高校自管公有住房使用權的管理問題研究

羅華 殷浩生

[摘 要]高校自管公有住房使用權較一般房屋的使用權有其特殊性，如使用權主體變更、使用權限制和使用權滅失等，這些特殊性致使公有住房的管理經常存在法律糾葛。本文從研究政府有關公房政策及民事法理的角度出發，結合高校公有房管理的實踐，對問題進行分析，并提出解決辦法。

[關鍵詞]高校；自管；公有住房；使用權

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.02.147

[中圖分類號]G647 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2017）02-0-02

1 高校自管公有住房使用權的研究背景

因合校以及歷史原因的演變，高校自管公有住房的諸多問題凸顯，如已故教職工遺屬因公有住房歸屬和使用權問題產生糾紛，學校也被迫被牽連其中，又如部分教職工私自更改自管公有住房的用途，將其用于經營性項目或者轉租、轉借非校內人員使用，對學校的綜合環境以及安全造成惡劣影響。出現上述諸多問題的根源在于高校自管公有住房使用權的歸屬不明確，突出表現為主體變更時的使用權歸屬、使用權限度問題不夠清晰以及使用權滅失后的權利轉接問題。

加強高校自管公有住房的常規管理和徹底解決上述問題，務必要透徹研究高校自管公有住房的使用權問題，從根本上著力解決。本文以四川大學自管公有住房為研究對象，從主體變更，使用權限度和使用權滅失三個問題入手，查找原因，提出科學、合理的解決方案，為高校自管公有住房的管理和維護提供借鑒。

2 高校自管公有住房概述

自管公有住房，也常稱公房、國有住宅，它是指國家、國有企業、事業單位投資興建的住宅，住宅的占有權、使用權、收益權和處分權歸國家所有。《四川大學公有教職工住房管理辦法（暫行）》明確指明，自管公有住房是指學校沒有向教職工出售的學校教職工住房及教師公寓，其產權屬于學校。

目前，四川大學自管公有住房可以分為4類：常住教職工公有住房、新進教職工周轉用房、引進人才安置用房和學校下屬單位自管房。常住教職工公有住房用于2002年老體制員工租用，定期繳納租金；新進教職工周轉用房用于解決新進在主城區無房的教職工的住房問題；引進人才安置用房，含短期專家公寓用房和江安校區引進人才安置房；學校下屬單位自管房用于滿足部分單位工作住房的需要，提高工作的靈活性。

3 高校自管公有住房使用權管理現狀及其原因分析

3.1 高校自管公有住房現狀

3.1.1 四川大學自管公有住房的概況

四川大學現有3個校區，分別是望江校區、華西校區和江安校區。截至目前，四川大學有自管公有住房共計園區15個，其中望江校區13個，華西校區2個，樓棟數合計73幢，自管公有住房面積達到230 334平方米。

3.1.2 四川大學自管公有住房使用權的管理現狀

3.1.2.1 自管公有住房主體的變更

第一，使用人去世后使用權的處理。承租人及配偶去世后，住房應退還學校，若承租人子女生活困難，確需繼續承租，經上報學校住房工作委員會領導小組同意，可重新辦理手續承租。

第二，使用人離異后使用權的處理。承租人離異后，公有住房使用權歸承租人所有，不可擅自通過法律手續或協議將公有住房作為婚姻財產轉讓給配偶。

第三，使用人離職、調離、辭職及除名等情況的使用權的處理。承租人出現上述行為需無條件退還承租的公有住房。

3.1.2.2 自管公有住房使用權的限度

第一，公房使用權的基本限制。目前，四川大學對承租人使用學校自管公有住房的權限限定為以下幾條：①承租人不得將住房調換、轉租、轉借和轉讓給他人使用，不得改變住房的使用性質（經營性活動）；②承租人不得利用公有住房進行賭博、賣淫嫖娼、吸毒販毒和銷贓等違法性活動；③承租人不得擅自改變房屋結構；④承租人不得在住房及共有部位存放易燃、易爆、劇毒和放射性的危險物品等。

第二，關于使用權處分的限制。如承租人違背公房使用權的基本限制，按照學校的文件規定，需做出以下處理：①出現調換、轉租、轉借和轉讓行為的，學校責令承租人10日內整改，或者收取相當于市場價2～5倍的租金，嚴重者可收回住房，并予承租人永久取消租房、購房的資格；②賭博、嫖娼、涉毒的行為移送給司法機關處理；③擅自改變房屋結構，學校責令整改，嚴重者收回住房；④存放危險物品的，要求保衛處整頓，嚴重者收回住房。

3.1.2.3 自管公有住房使用權的滅失

第一，因自然原因引起的滅失。自學校建校至今，暫未出現因自然原因引起的自管公有住房使用權滅失，因此本文不做說明。

第二，因搬遷原因引起的滅失。學校擴建或新建等其他原因引起的自管公有住房使用權的滅失，是當前高校自管公有住房使用權滅失的主要原因，通常情況下所有公有房同住人都有權取得拆遷所獲得的補償。但在操作過程中，公有住房的實際居住情況較為復雜，除了取得使用權的租賃人外，還包括配偶、父母、子女等同住人，尤其是前述租賃人及其配偶去世后有多個子女且同住的情況，目前學校并未對該類事件做出明確的賠償辦法，仍采取按慣例，視情況分別處理。

3.2 高校自管公有住房存在的問題及原因分析

3.2.1 法律界定不明晰

國務院《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住宅建設的通知》（國發[1998]23號）規定：絕大部分單位自管公有房已按屬地原則進行了房改出售，但仍存在大量不能出售的住房，即不可售公有房，其由原來的使用主體繼續使用。這種使用權，在《民法通則》《合同法》《物權法》以及有關司法解釋中均有相關條款出現，但都比較含混。從表面上看，單位與其工作人員分別作為廣義出租人與承租人，但實際上承租人對公有房的使用權已經超出了租賃關系的債權屬性，實際產權人根本無權就承租人、出租期限、租金等事項進行協商處理。

第一，使用權主體變更問題。從民法的角度，尤其是《合同法》看，承租人主體自然身份一旦喪失或單位職工身份喪失等情況出現，租賃關系自然解除，使用權消滅，但公有房使用權卻并不因此自然消滅。

第二，使用權限制問題。公有住房的使用權是有限度的，不能自由買賣、轉讓或調換，同時不能設置抵押等擔保。在實際情況中，公有房使用人將其使用權進行轉租較為常見，從法學的角度看，公有房使用權本身僅獲得了部分權能，不具有交易的基本前提，同時其市場價格并未考慮產權人的修建及管理成本，其體現出來的市場價格是失真的。

第三，使用權滅失后的補償問題。公房使用權滅失是指公房因自然外力原因、市政需要或產權單位土地整理而有意使之消滅的情況，后者就通常稱為“拆遷”。理論上看，所有公房同住人都有權取得拆遷所獲得的補償。實踐中，公有住房的實際居住情況較為復雜，除了取得使用權的租賃人外，還包括配偶、父母、子女等同住人，尤其是前述租賃人及其配偶去世后有多個子女且同住的情況，幾乎成為所有公房管理單位最難操作的“地方”，“釘子戶”多屬于此。

3.2.2 強制執法權缺失

3.2.2.1 自管公有住房管理機構無強制執法權

學校公有住房管理屬后勤管理處的管轄業務，由住房工作委員會辦公室負責執行管理，該部門屬于學校的機構部門，是事業單位的機關單位，不具備法律賦予的強制執法權，在實際操作工作中，只能以文件約束、督促、勸導等方式處理自管公有住房的相關問題。

3.2.2.2 校內多部門聯合清查時推諉情況頻現

自管公有住房管理主體理論上只有一個，即是學校住房工作委員會辦公室，在實際管理和處理工作中，常涉及學校的其他部門，如保衛處、水電中心、財務處、人事處與承租人所在單位等主體，由于體制原因，上述部門均屬于平級單位，沒有上下級關系，在實際操作工作中往往由住房工作委員會“牽頭”，其他單位配合執行，但因缺乏明確的權力約束，配合執行效果差，推諉現象嚴重。

3.2.2.3 未協同強制執法部門建立工作機制

自管公有住房管理協同強制執法部門，主要包括住房所在區域的公安部門、街道政府機構以及街道城管單位等校外協同力量。因自管公有住房絕大部分位于學校的校園內，上述部門在配合管理和強制執法方面存在權力交叉和執法不便的現象，所在區域的公安部門、政府機構和城管單位也不愿花大力氣區處理權力交叉的區域。目前的工作模式尚處于特殊情況特殊針對下，并未建立長期有效的協同執法管理機制。

4 有效解決高校自管公有住房問題的科學途徑

4.1 依法制定規章制度，厘清公有住房使用權的歸屬邊界

依據《中華人民共和國民法通則》《中華人民共和國合同法》《中華人民共和國物權法》和《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住宅建設的通知》（國發[1998]23號）等規定的要求，結合學校的實際，制定《四川大學公有教職工管理補充辦法》。

針對自管公有住房使用權的變更，要明確規定承租教職工去世后的住房歸屬停留于一代人，即已故承租人配偶可繼續按照原價承租，當已故承租人配偶去世后學校在一個月內自動收回該公有住房。

針對自管公有住房使用權的限度，要強化規定承租人在承租期間，不可調換、轉租、轉借和轉讓給他人，若有上述行為出現，查定核實后，報學校財務處、人事處等相關利益的關聯單位做實質性的懲罰。

針對使用權滅失補償，補償對象只涉及承租人的核心家庭成員，含配偶和子女，其余人士不納入補償范圍；若承租人有離異再婚情況，學校按照承租人核心家庭人員人數定補償，再婚配偶和原配配偶只算一個名額，學校不干預承租人家庭內部劃分補償的事宜。

4.2 協同強制執法部門，建立公有住房長效管理機制

自管公有住房問題不可“打游擊戰”，不可將管理停留于文件約束和工作勸導的層面，須協同轄地所管執法部門建立長效的管理機制。

首先，繼續發揮學校住房工作委員會領導小組領導決策的作用，成員分別含分管校領導、組織部、宣傳部、后管處等部處領導和相關單位處領導，負責住房管理工作的重大決策和決議。

其次，充分發揮學校現有住房工作委員會辦公室的作用，讓其代表學校行使住房工作的管理權限。

再次，繼續鞏固和擴大學校平臺內的聯合管理小組，充分發揮保衛處、后勤集團（水電中心）、財務處、人事處和承租人所在單位等部處的協調配合作用。

最后，借助校外執法力量，在保證校內公有住房常規管理機構及成員發揮作用的基礎上，協同轄區公安部門（派出所）、街道辦和城管單位充分發揮校外執法力量的強制作用。

4.3 聯合校內機關部處，建立公有住房違規使用的懲罰機制

學校自管公有住房管理工作遺留的疑難、復雜問題，突出表現為“集中整治，短見成效；常規管理，反復違規”。根源于學校對此類違規使用公有住房的行為的懲罰力度不夠，懲罰強度不足。

因此，學校應結合校內部處單位的整合力量，對違規使用公有住房行為的承租人予以過硬的懲罰。

住房工作委員會辦公室負責清查、摸實違規使用公有房承租人及其違規事項，予以責令整改和警告通知，加以勸導，并整理、羅列違規承租人名單送至財務處、人事處、后勤集團、保衛處和承租人所在單位。

學校可根據違規使用公有住房承租人的名單，予以停發績效津貼，扣發年終績效的處理；人事處可根據違規使用公有住房承租人的名單，建立職稱職務評定黑名單，予以取消或暫緩職稱職務評級的處理；后勤水電中心可根據違規使用公有住房承租人名單，對承租人所租住的房屋實施停水、停電的處理；保衛處可根據違規使用公有住房承租人的名單，對承租人承租房屋實行封門、封窗的處理；承租人所在單位領導人找違規承租人談話，并在院校兩級對違規承租人做通報批評的處理。

主要參考文獻

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