促進農業轉移人口市民化有關問題淺析

郭丹丹

摘要：農民進城的初衷在于尋求更多就業和發展機會，提高家庭收入和生活水平。由于受教育程度較低，且相當一部分人沒有參加過專業技能培訓，工作能力不足，進城農民在市場中缺乏競爭力。

關鍵詞：農業轉移人口 市民化 就業 戶口

農業轉移人口市民化是新型城鎮化的首要任務。河南是人口大省，在9480萬常住人口中，有5039萬人居住在鄉村，人口轉移的任務十分艱巨。按照“一基本兩牽動三保障”的總體要求，河南持續改善城鎮基礎設施和人居環境，縮小城鄉差距，提升居民生活水平，完善城鎮功能和現代城鎮體系，為農業轉移人口市民化提供了有利條件。2015年，河南城鎮化率達46.85%，每年約有200萬農民成為市民，新型城鎮化進入明顯提速的嶄新發展階段。然而，戶籍城鎮化率只有26%左右，還有為數眾多的進城農民未實現真正的身份轉換，現實困難亟待破解。

一、農業轉移人口市民化面臨的阻礙

（一）就業難度較大

農民進城的初衷在于尋求更多就業和發展機會，提高家庭收入和生活水平。由于受教育程度較低，且相當一部分人沒有參加過專業技能培訓，工作能力不足，進城農民在市場中缺乏競爭力。城鄉就業政策存在差異，就業信息獲取困難，農民工無法享有與城鎮勞動者同等的待遇。農民在城鎮就業多以低層次為主，渠道單一，領域較窄，職業不穩定，流動性較強。根據相關調研，目前河南農業轉移人口中，近半數從事建筑、搬運等粗重體力勞動。就業壓力大，收入水平低，生活成本高，導致農民工難以真正融入城鎮。要享受城鎮生活，日常開銷和各項支出對農民工來說都是不小的負擔。

（二）房價超出承受能力

房價貴，買不起房，無法實現安居樂業，是阻礙農業轉移人口成為城鎮居民的重要原因。根據相關調查，農民工能承受的房價收入比在8～10，收入房租比在5～7，但目前大中城市房價與收入之間存在著比較緊張的矛盾，多數農民工難以支付高昂的房價。即使出臺了優惠政策，房價也遠高于農民工收入水平，購房壓力較大。此外，由于公共租賃住房申請限制較多，普通住房租金居高不下，造成不符合公租房條件，又買不起商品房的農民工只能選擇在“城中村”、城鄉接合部租房，居住條件差，面積狹小，配套設施不齊全，面臨落戶窘境，對城市缺乏歸屬感。

（三）享受基本公共服務受限

農民背井離鄉來到城市，多是為了獲得更好的公共服務、生活環境以及教育、醫療等條件，但由于存在制度性障礙，城鎮供給與農民需求不匹配，導致農民與市民身份權利差別較大，缺乏應有的保障。隨遷子女上學難。城鎮教育資源有限，就學往往費用較高或設置一些限制性規定，如入學需出具多項證明等，手續煩瑣，辦理困難，普通農民工難以承受。農民工看病難。由于異地就醫掛號難、床位稀缺、花銷大，且報銷比例逐級降低，“小病拖，大病扛，扛不住了返鄉啃爹娘”成為許多農民工無奈的選擇。同時，社會保險農民工覆蓋率低，保障力度較弱。此外，由于財政承受力有限，僅最低社會生活保障和醫療保障兩項成本，2000萬轉移人口每年就需要財政支出500億元。因此，城鎮吸納農業人口實際上受限重重，政府動力不足。

（四）農村戶籍含金量提高

目前，農村集體土地確權發證工作尚未完成，城鄉統一的土地市場尚未建立，土地流轉機制不完善，農村資產流轉不暢，轉讓價格偏低，多數農業轉移人口在農村的資產難以變現，農村閑置資源無法得到有效利用，增加了農民進城的成本負擔，影響其進城落戶的積極性。土地是農民的根本保障，近年來，附著在農業戶口上的優惠政策不斷出臺，土地預期收益提高，有些地方成為開發區，農村戶籍人員還有分紅收入，農業戶口的吸引力大大增加。城鄉戶口相比來看，除了土地方面的相關權益為農業戶口獨有，公共租賃住房為非農業戶口獨有，城鎮低保標準比農村略高以外，其他權益城鄉政策基本無差別，農民進城推力不足。

二、促進農業轉移人口市民化的對策

（一）加快土地制度改革，增強轉移自信

深化農村產權制度改革，明晰農地產權主體，推進農村宅基地使用權、集體建設用地使用權、土地承包經營權等確權登記頒證。統一城鄉建設用地市場，引導農村產權進入，完善各環節相關制度，推進土地有序流轉。采取有效措施，規范流轉形式，靈活補償方式，為增加農民收入拓寬渠道。注重發揮市場作用，建立行之有效的流轉信息平臺，促進交易信息透明化。完善土地中介服務，根據實際情況，靈活采取多種定價形式，合理確定土地流轉價格和期限，加強交易公平性，保障流轉雙方權益。加快土地制度改革，賦予農民更多的財產權利，保障其合法預期收益，讓農民有資本、有信心進城，形成農業轉移人口市民化的新動力。

（二）消弭身份鴻溝，確保基本權利

農民工穩定就業是逐步融入城市的立足之本。首先，要進一步清理就業歧視政策，改變用工觀念，保障進城農民與城鎮居民享有同等的就業權，促進農民工體面勞動、在城市有尊嚴地生活。充分發揮中介機構和有關組織的作用，為農民工提供更多可靠、優質的就業信息。加強用工監管，督促企業與農民工簽訂正規合同，繳納基本保險費，定期組織農民工體檢，營造良好的就業環境。以市場需求為導向，加強農民工職業技能培訓，提高針對性和實用性，提升農民工自身素質和技能水平。根據農民工的文化基礎、年齡狀況、就業意愿，整合各類培訓資源，統一制定教育培訓計劃，優化課程設置，擴大培訓規模，靈活培訓方式，提高資源利用效率。

其次，要完善農民工住房保障制度，保障其在城鎮發展的權利。加快建立多層次的農民工住房供應體系。對已在城鎮落戶的農民工給予和城鎮居民同等的住房保障，對在城鎮有穩定職業并居住一定年限的農民工提供公共租賃住房。合理確定公共租賃住房租金標準，根據農民工經濟條件和支付能力分類分檔實行差別化租金或發放租賃補貼。在開發區和工業園區、城中村、城鄉接合部等建設相對集中的農民工公寓，鼓勵企業為農民工提供宿舍。改善農民工集聚區的生活環境，規范房屋租賃市場。

再次，要推進公共服務均等化，增進人民福祉，共享發展成果。降低門檻，簡化就學報名手續。加大資金投入，推動教育設施提質擴容，對接收農民工隨遷子女義務教育的學校適當撥付經費，通過政府購買服務等方式，大力保障隨遷子女的平等受教育權。優化醫療資源配置，提升服務水平和運行效率，支持社會資本辦醫，引導農民工分流至各級各類醫院就診。加強制度銜接，實現農民工基本醫療保險關系轉移接續和異地就醫結算，緩解農民工看病畏難心理。規范醫療設備、藥品市場，合理控制藥價，減少不合理收費，降低農民工就醫成本。

（三）完善城鎮體系，引導人口合理布局

以規劃為引領，逐步構建以中原城市群為主體形態，大中小城市和小城鎮協調發展的現代城鎮體系。提高核心城市經濟總量規模和首位度，培育壯大區域性中心城市，激活縣級城市發展潛力，打造特色小鎮，強化公共服務設施配套，提升城鎮承載力。充分發揮各級城鎮人口吸納能力，引導農業轉移人口合理布局，分散壓力。目前，應以縣級城市作為人口轉移的首選。有關資料顯示，縣級城市房價、居住物業、生均家庭教育支出、醫療成本普遍較低，加上相應的金融支持，大部分農民有在城里購房的意愿和支付能力，生活壓力較小。政府層面，縣級城市農業轉移人口市民化的人均公共成本遠遠低于大城市，財政壓力較小。所以，無論是考慮財政支持還是農民負擔，現階段，都應強化縣級城市的人口吸納作用。

（四）創新成本分擔機制，提供有效保障

在科學測算農業轉移人口市民化收益和成本的基礎上，堅持以人為本、公平效率的原則，建立健全政府、企業、個人之間合理的成本分擔機制。具體來說，政府主要承擔提供基本公共服務、公共產品和公共管理的成本，負責農民工市民化相關的基礎設施投入和公共社會福利支出，財政使用結構進一步向公共服務型轉變。企業要順應經濟社會發展水平的變化提高農民工工資待遇和基本福利，落實同工同酬制度，承擔社會保障、住房補貼等成本，加大職工技能培訓投入，依法為農民工繳納職工養老、醫療、工傷、失業、生育等社會保險費用。農民工要積極參加城鎮社會保險、職業教育和技能培訓等，并承擔相關費用以及住房支出等成本，提升融入城市的能力。積極吸收各類社會資本作為補充和支持，緩解成本分擔壓力。引導社會慈善和福利機構在農業轉移人口市民化進程中發揮有益作用，重點在法律維權、社會救助等方面提供人財物支持，參與成本分擔，共同構建起推進新型城鎮化的有力保障。

（作者單位：河南省人民政府發展研究中心）