底特律城市破產的啟示研究

【摘要】城市破產不是政府倒閉和喪失行政職能，而是政府無法償還到期債務，不得不申請破產保護。底特律破產成為美國歷史上最大的城市破產案。這給我們帶來了深刻的啟示：第一，合理控制城市大小，防止盲目擴張，堅持可持續發展方針；第二，完善地方政府財政政策，謹慎借債；第三，政府財政支出應該合理合規，積極應對人口老齡化。

【關鍵詞】底特律 城市破產 財政支出 債務

一、引言

在2013年12月底特律城市破產之前已經有多座美國城市破產。1994年加利福尼亞州的橘子郡破產，開始了美國城市破產的先例。2011年，拉巴馬州人口最稠密的杰斐遜縣因融資不當和下水管道網絡改造方面的過度投資而破產。2012年，斯托克頓市難以承受巨大的債務負擔，被迫于2012年宣布破產，成為當時美國最大的破產城市，主要原因是其過度發展房地產，次貸危機爆發，房地產泡沫破裂，政府收入嚴重減少，再加上過多的財政支出，這些都讓斯托克頓市難以償還債務，最終選擇破產。

“汽車城”從此不再是榮耀，而是一種沒落或是恥辱。這一刻高失業率、高犯罪率、高負債率是這個城市最明顯的特征。從福特公司開創流水線作業方式至今已有百年時間，在這百年間底特律經歷了崛起、興盛和衰落三個階段，它完美的闡釋了城市發展的自然規律。

全球金融危機、歐洲主權債務危機對底特律這座汽車城市造成了巨大沖擊，投資風險大幅上升，資金大量外流，經濟形勢更加不景氣（馬宇、杜萌，2013）。[1]同時世界上其他地區汽車產業的興起與底特律地區汽車公司形成競爭。底特律破產案引起世界其他國家的關注和警示，在城市發展過程中設立地區多元產業結構布局，完善地方政府財政政策。中國地方政府當更以此為戒，雖然中國沒有城市破產的法案，但不乏某些城市已經出現了底特律這種惡劣的財政狀況，現在當積極的調整避免地方政府債務危機的發生。

二、底特律破產對城市建設方面的啟示

（一）城市規模建設——合理控制城市大小，防止盲目擴張

底特律在建城之初構建的是可以容納約200萬居民的城市框架，但是在底特律進入衰退階段之后，人口流失，到破產時的不足70萬人口[2]，從而導致底特律房屋空置率較高，成為名副其實的“空城”。政府財政負擔加重導致公共服務不能及時滿足，更進一步導致犯罪率飆升，人口進一步流失，城市復興蒙上陰影。目前，進城人口越來越多，這就導致我國城市規模越來越大，特大型城市屢見不鮮，大型城市更是層出不窮，中型城市數不勝數。大多數城市都是通過在城市邊緣繼續擴大空間規劃來進行城市擴張，而原來的城市內部可能就被荒廢被拋棄，形成一個個的老城區，缺乏可持續發展的規劃。然而城市的新區往往開發規模龐大、基礎設施不齊全、入住率較低、空閑率高，大大浪費了財政投入，尤其以中西部出現的超大規模的城市新區尤為顯著。我國未來的城市建設必須高度重視城市規模建設，用可持續發展的眼光發展城市，合理確定城市開發順序，控制城市規模，防止盲目擴張，提高城市居民生活質量。

（二）城市人口建設——消除不公平待遇，形成人人平等新局面

底特律的人口矛盾、種族歧視使白人遷徙到郊區，也加劇了人口的流失，在一定程度上加速了底特律的破產，一個城市的人口不和諧注定這個城市不會長久的發展下去。在我國雖然不存在種族歧視，但是人與人也沒達到完全平等的局面，仍然存在著許許多多的不和諧。我國人口眾多，每年進城務工人員就超過1億，他們雖然在城市中生活但是得到的待遇和城市居民卻是天壤之別。他們沒有城市戶口，享受不到城市居民的基本生活保障，在求醫求學住房方面的基本需求都得不到滿足。這些不公平的待遇，這些不和諧的局面都會影響城市的建設，所以要想城市繁榮持續發展必須保證這些流動人口在住房、醫療、子女入學等方面得到公平的待遇，全面貫徹以人為本的方針，消除不公平待遇，形成人人平等的局面。

（三）城市產業建設——主導產業率先發展，形成產業多元化的結構布局

底特律破產的根源在于產業結構單一，經濟發展嚴重依靠汽車產業，政府的財政收入也主要來源于汽車產業。所以當底特律的汽車產業受到沖擊，底特律的城市經濟就不再發展，政府收入銳減，債務問題嚴重，最終導致城市破產。這種依靠單一產業的城市發展模式不會讓城市持續繁榮發展，在單一產業受到沖擊的時候，缺乏其他產業作為經濟發展的支柱。我國有些城市依靠豐富的自然資源發展主導產業，甚至僅僅是該城市的單一產業，而忽略了其他產業的發展，城市大部分的工作崗位都是靠單一產業提供，財政收入也和這單一產業息息相關，可以說這個產業的興衰影響著城市的未來。我國的大同市，依靠不可再生的煤炭資源發展單一產業，當面對新能源沖擊和其他地區物美價廉的煤炭競爭的時候，大同市的煤炭產業陷入困境，并且煤炭資源終于枯竭的一天。為了城市的發展，大同市正在積極解決單一產業問題，力爭形成產業多元化局面，擺脫發展困境[3]。

我國在城鎮化建設的初期，正在尋求支柱產業和主導產業的城市，應當注意產業多元化的發展，避免形成單一產業結構布局，合理布置產業，順經濟周期產業和逆經濟周期產業并重，并在發展中適時調整。產業結構單一或不合理，這個問題在中國尤為突出，地方政府為響應中央政府決策，全國很多地區都出現了產業重置或單一產業現象，如近幾年興起的“光伏城”，當前中國地方政府當以底特律為戒，尋求第二、第三支柱產業，破除地區發展障礙。

三、底特律破產對地方政府財政收入方面的啟示

地方政府的主要收入來源無外乎兩個方面：地方稅收和借債。所以應該分別從這兩個方面分析。

（一）地方政府稅收

地方政府財政收入絕大部分依靠稅收收入。而某一城市作為經濟支柱的單一產業是稅收收入的主要來源，如果該城市的支柱產業遭到沖擊，勢必會影響地方政府的財政收入，甚至會引起財政狀況惡化進一步導致財政危機。底特律就是靠單一產業發展的城市，汽車產業的萎縮直接導致政府財政收入減少，引發財政危機，最終導致城市破產。從破產中我們能看出，如果政府的財政收入過于集中，往往會對城市的發展不利。我國的許多城市財政收入都和當地的單一支柱產業緊密相連，可以說是單一產業支撐著城市的發展，尤其是像大同、神木等資源型城市，它們的財政收入幾乎完全依靠當地豐富的自然資源，所以當這些資源枯竭或者受到沖擊的時候整個城市的經濟都會動蕩。為了防止再出現類似的情況，我們國家在以后的城市建設中必須防止財政收入的來源高度集中，這就要求我們不能只依靠單一產業發展城市經濟，必須在發展主導產業的同時，發展輔助產業和接替產業，力爭形成產業多元化。

（二）借債

除了稅收收入，地方政府還會通過舉借外債來充實財政收入。底特律經濟蕭條之際，其政府為了滿足財政支出大舉借債，到其破產之時高達180億的長期債務真是觸目驚心。為了城市的發展借債不失為一種方法，但是地方政府必須合理借債，控制借債規模，不能讓借債達到相反的效果，影響城市發展。所以政府要做到：

1.完善地方政府財政政策，謹慎借債。底特律破產的直接原因是因為龐大的政府債務，這就對地方政府的地方性財政政策提出了很高的要求。當前中國地方債數額已經相當龐大，倘若中國也允許城市破產，相信中國破產城市的數量會很多。中國地方政府舉債無度是一個普遍的現象，有些地方遠遠超過國際上政府債務不超過60%的標準，這雖然不會發生城市破產，但是發生地方債務風險也不是我國政府所希望看到的。為遏制地方政府舉債無度的現象發生，中央政府當設定地方政府債務上限并且制定相應的懲罰措施。地方政府一旦觸及債務限額，就進行嚴厲的懲戒。

2.政府債券投資者需謹慎投資。底特律破產的時候有超過10萬人的債權人，其中不乏已退休人員、債券持有人等，不管是什么身份，他們都屬于政府的投資者。底特律破產讓這個城市的債權人、政府債券持有者蒙受了巨額的財產損失，這也讓投資者們意識到借錢給政府或投資政府債券也是存在風險的，尤其是像美國這種允許城市破產的國家。通過底特律破產這一事件，投資者對政府主權債務風險的認識應該加強，汲取底特律破產帶來的教訓，在投資政府債券或借錢給政府的時候應該好好考量政府的信用程度和償債能力，避免出現政府債務風險而蒙受損失。

四、底特律破產對地方政府財政支出方面的啟示

地方政府的財政支出主要包括基礎設施建設支出、政府員工工資與福利支出、社會保障性支出等。底特律進入衰退期之后，財政收入減少但是財政支出卻日益增加。一方面底特律企圖通過興建基礎設施來刺激城市經濟，這是一筆巨大的財政支出；另一方面失業人口越來越多，社會保障性支出也就日益增多，這也加大了財政支出。在我國的許多城市，大規模的擴建，耗費了巨額的財政支出，另外我國老齡化問題越來越嚴重，需要的養老金等社會保障性支出也越來越多，可以說我國地方政府的財政支出呈增長的趨勢。這就要求地方政府采取一定措施合理控制財政支出。

（一）控制政府員工工資和福利支出

政府機構龐大，工作人員數量巨大，這就導致一些閑人只拿工資不干活，消耗著財政支出卻不能做出貢獻。我們國家政府應該消減政府機構以及政府工作人員，達到減少開支的目的，也能提高工作人員的積極性，提高工作效率。

（二）社會保障性支出應該合理合法

我國財政支出的很大一部分是社會保障性支出，包括社會保險支出、社會救助支出、社會福利支出、社會優撫支出等，由于我國特殊的國情，出現了很多投機倒把騙取社會保障費用的情況，雖然人均費用不多但是我國人口基數太大，這種行為也損失了不少的財政支出。我們要落實社會保障性支出，防止欺騙性行為，并制定相應的法律法規，對騙取社會保障性支出的個人或集體進行懲罰。

（三）積極應對老齡化問題

養老金支出是底特律高負債的重要原因之一。底特律政府的借債除用于政府日常開支和還債，便是用于支付養老金。當前老齡化問題是中國面臨的眾多亟待解決的問題之一，養老金的支出在以后的一段時間內將占據政府支出的主要部分。同時由于老齡化程度高，社會勞動力供給緊張，政府財政收入會受到影響，那時中國的某些地區的地方政府或許會像底特律一樣靠借債以應對養老金的支出問題。在人口老齡化大潮尚未到來之前，地方政府應未雨綢繆，提前做好應對策略。建立養老資金賬戶，制定老齡人口檔案，規范養老金支出制度，設定養老金最高支出額。鼓勵老齡人口二次創業，緩解政府養老壓力。

底特律破產，對于美國的城市來說可以是警示也可以是榜樣。作為一個警示性的事件，那些負債較高的城市應當從底特律破產這一事件深刻反省，通過拓展本地區財政收入的來源，減少財政支出等方式來減少對舉債的依賴，優化政府財政政策，避免城市出現破產。當然，作為榜樣底特律是一個“壞孩子”，底特律因為債務數額巨大，地方城府償債能力喪失，底特律政府官員將破產當成其賴賬合法化的方式。雖然破產后的重建是困難的，但是底特律卻沒有受到來自聯邦政府的懲戒，這讓那些債臺高筑的城市找到了合法的賴賬方式，長此下去美國或許會掀起一波城市破產浪潮。

參考文獻

[1]馬宇，杜萌.新興市場國際資本流動影響因素—基于美元因素和GMM方法的實證分析[J].財貿經濟，2013，（1）：46-55.

[2]虞虎，王開泳，丁悅.美國底特律“城市破產”對我國城市發展的警示[J].中國名城，2014，05：44.

[3]賈宇清，賈廷源.底特律破除對城市發展的啟示[J].美麗中國，2014，07：52.

作者簡介：張宏偉（1968-），女，山東即墨人，中國建設銀行煙臺分行副行長，經濟師，研究方向：金融學。