北京市新型城鎮化發展研究

內容摘要：北京市正處于高度城市化階段，在因地制宜地實施國家新型城鎮化戰略的進程中，已經進入了建設首善之區的重要歷史轉折期，如何破解城鎮化進程中亟待解決的問題已是當務之急。本文在探究北京市新型城鎮化內涵的基礎上，分析了北京市新型城鎮化的階段性特征，并針對城鎮化發展中面臨的具有普遍性意義問題和作為發達的大都市區所存在的特殊問題，提出了解決的對策。

關鍵詞：新型城鎮化 內涵 階段性特征 問題及對策 北京市

中圖分類號：F127 文獻標識碼：A

北京市新型城鎮化的主要內涵

作為我國最發達的大都市區之一，北京市經歷了完整的城鎮化過程，形成了較為完整的生產空間、生活空間和生態空間。在國家新型城鎮化戰略有序推進的背景下，北京市新型城鎮化有其作為首善之區的特殊內涵，集包容性、擴散性、分區性、生態性于一體。

北京市的新型城鎮化具有包容性。在滿足維持城市可持續發展的各種約束條件限制的前提下，實現城市對于農村、本地對于外來、國內對于國際的包容增長。城市對于農村的包容，是要在大都市區空間范圍內最大限度地實現城鄉融合發展，在全國率先實現城鄉一體化。本地對于外來的包容，是要在人口規模總量可控的前提下解決外來人口市民化的問題，促進非原住居民融入北京，從而充分發揮人力資本要素的優勢。國內對于國際的包容，是要進一步擴大對外開放，吸收引進國外資金、先進技術與人才，加大重要領域的對外投資力度，實現建設世界城市的目標。

北京市的新型城鎮化具有擴散性。過去幾十年的發展中，優質公共資源、產業與人口高度集中于中心城區布局的空間特征非常明顯。隨著非首都功能疏解的實施，北京市的城鎮化已經結束了向心集聚的階段，進入了離心擴散的階段。經濟發展和城市建設的重點將向外圍轉移，相應地，新城、重要城鎮組團、小城鎮，乃至農村地區將更多地分擔由中心城區疏解出來的城市功能。通過離心擴散，在空間結構由單中心向多中心的演變中，縮小外圍地區與中心城區的發展差距，空間布局將更加均衡、更加有序，實現市域范圍內的協調發展。外圍地區的興起，也勢必起到對北京市周邊地區的輻射帶動作用。

北京市的新型城鎮化具有分區性。從大都市區內部地貌多樣、功能有別的實際出發，在更加精細嚴整的功能區劃下，差別化分區推進城鎮化建設，實現異質競爭、協同發展。從產業發展角度來看，在穩定首都功能核心區的基礎上，重點加強功能拓展區產業的高精尖化，將發展新區和部分生態涵養區的平原地區作為未來產業發展的主要后備空間載體，而生態涵養區的山區則以保護生態功能為出發點，實現綠色發展。從公共服務角度來看，將優質公共資源向郊區轉移分散，縮小外圍地區與中心城區之間的差距，提高基本公共服務均等化的覆蓋力度。從分配制度角度來看，主要是對產業差別化、公共服務均等化的制度保障，特別對承擔生態涵養功能而限制發展的區域給予補償支持。

北京市的新型城鎮化具有生態性。在歷經城市規模快速膨脹之后，需要增強經濟、社會、資源、環境等多方面的生態平衡，強化生態服務功能，促進城市的可持續發展。強調生態性，就是要堅持實施生態文明和可持續發展戰略，加大改善生態環境力度，增加環境容量和綠色生態空間。走生態平衡之路，就是在經濟發展和城市建設中強調遵從自然規律，不為經濟和空間的增長破壞賴以生存的生態環境，提升生產方式和生活方式的綠色、低碳水平，尋求更為永續、健康的發展，在發展中堅持涵養，更方便城市居住者親近自然，促進人與自然的和諧發展，為建設生態宜居城市提供長久動力。

北京市新型城鎮化的階段性特征

由于我國的工業化和城鎮化仍在推進之中，區域之間、城鄉之間的發展不平衡尚未得到根本性扭轉，發達地區以其較高的經濟發展水平和公共服務質量吸引了大量人口涌入，使北京市長期處于城市規模不斷膨脹和經常性的優化調整之中。由此而形成的北京市作為發達地區和國家首都的雙重特性，使其城鎮化表現出兼具發達地區和首都區位的特征。

（一）進入了后工業化和高度城鎮化階段

從發展階段性特征看，北京市在高度工業化的經濟基礎上已達到了高度城鎮化水平。北京市國民經濟和社會發展戰略在不同的時期被賦予了不同的內涵。改革開放以后，逐步明確北京市城市性質和功能定位，確定北京市經濟和社會發展的戰略和思路，更加強調首都功能定位，圍繞定位優化調整產業結構，優化資源配置，打造具有國際競爭力的首都經濟。經過近四十年努力探索，城市的各項發展均取得了顯著成效。綜合分析相關數據，北京市已經進入了后工業化社會，同時也步入了高度城鎮化階段。

（二）外來人口拉動作為動力機制

我國正在經歷快速的城鎮化和工業化發展階段，落后地區人口向發達地區流動、農村地區勞動力向城市就業轉移已經成為常態。北京市作為國家首都高度集聚了眾多的優質資源，加之較高的城鎮化質量，由長期保持的高速經濟增長所創造的大量就業崗位，這些都對外來人口具有很強的吸引力和容納力。1990年以來，北京市的人口快速增長主要來自于外來人口機械拉動，地區經濟每增長1個百分點所創造的約20萬個就業機會幾乎全部被外來人口所填充。根據第六次人口普查數據，1990-2010年，外來人口增長了12.1倍，占常住人口比重從5%增長到35.9%。近十年來，新增城鎮人口中外來人口已經占到80%，而北京市郊區農民每年僅有8萬人主動或被動轉為城鎮戶籍。2014年常住外來人口已占常住人口的38%。外來人口的空間分布也已經由城鄉結合部向郊區新城和小城鎮擴散。

（三）市域內城鎮化水平不均衡

北京市的城鎮化水平的區域差異與各區域自然條件和功能定位是密不可分的，多樣性形態并存是高度城鎮化階段下的主要特征。從城市四類功能區來看，城鎮化差異較大，呈現出由中心向外圍遞減的空間形態。首都功能核心區是完全城鎮化地區，城鎮化率已經實現100%，處于城鎮化水平日趨成熟時期。城市功能拓展區自1990年就成為城市開發建設中的主要區域，較早地接受中心城區的輻射帶動，目前，除外圍地區尚有少數的農村和農業外，已基本實現了城鎮化，至2014年末城鎮化率已高達98.87%，處于城鎮化的完成期。城市發展新區是繼城市功能拓展區后北京市城市空間拓展的重點區域，正處于新增長起飛期，但由于地理位置、產業基礎、公共資源配置等因素，城鎮化水平與城市功能拓展區尚有一定差距，2014年末城鎮化率達到69.7%，接近城鎮化的高級階段。生態涵養發展區由于其限制開發的功能性質，對開發建設進行了管控，是外來人口流入最少的區域，城鎮化主要由當地農民在小城鎮就地轉居完成，2014年末城鎮化率達到61.5%，目前正處于城鎮化完善期。

（四）“被動城鎮化”與“主動城鎮化”并存

北京市的城鎮化模式經歷了由單一的政府規劃建設的城鎮化向政府規劃建設與農民自主建設兩種模式并行的歷程。政府規劃建設的城鎮化，也被稱為“農民的被動城鎮化”，特點是集體土地先征為國有土地，完成土地的國有化后再根據征地的數量，將農業戶籍人口轉為非農業戶籍人口，再將轉化身份的人口納入城市公共服務體系，最后將社區管理體制由農村型轉為城鎮型，即所謂撤鄉（鄉、鎮政府）村（村民委員會）、建街（街道或地區辦事處）居（居民委員會）。這種模式是以征地為前提的，政府需要一次性支付包括土地補償、人員安置等全部費用，在農民對遷居補償預期偏高、財產權利意識逐步增強的背景下，支出成本愈發高昂，同時也產生了由補償糾紛所導致的政府與村民的矛盾，造成了社會的不穩定。主動城鎮化的特點是農民自行利用集體土地進行開發建設，改造基礎設施和提高公共服務水平，將農村的生產生活方式轉化為城鎮型的生產生活方式，不但作為原住村民的聚居點，也吸引了外來人口的集聚。這一模式的開發成本由政府、企業、集體經濟組織、農民共同分擔，大大降低了“被動城鎮化”方式下的政府財政負擔，也不易引發由征地補償等所產生的社會矛盾，并且保障了農民的財產利益。但是目前上位法和規劃還都未對其給予認定和支持，尚處于“違規”的尷尬境地。

北京市現階段城鎮化發展面臨的問題

北京市作為行政轄區內有城有鄉的特大型首都城市，在進入高度城鎮化階段后所面臨的一些難點問題，既有轉型時期我國城鎮化進程中具有普遍性意義的問題，也有作為發達的大都市區存在的具有特殊性的問題；既有歷史遺留下來的問題，也有在新的發展階段中產生的問題。在經濟快速增長、城市快速膨脹等多種主客觀因素的作用下，這些問題愈發凸顯，已經成為制約新型城鎮化建設的障礙。

（一）具有我國城鎮化進程中普遍性意義的問題

人口城鎮化滯后于土地城鎮化。由于通過土地出讓收入和土地抵押融資可以獲得大量資金，各級政府對于征地有著很高的熱情，積極推動土地的城鎮化。空間上，城市“攤大餅”式向外圍不斷蔓延，城鄉建設用地規模已經突破了《北京市土地利用總體規劃（2006-2020年）》中設定的2700平方公里的約束性指標。北京市城市總體規劃在“十三五”之前還未向城鄉規劃轉變，長期以來缺乏對集體建設用地的有效管控，集體建設用地增速過快是土地利用規劃中城鄉建設用地約束性指標被突破的主要因素。僅2009-2012年，城鎮工礦用地增加92.68平方公里，相應地戶籍農業人口減少15.7萬人，平均每個本地戶籍農業人口市民化的新增建設用地590平方米，遠高于120平方米/人的規劃標準。同時，新增建設用地80%來源于耕地、園地、林地、草地等生態用地，生產、生活空間過多擠占生態空間。

城市管理服務水平有待提高。隨著收入水平提高，城市居民對于生產生活環境的要求也在逐步提升，但是城市管理服務的改善卻相對滯后。由于治理水平和能力不足，北京市“大城市病”非但沒有解決，反而愈發嚴重，交通擁堵持續加劇，大氣、水、土壤等環境污染日益突出，城鄉結合部等外來人口集聚區安全隱患突出、環境整治不利，這些都加重了城市運行負擔，阻礙了城市的持續健康發展。重經濟發展、輕環境保護，重城市建設、輕管理服務的“發展型政府”在新型城鎮化下亟待向“治理型政府”轉變，城市管理運行效率偏低的現狀亟需改觀。

外來人口市民化進程滯后。北京市是外來人口主要流入的地區，截至2014年，常住外來人口818.7萬，占全市常住人口的38%。其中，在常住外來人口中約有2/3為農業轉移人口，約有1/3為非農業戶籍人口。可以發現，北京市不僅是全國城鎮化中農業轉移人口的主要輸入地，而且也是新階段非農業或城鎮戶籍人口的重要聚集地。由于目前社會福利仍與戶籍制度綁捆在一起，致使戶籍人口與外來人口之間存在著較大的權利差距，不僅呈現出農業轉移人口市民化問題，而且還出現了外來城鎮人口公共服務問題。總體表現出外來人口在隨遷子女教育、社會保險、保障房等基本公共服務方面還不能享受與市民同等的待遇，在大都市區內部出現了新的二元結構矛盾。這些問題也影響了城市的社會融合，不利于構建和諧的宜居之都。

（二）作為發達大都市區所面臨的特殊問題

人口分布過于集中于中心城區。多年來，北京市常住外來人口增長迅猛，常住人口總量不斷攀升。2009年常住人口已達1860萬人，超出了《北京城市總體規劃（2004-2020）》所確定的1800萬人的規劃目標。總體上看北京市人口規模龐大，而行政區內分布也不均勻，主要過度集中于由首都功能核心區和城市功能拓展區組成的中心城六區，2014年，城六區面積為1368.32平方公里，常住人口為1276.3萬人，常住人口密度為9327人/平方公里。也就是說，占全市8.3%的中心城地區聚集了占59.3%的常住人口。中心城區的人口密度超過了除美國以外包括日本、法國等絕大多數發達國家首都的人口密度。如果考慮到瞬時流動人口，白天的人口密度實際上已經遠超過萬人。中心城區如此密集的人口對該區域良性運轉造成了很大壓力，誘發了諸多城市問題。

外圍地區與中心城區承載能力差距大。由于中心城區是首都核心功能的重要承載區，因此諸如教育、醫療等各類優質資源的配置重點集中于該區域，但可供開發的土地資源緊缺現象已很突出，表現出中心城區有承載能力而缺少承載空間。在城鄉二元管理體制下，外圍地區的建設長期偏重考慮戶籍人口容量，缺乏對于中心城區人口疏解和外來人口遷入的必要預先安排，基礎設施、公共服務配套不足，生產條件、生活條件、治理條件不能滿足郊區城市化的預期，表現出外圍地區有承載空間而缺乏承載能力。特別是重點規劃建設的新城地區，雖然城市總體規劃中已經明確了新城在北京市城市發展格局中的地位，是疏解城區功能的重要載體，但是新城規劃建設規模偏小、功能不夠健全、產業發展不足、基礎設施和優質資源相對匱乏的問題依然明顯，產城分離、職住分離的局面未能得到根本改觀，尚未形成對中心城區的反磁力。

遠郊地區城鎮化效果還需改善。遠郊42個重點鎮與其他建制鎮和地區辦事處之間建設效果差別不大，但建制鄉的建設水平明顯落后于建制鎮，成為小城鎮建設的薄弱地區。說明過往冀期于以少數重點鎮來“帶動”一般鄉鎮的發展模式收效甚微，也已背離新時期基本公共服務均等化和區域協調發展的方向。此外，很多地區以“土地集約利用”、“產業聚集效應”為由，實施遷村并點，而忽視了鄉村的生態功能，擾亂了為農民服務的原有格局，損害了農民的基本權益，破壞了原有的經濟、社會、文化等多種關系。即使是那些為本地農民打造的產業和居住聚集區，實際上已經成為外來人口的聚集區，而公共配套的設計卻忽略了非本地戶籍人口，對包括本地農民在內的常住人口造成諸多不便。這些產業和居住聚集區不斷尋求產業的升級，帶來了各種與本地關聯性不強的制造業和生活性服務業，而一些本適合原住居民就業的產業卻趨于衰敗，造成了進城農民就業不足的現象。

北京市城鎮化問題的解決對策

面對北京市城鎮化過程中存在的問題，在國家新型城鎮化戰略背景下，需要從城市戰略定位出發，充分考慮城鎮化中多元主體的需求，基于統籌城鄉一體發展的視角，從經濟、社會、生態等多個維度解決城市建設中的突出矛盾，探索出解決影響城鎮化質量和進程問題的根本路徑，化解阻礙城市可持續發展的潛在風險。

（一）在制度層面對自主城鎮化給予認可

京郊已經實現了自主城鎮化的農村地區，不僅發展了適宜當地基礎條件的產業，而且留住了一批年輕勞動者，避免了農村的老齡化、空心化和凋敝衰落。這種由農民自發創造出的城鎮化模式的變革，符合我國由基層釋放改革動力的制度路徑。北京市新型城鎮化的戰略與政策設計，不僅應尊重這一農民充分利用農村資源稟賦特點而探索出的城鎮化方式，而且應當因勢利導，消除政策制度規制、農村土地利用、農村產業選擇等制約自主城鎮化進一步發展的各種障礙，為自主城鎮化的道路創造更加有利的機遇和條件，讓農民造城這樣的偉大創造得到肯定，為日后更多具備自主城鎮化的地區提供變革動力。破除當前對于自主城鎮化的種種禁錮較為根本的方式，就是在法律和規劃上對其給予認可，讓這種在實踐中已經證明是成功了的城鎮化模式真正有法可依、有據可循，能夠在陽光下有序推進，不再處于違法、違規的灰色地帶，從而使自主城鎮化之路在制度認可下激發出更多的發展活力，使廣大農民能夠在有效的制度保障下充分分享集體土地的資本化收益，實現安居樂業的愿望。

（二）抑制土地城鎮化的過速擴張

要從城鄉統籌角度出發，扭轉此前建設用地隨經濟增長不斷擴張的局面，主動適應經濟增速放緩、生態空間建設趨強的新趨勢，轉向土地高效節約集約利用的新常態。可探索實施首都財政政策，降低以土地出讓和土地融資抵押為特征的“土地財政”所引發的用地依賴。需從賦予城鄉同等的空間權利出發，在已經開展的集體土地改革試點的基礎上，更大范圍內鼓勵符合條件的集體建設用地入市，一定程度上緩解對于城市建設用地的需求，從而降低因過度征地對城市開發秩序造成的擾動。依據資源環境承載力和對人口規模的調控目標，設置城鄉建設用地總量規模和開發強度的上限。在現狀基礎上梳理調整市域內生產、生活、生態空間的比例結構，以降低中心城區和生態涵養區的建設用地指標為手段，控制建設空間，擴大綠色空間，實現建設用地總量的“負增長”。中心城區在舊城改造過程中可適度提高土地容積率，充分挖掘存量建設用地的使用潛力。對各類產業功能區的低效工業用地進行改造，加強集約利用強度，提高土地產出效率。郊區新城和重要城鎮組團要加強對集體建設用地的管控，避免土地增長過快和粗放低效利用現象的持續。

（三）提高城鄉治理水平和治理能力

北京市作為國內少數的特大城市要率先實現政府的角色轉型，由“發展型政府”向“治理型政府”過渡，在城鄉治理水平提升上起到引領作用。應從優化城市治理結構入手，提高治理“大城市病”的效率，促進城市可持續發展。在經濟治理方面，要減少各級政府對經濟活動的過多干預，充分發揮各類要素主體的能動作用，建設具有中國特色的首都經濟；在社會治理和生態治理方面要加大強度，消除城市安全隱患、有效維護治安秩序、創造良好的生態環境，努力建成和諧宜居之都。在做好頂層設計的同時，努力提升城鄉基層治理水平和治理能力，實現由經濟功能為主的“發展型社區”向以服務功能為主的“服務型社區”轉型，夯實城鎮化質量的戰略基礎。“十三五”末，要顯著提高城鎮化社區治理方式的覆蓋程度，中心城區全部鄉鎮和絕大部分村莊實現治理方式的城市化，外圍地區全部村莊完成城鎮化社區治理配置，有條件的村莊完成由村式社區治理方式向城鎮式社區治理方式轉型。

（四）有序推進外來人口和本地農業轉移人口市民化

北京市外來人口不僅包括外來農業轉移人口，而且還包括其他地區的城鎮轉移人口。為此，要解決外來人口市民化問題，就要統籌考慮兩類群體。可根據城市綜合承載能力和發展潛力，確定城市人口基本規模，通過居住證制度所設置的階梯式落戶通道有序推進外來人口市民化并享有城鎮基本公共服務。在完善社會保障問題上，應適時、適當降低社會保險費率，擴大包括農民工在內的參保繳費覆蓋面，完善社會保險關系轉移接續政策，將在農村參加的養老保險和醫療保險規范接入城鎮社保體系。在改善常住外來人口居住條件問題上，要完善商品房配建保障性住房政策，可采取公共租賃住房、租賃補貼等方式統籌解決，其中可考慮由集體經濟組織利用農村集體建設用地建設公共租賃住房，以增加房源供給。在改善基本醫療衛生條件問題上，應根據常住人口配置城鎮基本醫療衛生服務資源，將農民工及其隨遷家屬納入社區衛生服務體系，讓其免費享受各類公共衛生服務。在保障隨遷子女受教育問題上，應通過政府推動讓更多的隨遷子女接受費用更易承擔、辦學更正規的公辦學校教育，并努力讓處于弱勢群體的農民工子女平等享有受教育權利。對于外來人口市民化成本問題，可探索建立由北京市、各人口來源省份和中央共同出資的專項資金。

隨著城鎮化進程的加快，本地農業轉移人口市民化的問題也需要同步解決，這是北京市新型城鎮化推進中應有的政策安排。在轉移就業的農民中有兩種類型，一種為已經在城鎮就業和居住、但尚未落戶的農業轉移人口，一種為就地就近轉移就業的農民。對于這兩類不同的轉移就業農民要分類施策。第一類農民已經長期脫離農業、不在農村居住，應按照農業轉移人口市民化的要求，享受城鎮基本公共服務，并處理好與土地的關系，通過不同類型的土地流轉及釋出政策，在保障土地權益的基礎上，實現轉出農民與家庭承包農地和宅基地的分離。第二類農民離農不離土、離農不離鄉，這是北京市郊區農民比較普遍的情況。對于這部分農民應通過政策引導，增加他們進入城鎮的預期，而對于近期內不具備條件進入城鎮的農民，則可通過產業功能區、獨立的產業園區、村莊的產業聚集區等形式實現產業集聚，為他們創造就地、就近實現轉移就業的條件。對于本地農業轉移人口市民化的成本問題，應根據基本公共服務的事權劃分，合理確定市、區、鄉鎮各級政府的財政支出責任，并建立由政府、集體經濟組織、農戶共同承擔的成本分擔機制。

（五）提高外圍地區分擔城市功能的承載能力

重點解決外圍地區有承載空間而無承載能力問題，就要在城鄉一體化的背景下，從提升新城、重要城鎮組團及小城鎮等空間節點的基礎設施建設標準和實施基本公共服務均等化著手，對土地供應、項目融資等進行一攬子扶持。相對于中心城區已經完善的基礎設施而言，未來外圍地區的基礎設施建設應是突破的重點。應加快建設連接中心城區與市郊的軌道交通，實現對新城、重要城鎮組團的軌道交通全覆蓋，同時優化各重要空間節點內部的路網結構，打造出城鄉一體、互聯互通、方便快捷的交通網絡。在供水管網、污水管網、電網、燃氣管網、互聯網等建設上給予支持，對已有建設基礎的地區進行提升，對長期以來建設不足的地區補齊短板。針對外圍地區優質公共資源與服務設施短缺的問題，應充分發揮政府作為管理者的宏觀調控功能，加強市級資源的統籌力度，實現市域范圍內資源的再配置。可將部分市屬三甲醫院、文化體育、高等院校，特別是對決定居住布局產生重要影響的基礎教育等公共資源向外圍地區轉移分散，相關增量資源如建立醫院分院、開辦高校附屬中小學等向外圍地區規劃布局。

（六）優化城鎮化布局和形態

根據各類功能區的自然稟賦、定位和發展目標，實施不同的區域政策，優化城市空間形態。“十三五”期間為破解功能、產業、人口過于集中于中心城區的難題，治理“大城市病”，同時縮小外圍地區與中心城區的發展落差，應逐步優化城鎮化的空間布局，保持中心城區繁榮的同時，促進外圍地區發展，在擴散中實現均衡式協調發展的空間效應。中心城區在疏解非首都功能的戰略指引下，要堅持嚴控增量、改善存量、疏導并重，嚴格控制人口和產業規模、禁止大型公建項目和大型服務設施的新建與擴建，收緊建設用地指標，實現集約發展。推動功能、產業、人口向外圍區域的疏解和優質公共資源在市域空間內均衡布局。其中，首都功能核心區要通過疏解釋放出發展空間，持續提升承載的能力和水平，更好地服務于中央需要，同時解決好北京市歷史文化名城發展與保護的關系，弘揚古都優秀歷史文化。功能拓展區應通過疏解起到“瘦身”的目的，在“瘦身”中挖掘轉型升級的空間，實現產業的高精尖化，提升區域的發展水平。

外圍地區是未來承載更多功能、產業、人口和保持北京市長遠發展的主要后備空間，同時也是有城有鄉的典型區域。因此，既要適應郊區化的客觀趨勢，促進城市資源要素的擴散，也要重點解決好城鄉一體化發展問題，在擴張生產空間和生活空間的同時，保護好城市發展所需的生態空間。總體上看，城市發展新區應堅持以新城輻射帶動周邊地區，以及就地城鎮化的模式；生態涵養發展區則宜采取完善城鎮化、提升鄉村化和保護生態化并進的策略。具體來看，應加快新城與重要城鎮功能組團建設，形成一體化組團式發展，與中心城區構成分工關系，在完善配套服務的基礎上，構建差別化的產業空間布局，促進產城融合，緩解職住分離現象。其中，通州新城作為聚焦打造的城市副中心理應成為北京市新型城鎮化轉型進程中具有先行示范作用的區域。同時，應考慮在其他符合條件的新城建設具有不同功能效應的副中心，形成外圍地區多副中心格局，優化大都市地區整體空間形態。值得注意的是，新城和重要城鎮組團的空間規劃要明確“城區”與“城域”的界線，不宜重走重“城區”而削弱“城域”建設的老路，避免城區因過度集聚患上“城市病”。“城區”以外的區域要保護好郊野和農耕景觀等生態資源，為城市發展提供綠色屏障。遠郊小城鎮建設應由重點建設向普遍建設轉型，加強配套設施建設，培育一批功能性小城鎮，提高分擔城市功能的承載力。將中心城區和新城的產業鏈向小城鎮延伸，并適當發展適合本地農業轉移人口的產業，進而為外來轉移人口和就地城鎮化的農民創造就業崗位，把小城鎮培育為城市人口離心疏散和鄉村人口向心集中的新空間。

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