安徽省農村土地承包經營權流轉問題

李亞莉

[提要] 安徽省在農村土地改革方面一直處于全國前列，本文圍繞安徽省農村土地承包經營權的流轉開展相關研究。安徽省農地承包經營權流轉過程中存在流轉確權不到位、農民生活無保障等問題。針對安徽省農地承包經營權流轉中存在的問題，為安徽省土地承包經營權流轉提出可行建議。

關鍵詞：土地承包經營權；流轉；問題

中圖分類號：F32 文獻標識碼：A

收錄日期：2016年12月9日

一、緒論

《農村土地承包經營權流轉管理辦法》中規定：“農村土地承包經營權流轉應當在堅持農戶家庭承包經營制度和穩定農村土地承包關系的基礎上，遵循平等協商、依法、自愿、有償的原則。”

近年來，隨著農村勞動力大批轉移和現代農業的不斷發展，安徽省農村土地承包經營權流轉步伐呈明顯加快態勢。截至2016年10月底，全省農地承包經營權流轉總面積2，414.5萬畝。流轉方式主要有轉包、轉讓、互換、租賃、入股等幾種類型，流轉主體主要是家庭農場、專業大戶、農民合作社和龍頭企業。

安徽省內經濟較為發達的長江以南地區的流轉步伐最快，耕地承包經營權流轉率為30.25%。部分示范區如桐城范崗、金安木南、銅陵城山等地區，農地承包經營權流轉面積比重甚至高達80%。江淮地區居中，流轉率為23.31%。經濟發展相對較慢的皖北地區比較滯后，其耕地承包經營流轉率為14.00%。在承包農地流轉成本方面，皖北每畝地租金普遍高于皖江和皖南地區，最高差距有一倍之多。

二、安徽省農村土地承包經營權流轉過程中存在的主要問題

（一）流轉確權不到位，社會保障體系尚不健全。部分農民還抱著“寧可拋荒不可失地”的思想，唯恐失地失權，不愿意把農地承包經營權流轉給他人耕種。安徽省農委的一份調研報告顯示，全省土地承包經營權已經確權登記的農戶比重較少。即使流轉土地，租期也一般較短，以3～5年居多，導致受讓方對流轉土地注重短期利用、忽視長期投入，影響到土地產出和農業的可持續發展。

（二）流轉中盲目追求規模經營，侵害農民利益。2013年中央“一號文件”指出，鼓勵和支持承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社流轉，發展多種形式的適度規模經營。但對于適度規模經營的面積，未做出明確要求。許多地方為了達到“成片”目的，出現了“整村流轉”的現象。目前，安徽省有的鄉鎮政府對農地承包經營權流轉政策宣傳不到位，疏于引導；有些地方鄉鎮政府和村級組織隨意變更甚至撤銷農戶的承包合同，集中土地搞對外招商，強迫承包戶集中流轉土地；有些地方甚至不顧客觀實際，把政策引導變為行政干預，人為推進土地承包經營權流轉，嚴重侵害了農民的經營自主權和合法承包權益，損害了農民的利益。

（三）流轉程序不規范。安徽省尚未建立起一套完整規范的土地承包經營權流轉程序，存在流轉手續不健全、合同不完善、期限不明確、補償約定不具體等問題。目前，全省90%的鄉鎮農地承包經營權流轉服務中心多數僅是在農業綜合服務站或“三資代理”中心的基礎上掛了牌子，缺乏統一規范的土地承包經營權流轉信息平臺和土地承包經營權流轉市場，流轉雙方信息不對稱、不能直接對接等等。據調查，安徽省農民專業合作社依法辦社、規范運行的僅占約30%，合作社組織機構不健全、內部管理不規范、運行機制不完善，使得合作社成員權益難以得到保障。

（四）入駐企業運行不佳，農民收益受損且引發非農化。隨著國家及地方制定一系列優惠政策吸引企業進駐農村，資本不斷流入農業。在政府的扶持下企業大規模成片的以低成本接收農民出讓的土地承包經營權，導致農民不得不承擔流轉風險。出讓土地承包經營權后，如果企業經營不善，農民的農地承包經營權流轉收益將很難保障。小崗村之前入駐的5家企業中，只有3家經營比較正常，2家經營不是很景氣，企業對農業和農民的帶動作用不強。甚至有的入駐企業遲遲不動工建設，部分土地拋荒和閑置。天津寶迪仍處于投資建設期，供水問題沒有最終解決，用地指標仍嫌不夠，尤其是防污設施上得慢，對小崗村環境潛在威脅很大。

（五）受讓方素質不高，制約流轉深度進行。安徽土地承包經營權流轉，按主體可分為兩種，即農戶對農戶和農戶對非農戶。其中農戶對農戶的農地承包經營權流轉形成了專業大戶或家庭農場主。總體上而言，他們是農村中綜合素質相對較高的群體，有著一定的技術和經驗優勢，帶動力和影響力較大，但是生產主體成員年齡構成的普遍“高齡化”問題。小崗村大多數家庭經營主體經營者年齡都在50歲以上，一旦他們從農業產業中退出，是否有數量充足的后繼人才，情況并不樂觀。且文化程度普遍不高，管理比較粗放，對未來發展缺少規劃和后勁。雙河村合作社中理事會、監事會理事會、監事會成員大部分是初中文化水平，多數理事長很少知道經濟管理、市場規律等基本知識；有些合作社會計人員業務能力不夠，存在做不好賬、財務報表不及時、報表質量不高等情況。這些問題必將影響到農業的長遠發展。

隨著工業化、城市化的快速推進，務工勞動力工資水平不斷提高，在落后的農村地區，由于工資收入低、工作環境差、生活條件相對艱苦等因素，很難留住人才，就連本地考出去的大學生，畢業后真正回到地方農村工作的也寥寥無幾。鳳陽縣從2006年以來，通過政策扶持、資金獎勵，先后面向全國招聘了77名大學生到農村創業，目前只有50名在崗，流失率達35%。人才是基礎，沒有新鮮的血液注入那么現代農業生產相當于無源之水無本之木。提高受讓方的素質將是進一步深化農地承包經營權流轉的一個大問題。

三、推動安徽省農村土地承包經營權流轉的建議

（一）落實確權登記制度，完善農村社會保障體系。根據安徽省2016年的試點實踐得出，完成每畝地的確權頒證大約需15元。按照這種標準，完成安徽省8，845萬畝的確權登記頒證，約需投入13.27億元人民幣。國家政策規定，土地確權工作由地方財政自己負擔。鑒于此項任務的基礎性及重要性，建議由省市縣財政共同支持工作完成。

完善農村社會保障機制，是促進農地承包經營權流轉健康進行的重要前提。健全農村社會保障制度，完善農村就業、養老保險、合作醫療等農村社會保障體系，積極探索土地承包經營權換城鎮社保政策。逐步弱化土地的福利和社會保障功能，降低農民對土地的生存依賴性，解除農地承包經營權流轉的后顧之憂，促進農村農地承包經營權流轉健康發展。

（二）嚴格按照流轉原則，有序開展流轉工作。建議安徽省深入宣傳土地承包經營權流轉的相關政策和法律，土地承包經營權的流轉堅持政府引導與農民自愿相結合，仔細研究制定相關政策，因地制宜，充分考慮短時間、區域性、大規模流轉可能帶來的一系列問題。以農民自愿流轉為基本前提，把積極穩妥推進作為實踐農地承包經營權流轉的基本要求，確保其流轉規范、有序、健康發展。

（三）強化政府管理服務，推進流轉規范化。安徽省各級政府應當明確職能定位，建設服務型政府而不是行政命令強制政府，推動建立完善的農地承包經營權流轉的管理服務機構。政府“有形的手”與市場強大的“無形的手”相結合。另外，建立農地承包經營權流轉糾紛解決機制。目前，淮北市、合肥市普遍建立了農村土地流轉備案制度，各鄉鎮都配備了土地流轉聯絡員負責相關資料收集、整理、歸檔和管理工作；全省88%的縣（市、區）建立了仲裁委員會，初步建立了鄉村調解、縣（市、區）仲裁、司法保障的農村土地承包經營糾紛調解仲裁工作體系和管理服務體系。

（四）嚴格審批入駐企業，遏制“非農化”現象加劇。首先，實行企業參與土地承包經營權流轉準入制度，重點對企業性質、經營范圍、投資能力、流轉用途、流轉期限、流轉價格、土地復墾能力、規模經營風險進行審查備案，嚴防土地承包經營權流轉后可能出現的經營不善及“非農化”現象的產生。對已經入駐的企業，有針對性地研究其面臨的困難，制定適宜的解決對策，監督企業提高經營效率，避免土地拋荒和閑置，提高土地利用率。對個別無法繼續運營的企業，制定相應的退出機制。

（五）加強農業人才的培養，儲備高素質農業生產后備軍。安徽省是一個農業大省，擁有豐富的自然資源和良好的農業基礎，但要進一步推動農村土地承包經營權流轉，實行規模經營，高效利用土地，實現農業強省的跨越，科技是支撐、人才是關鍵。加強新型農業經營主體人才隊伍建設，對農民進行培訓，提高其各種農業需求的技能，同時提高其基本素質。著重培育一批善于經營、精于管理、勇于創業、能夠帶領群眾致富的農村實用人才帶頭人。同時，可以制定優惠政策，吸引大中專畢業生、專業技術人員扎根農村、獻身農業，提高流轉后種糧的標準化與專業化水準。

安徽省農地承包經營權流轉中雖然還存在一些問題。但從總體趨勢來看，農地承包經營權流轉是健康、有序的，并且呈逐年加快之勢。我國實踐證明，土地承包經營權流轉是在穩定農村土地承包關系的前提下，實現農業規模化生產、集約化經營、產業化發展的必然選擇，對加快我國現代農業產業化進程具有重大作用。

主要參考文獻：

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