當前我國養老保險基金投融資模式存在的問題及對策研究

摘 要：作為當前我國基本社會保障制度中的重要內容，養老保險整體管理水平和資金投融資水平直接影響到我國公民退休后的切身利益。長期以來，我國養老保險基金遵循安全保障的原則，其來源主要是個人積累、企業繳納和政府補助的形式。養老金的投資限于投資風險較低的銀行和國債購買，收益率較低，難以實現保值增值。文章從我國當前養老保險基金的投融資模式存在的問題分析入手，進行了相應的對策思考。隨著我國老齡化社會進程的加快，如何解決我國當前養老保險基金的投融資效率和效益低下問題，成為社會廣泛關注的熱點問題。

關鍵詞：養老保險基金 投資 融資模式

中圖分類號：F840

文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2017）01-054-03

據預測，到2027年我國65歲以上的老年人口將超過14%，正式進入“老年型社會”。養老問題成為我國經濟健康發展、社會和諧的關鍵問題。和發達國家相比，我國經濟發展程度較為落后，養老保險制度建立時間較晚，發展不成熟，歷史欠賬問題較多，這種“未富先老”的狀況使養老負擔持續加大。隨著我國老齡化社會進程的加快，如何解決我國當前養老保險基金保證能力不足的問題，成為社會廣泛關注的熱點問題。養老保險基金的融資和投資行為是養老保險制度的核心問題，也是確保養老保險基金健康運行的基礎性前提條件。如何選擇一套符合我國基本國情的科學籌資方式，提升養老基金的整體利用水平，保障基金運轉健康是我們當前階段必須給予重點關注的現實問題。當前，我國養老保險基金管理水平較低，整體運行質量不高，籌資能力不強，投資風險管理不足和投資多樣化運行手段不高等問題，養老金的投資限于投資風險較低的銀行和國債購買，收益率較低，難以實現保值增值，成為制約我國養老保險基金保障能力水平的“瓶頸”。本文從我國當前養老保險基金的投融資模式存在的問題分析入手，進行了相應的對策思考。

一、我國養老保險基金現狀分析

城鄉居民養老保險基金和職工養老保險基金共同構成了我國養老保險基金的主要內容。當前階段，“統賬結合”仍然是我國養老保險基金的主要管理模式，即通過個人賬戶和統籌基金兩大部分構成養老保險基金。用人單位根據我國相關規定，以員工工資的20%承繳保費，采用現收現付模式構成統籌基金，而職工則按照收入的8%的費率比例繳納至個人賬戶中。中國人口與發展研究中心所做的《中國勞動力變動趨勢及判斷》課題報告顯示，我國16歲到59歲的勞動力人口將在2021年達到9.26億的最高峰值，在此以后，將進入持續的勞動力結構性短缺的下降通道。目前，我國人均壽命水平已經延長到75周歲，到2020年我國老年人口將達到2.5億人，2033年突破4億，2050年達到4.83億，這種越來越嚴峻的老齡人口化的趨勢水平也決定了我國未來養老金基金收支平衡壓力越來越大。從2016年年開始，企事業單位按照6.5%提升養老金標準。而這一規定直接導致了我國養老金標準將實現連續12年的上調。在養老金連續上調的背后還有養老金結構性缺口的尷尬。黨的十八屆三中全會《決定》指出，“要進一步強化和完善保險基金投資管理的監管工作，繼續提升基金管理和運營的市場化水平。”截至2015年底，我國養老保險基金高達36萬億元人民幣，而投入實際投資運營的資金不足兩千億元。雖然這部分資金為我國養老保險基金的整體收益能力的強化提供了必要的支持的，仍然有高達94.5%的養老保險金仍然以銀行儲蓄為主。基于上述情況我們可以看到，當前我國養老保險基金的使用和管理存在低效率的問題，養老金的目前的年均收益率低于通貨膨脹率，處于貶值狀態，這種養老金“縮水”的問題在資金規模不斷擴大的背景下，對參保人員切身利益的維護顯然是非常不利的。如果我們不能從實際情況出發調整運營投資方式，那么必然導致這種“縮水”問題的進一步延續，難以應對即將到來的老齡化社會。

二、我國養老保險基金的投融資模式存在問題分析

（一）投資策略保守、投資范圍狹窄

養老保險基金主要是通過個人和企業繳納的形式，對公民未來的養老問題進行保障。和一般的基金不同，其更具有安全性要求，這個也制約了我國當前的養老保險基金的投資行為，使得養老保險基金主要是進行了金融機構存款和進行國債的購買。難以進行市場化的投資行為安排，其強調在安全性的前提下進行投資，使得我國養老保險基金的投資始終處于低風險和低收益的階段。由于當前我國人民幣持續貶值的預期加大，以及通貨膨脹和物價指數的整體上漲趨勢較高，這也使得我國現階段養老保險基金的運營難以取得理想的投資收益。相對于發達國家，我國養老保險基金的投資顯得過于保守，比如瑞典就在市場化投資模式下，采用了相對積極的投資策略，而美國則以國債的方式提升基金的收益水平，智利強制性賬戶都不同程度投向市場，甚至投向海外市場。這和我國當前的社會總體投資渠道不足以及投資風險過高密切相關，也是養老保險管理機構投資管理過于僵化，機制不靈活有關。隨著我國資本市場逐步健康發展，以及我國P2P為代表的互聯網金融的監管逐步完善，我國養老保險基金的可投資渠道將逐步拓展，也為我國養老保險基金投資于高收益產品提供了各種可能。

（二）集中和分散兩種管理模式爭辯

養老保險基金的投融資水平和管理體制具有非常密切的關系。有效的管理體制可推動養老保險基金的科學健康運作，提高籌集有效性和投資的效益性。當前，我國的養老保險基金的管理形式主要有集中管理和分散管理兩種對立的觀點。采用集中管理的學者認為，為了確保養老保險基金管理的嚴肅性，提高運作的有效性，應交由單一機構進行管理，防止多頭管理可能造成的管理混亂的問題。但單一機構管理也存在機構管理活力不足，缺乏必要的競爭力的問題，進而影響到養老基金的投資效益。而分散管理相關理論中則認為，多機構共同管理對于養老保險資金利用率的提升是具有積極意義的，通過不同機構之間的相互競爭，更是為相關機構提升養老保險基金收益提供了源源不竭的內生動力。而參保人在分散的投資管理模式下，完全可以選擇那些投資回報率更高的機構運營自己的養老保險資金。目前，我國養老保險基金主要采用的是單一管理形式，投資效率總體不高，而發達國家目前主要采用的是集中管理和委托管理相互結合的形式具有一定的差距，這種綜合管理形式，可以有效地吸收單一管理和分散管理的優點，規避其可能存在的缺陷問題，是一種較為有效的養老保險基金形式。因此，如何結合我國現階段養老保險基金發展的實際，采用科學的養老保險基金管理模式，成為提高我國養老保險基金實現較高的投融資效果的關鍵所在。

（三）養老保險基金籌資形勢日益嚴峻

首先，我國養老保險基金的征繳管理的法律規定不完善，特別是尚未形成強制性的規定，現有相關法律法規基本上都是行政法規，整體約束能力不強是不爭的事實。其次，基金收繳率下降，養老金賬戶缺口問題較為嚴重，由于存在養老金拖欠繳納以及個人賬戶挪用造成的個人賬戶的“空賬”等問題。從1997年開始，我國普遍推行了個人賬戶和統籌基金相結合的養老保險制度，為養老保險基金的當期發放問題的有效解決提供了強有力的支持。而2015年底，該制度雖然在客觀上為空賬問題的解決提供了必要的支持和幫助，企業職工養老保險個人賬戶的基金總規模也同樣達到了5454億元，然而空賬問題依然較為嚴重。

（四）養老保險基金的籌資渠道受限

現階段，受到多方面因素的共同影響，國內養老保險基金的核心來源途徑仍然局限在以下幾個方面：個人繳納的養老保險資金，國家財政保險和投資收益以及企業根據相關規定按照比例繳納的資金。在實際的運行過程中，我國養老保險基金的籌集渠道受到一定的限制。首先，是我國企業的養老保險繳費負擔較重，20%的繳費比重遠遠高于發達國家的6%到8%的比重，企業的負擔過重。特別是當前我國供給側改革背景下，我國企業減負要求越來越高的情況下，社會各界對于降低企業養老金繳費比重的呼聲下，不斷降低我國企業養老保險負擔已經成為當前我國市場經濟環境下推動企業發展、促進養老基金結構優化的必然選擇。但是我們必須認識到，來源渠道過于單一這一問題在我國養老保險基金制度發展過程中的長時間存在，使得我國企業養老保險繳費難以短時間下降，也使得我國養老保險基金面臨著兩難境地。其次，我國職工繳費比重難以短期內提高，由于對社會認識不足，認為養老金是國家的一項基本福利制度，個人應承擔較低的養老金繳納的情況下，如何提高個人認識，不斷提高個人繳費比重，成為我國未來養老保險基金管理的重要內容。再次，我國地方政府財力有限，特別是近來來土地財政導致的地方財政過度依賴土地市場收益情況下，房地產市場的調控引發了部分區域財政壓力過大，難以從財政預算中安排足量的資金補貼養老保險的不足，限制了地方財政的養老金的保證能力。隨著中央和地方財政分稅制改革的逐步推進，如何提高地方財政的可調控能力，直接影響到養老保險基金的財政補償能力的提高。四是我國養老保險基金的投融資能力不足，使得我國養老保險基金的總體收益狀況不佳，影響到養老保險基金的籌資來源。

三、完善我國養老保險基金的投融資模式的對策思考

（一）改變養老保險基金投資運營策略

用積極穩妥的市場化運作模式取代傳統的保守運作策略，要求我們必須進一步拓展投資范圍，不斷的參與市場的運作，提高養老保險基金的投資收益率，并加強養老保險基金運行管理的綜合水平，風險可控基礎上，最大限度的推動養老保險基金的增值。如上文中所介紹的，統籌基金和個人賬戶共同構成了我國養老保險基金的主要內容，而兩者在性質上的上所存在的巨大差異，導致了投資運營過程中的具體目標也同樣有所不同。一般來說，統籌基金作為基礎資金來源，又承擔了基礎的支付功能，因此對于投資運營過程中的收益水平要求較低，保值是其主要運營目標。而個人賬戶則采用完全累積模式，因此其收益率水平的提升顯然是具有重要的積極意義的，也是我國養老保險基金應對通膨的必然選擇和有效手段。因此，個人賬戶在投資運營過程中應適當的選擇風險稍高、投資回報率更大的投資項目。

（二）積極推進養老金進入資本市場

開展養老保險基金的多元投資渠道，讓養老保險基金投資于收益水平較高的投資項目，通過風險控制手段不斷地提高風險防控能力，是我國當前養老保險基金監督管理工作的根本出發點和落腳點。在投資工具選擇上，應重點選擇債券和股票，目前，我國債券市場的可選擇品種不到多，但債券投資相對于股票控制，風險可控性更高，而且其收益遠遠高于銀行存款和國債。股票雖然風險高，但收益也高。在投資品種選擇上，可以重點關注滬深300標的股票以及具有較高投資價值的優質股票，特別是對于一些成長性較好的上市公司應重點考慮進行養老保險投資。再次，積極地參與國際化投資策略。經濟一體化條件下，國際投資渠道越來越寬，也使得我國養老保險基金具有更為廣闊的選擇空間。可有效地分散風險、保障各項監管政策的有效實施。

（三）建立相對集中的政府管理模式

從發達國家的現實情況來看，養老保險基金的管理形式并不沒有統一的形式。美國采用了集中管理的模式，通過單一的機構進行集中管理；而瑞典采用的是分散管理的模式，全國具有養老金運營的機構高達7家，而新加坡采用的具有市場化運作養老金運行形式。從國外的成功運行經驗來看，養老金管理機構的模式并不統一，需要根據國情和養老金運行現狀來進行具體的運作。筆者認為我國應積極的借鑒發達國家的成功經驗，采用相對集中的管理模式，就是成立具有政府管理性質的養老保險基金投資的專門機構，與全國社會保障基金理事會分工協作，主要承擔我國養老保險基金的投資和管理，建立其養老保險基金的投融資體制，以增值和安全為主要工作目標，負責養老保險基金的日常投資管理，并建立起相應的績效考核機制，不斷提高我國養老保險基金的投資效益。這種模式的主要優點在于解決傳統的過于集中或者分散的弊端。通過集中管理的形式，可以有效解決我國養老保險基金的過于分散管理，而導致難以發揮養老保險基金規模效益的問題，而且可以有效的降低運營成本，提高養老保險投資基金的整體投資收益水平。為我國現階段養老保險基金管理過于分散問題的解決提供必要的支持。這不僅利于監督管理的實施，而且可以對于參保人員跨省進行養老金繳納提供了可行性。同時，可以和全國社會保障基金理事會進行分別經營，促進養老保險基金投資的競爭和相互對比，進而有利于提高管理效率和投資收益。

作為一種典型的復雜、系統工程，養老保險基金的運行和監管需要多個部門相互配合，只有不斷地提高相互協作的能力，才可以更為有效地提高養老保險基金的投資能力和投資效率。在進行具體的投資管理過程中，人社部作為我國養老保險基金的主管部門，應積極會同相關部門對我國養老保險基金的投資管理進行分析，提高管理的科學性。財政部門應從財政保障角度，通過一系列切實有效的措施，在相關部門配合措施下，對基金運行情況加以有效的監督、管理。證券管理部門要加強我國資本市場管理，特別是對于我國當前資本市場違規問題較為突出的現象，從制度監管和處罰的角度，不斷規范我國資本市場的經營，進而為我國養老保險基金的入市提供了更多的保障。

（四）妥善彌補隱性債務

當前，影響養老保險基金發展的隱形債務問題較多，我國老齡化問題趨勢較為嚴峻，老年人口所占比重逐步加大，直接導致了養老保險隱形債務水平的不斷提升。現階段，社會保障能（下轉第57頁）（上接第55頁）力隨著我國綜合國力的提升而得到不斷的加強，養老保障的覆蓋面逐步加大，優厚的養老金承諾意味著未來較高的支出，隱性債務規模越大。為有效地解決隱性債務問題，需要從以下幾個方面來解決問題：

首先，劃撥國有資產補償隱性債務。我國目前所形成的養老金“空賬”問題不是因為繳費的欠缺，而是因為歷史原因導致的養老金繳費欠賬問題。在計劃經濟時代，我國長期采用的是低工資形式，而醫療費、養老金以及住房福利等一系列保障方式彌補了工資上的不足。這種情況的客觀存在，說明了我國養老金問題主要是我國長期沒有建立養老保險制度，而這部分人需要在未來進行保障，如果單純依靠養老保險基金的繳納難以彌補缺口。其次，發行養老金國債，通過發行政府債務的形式進行養老金的籌集，是國外解決養老金缺口問題常用的方法，通過發行債務的形式，將集中爆發的養老金問題延期化，可以有效地解決由于我國歷史欠賬問題導致的養老金集中發放所造成了養老金缺口問題，而且不會給政府短期內造成過大的財政負擔，特別是我國當前地方財政過度緊張的情況下，債券已經成為改善我國養老保險基金資金結構、提升養老保險基金投資收益率的有效手段，并得到了各方面的認可。再次，發行養老金彩票。作為當前階段我國一種常見的社會資金籌集手段，彩票為我國公益事業的發展提供了必要的資金來源，極大地推動了我國公益事業的發展。彩票采用依法銷售、特許發型、自愿購買的原則，面向社會發行。當前隨著我國信息技術的發展和網絡覆蓋率的不斷提升，彩票的發行范圍不斷擴大、發行方式日漸多元化。我國彩票資金的利用，則應嚴格《彩票管理條例》規定，采用政府性基金管理辦法實現對養老彩票所籌集資金的預算管理，將收支相分離，按照相關法律法規接受審計機關、財政部門以及社會公眾的監督，并根據預先做出的承諾如期向社會披露資金利用方向、利用項目等信息。

總之，我國養老保險基金的發展還需要一個不斷完善的過程，通過我國政府的相關制度制定和監督管理制度的落實，通過科學的市場運作，不斷提高我國養老保險基金的市場運作能力，拓展融資渠道，提高投資的效益。未來，我國養老保險基金的投融資管理還應堅持“安全第一”的原則，以此為基礎，從當前社會發展的實際情況和養老保險基金的運行現狀出發，用積極穩妥的投資策略取代傳統的相對保守投資策略，在保證風險可控的基礎上，拓展投資范圍，實現多元化投資。并積極地控制風險，不斷推動我國養老保險基金的健康發展，提高我國養老保險的保障能力。

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（作者單位：浙江財經大學東方學院 浙江海寧 314408）

（作者簡介：陳燁宸（1996—），男，漢族，浙江樂清人，浙江財經大學東方學院，研究方向：管制經濟學）

（責編：若佳）