柴達木盆地資源型區域新型城鎮化發展問題研究

丁生喜+王曉鵬+李云

摘 要：本文在分析柴達木盆地新型城鎮化發展存在的制約因素的基礎上，研究了柴達木盆地新型城鎮化發展的引導機制，進而提出柴達木盆地新型城鎮化發展的保障措施。

關鍵詞：資源型區域 新型城鎮化 制約因素

柴達木盆地是我國四大盆地之一，也是青藏高原最大的盆地，區位獨特、資源富集、生態脆弱。柴達木盆地是我國礦產資源的“聚寶的盆”，是青海省50萬各民族人口集聚發展的“搖籃”，也是青海省經濟社會發展最具活力的區域和重要的區域經濟增長極。作為全省主體功能區規劃的重點開發區域，柴達木盆地城鎮化發展不僅關系到青海省經濟社會和諧發展，也影響全國資源能源戰略保障。

一、柴達木盆地新型城鎮化發展的制約因素

（一）產業結構不合理，制約新型城鎮化

1.三次產業存在嚴重發展偏離。2014年三次產業產值比重為4.64：76.43：18.93，就業比重為26.64：35.3：38.06，第一產業偏離程度為22，第二產業偏離度達-41.3，第三產業偏離度為19.13，第一產業偏離程度與全國平均水平接近，但第二產業、第三產業偏離度很高。究其原因主，要是柴達木盆地作為典型資源型區域，資源開發帶動的工業化和城鎮化出現的資源排擠勞動力現象，因此第二產業創造就業崗位嚴重不足。與此同時，工礦業城鎮功能單一，以傳統第三產業為主，創造財富的能力比較弱。

2.三次產業內部發展不協調。農牧業發展方面，受到農業經營規模的限制，機械化水平提升較慢；農業產業化發展方面，缺少有創新意識的農牧民企業家，農牧業種—養—加產業鏈不完整，產—供—銷生產服務體系不完善；農業生產技術科學化和農業信息化還比較落后，對經濟的貢獻較少。盆地農業發展潛力很大，但特色農牧業優勢尚未充分發揮。第二產業發展方面，新型工業化發展中科技及信息化水平較低，人力資源對新型工業化發展的貢獻較小。輕、重工業的比例嚴重不協調，資源產品和初級產品工業占據主導地位，低水平重復建設的情況依然存在。第三產業發展方面，2014年柴達木盆地服務業貢獻率為14.21%，同期，青海省為31.05%，全國為46.77%。服務業增加值占GDP比重為18.93%，同期，青海省為37.1%，全國則為48.1%。柴達木盆地服務業發展水平低，不利于服務業發揮其勞動力“蓄水池”的作用和作為柴達木盆地新型城鎮化健康發展的后續動力。

（二）生態環境承載力下降，制約新型城鎮化

海西州有高寒荒漠氣候特征，水域、濕地面積小，分別僅占總面積的3.6%和0.5%。柴達木盆地每平方公里水資源量為3.87萬立方米，是全青海省平均水平的44.3%，全國平均水平的13.3%。水資源短缺使得農業種植面積受限，工業發展區域受限，也影響人口聚集和城鎮建設。此外，柴達木盆地資源開發模式較為粗放，資源型產業發展存在明顯的環境擠出效應，資源開發中的副產品、廢棄物未能得到有效利用，既破壞了環境，又造成了資源的浪費；經濟開發過程中的資源、能源、水的消耗比較高，人口資源環境承載能力下降。

（三）科技投入不足，人才流失嚴重

從科技支出占GDP的比重變動情況來看，2006年以前，柴達木盆地科技支出占GDP的比重大約為0.01%，2014年也僅達到0.13%，占比很低。萬人專業技術人員數1999年為125.4人，2014年下降至106.9人。造成柴達木盆地專業技術人才流失主要有兩個方面的因素，一是盆地惡劣的自然環境條件和偏僻的區位，對吸引人才有很大影響；二是柴達木盆地資源型經濟結構產生資源擠出人力資源的效應。自然資源和資金密集型產業結構對專業技術人才需求量少，而且專業技術人才的經濟貢獻得不到相應的價值體現，這是造成盆地專業技術人才流失的根本原因。此外，柴達木盆地在選拔人才和留住當地人才方面也存在問題。目前實施的事業單位招聘及公務員考試中對當地少數民族大學生政策傾斜不夠，每年正式應聘的外來人才較多，對當地大學生造成嚴重就業壓力。同時，外來人才由于對區域經濟不熟悉，對少數民族語言不掌握，對少數民族地區的生活習慣不適應，難以安心工作，人才流失現象十分嚴重。所以形成了“當地人才不能用，外來人才不好用”的尷尬局面。

（四）基礎設施建設水平低，制約新型城鎮化

交通運輸方面，尚未形成完善的交通網絡體系，運輸能力不能滿足經濟發展需求。從公路方面來看，公路運輸網密度僅為3.8公里/百平方公里，不足全國平均水平的20%。道路網絡化程度低，尚有部分干道與次道、村與村之間的連接公路未建成。在其他運輸方式中，柴達木盆地僅有格爾木機場，開通航線少，年完成客運量僅2.5-3萬人次，吞吐量小，經濟效益差。通訊建設方面，由于柴達木盆地大部分地域人口密度小且居住分散，通信投資遠大于其收入。通信設施建設主要集中在中心城區，其它地區特別是農村地區的通信設施水平和服務能力較為落后。

（五）城鄉二元結構明顯，制約新型城鎮化

1.城鄉收入差距大。柴達木盆地城鄉混合基尼系數逐步下降，2014年為0.21，但城鄉差距仍然較大。柴達木盆地城鎮居民的恩格爾系數顯著低于農村居民，城鄉居民生活質量差異明顯。

2.城鄉產業發展差距大。2000 -2014年，柴達木盆地城鄉二元生產率對比系數一直小于0.1，全國城鄉二元生產率對比系數則從0.08上升至0.12，柴達木盆地的二元對比系數顯著低于全國平均水平。造成城鄉二元系數低下的原因，一是城鄉產業封閉運行，柴達木盆地的工業具有采掘強、制造弱、產業鏈短的顯著特征，主要向市場提供初級工業品，與農牧業經濟體系互不關聯、各成一體；二是受到生活、就業和教育門檻限制，農牧業人口難以自由轉入城市和非農行業，非農就業競爭力弱。

3.城鄉資金投放失衡。從全社會固定資產投資在城鄉的分配來看，2014年第一產業投資僅為3.5%，第二產業投資為62.4%，且重點集中在化工、天然油開采、有色金屬礦采選及電力等領域。柴達木盆地農牧業現代化水平低，農牧民收入少，消費能力不足，阻礙新型城鎮化發展。

（六）社會公共服務設施不完善，制約新型城鎮化

海西州水利及市政設施建設不足，防災水平低下。一是水利設施建設不足，使得控水及蓄水能力有限，全州水庫庫容僅占徑流總量的3%；耗水太多，用水效率低，灌溉利用系數僅0.34，人均用水量為全國平均的5.4倍；萬元GDP用水量為全國的1.74倍。二是城鎮市政建設滯后，污水、環衛設施嚴重不足。農牧區整體缺乏市政設施，供水普及率僅為60%，尚有部分地區未通電，污水處理設施、環衛設施基本沒有。城鄉距離遠，難以大區域集中，市政基礎建設難度、成本較大。三是消防站建設數量不足，大部分鄉鎮和廣大農村牧區消防水源建設幾近空白。城鄉防洪體系尚未健全，抵御洪水能力差。

（七）經濟發展與收入提高發生背離，存在“富饒的貧困”現象

西部大開發以來，柴達木盆地資源開發帶來經濟總量增加，但是當地居民的收入水平相對卻在下降，存在典型資源開發型區域“富饒的貧困”現象。2000年盆地人均GDP為全國平均水平的1.65倍，2014年達到2.39倍。但同期城鎮居民人均可支配收入始終低于全國平均水平，2000年為全國平均水平的92%，2014年僅為全國平均水平的87%。這種現狀持續下去，將大大削弱盆地城鎮對勞動力和居民的吸引力，使盆地第三產業發展趨于萎縮，盆地城鎮化與可持續發展不可能實現。

（八）自然條件和區位劣勢，持久影響區域城鎮化

柴達木盆地總體海拔高，高寒缺氧，惡劣的自然環境對于居民的吸引力不足，城鎮規模難以增大。區域人口密度小、城鎮分布分散、建設成本大、集聚效益差，制約盆地新型城鎮化發展。

二、柴達木盆地新型城鎮化發展的引導機制

（一）預防和化解“資源詛咒”的傳導機制

1.控制資源的財富擠出效應。作為柴達木盆地的管理者，各級地方政府應當采取經濟、稅收和法律等手段，控制資源開發權利主體的利益分配，協調資源開發主體與其他經濟主體的利益關系，確保區域各項資源得到綜合開發利用。

2.改變資源的產業擠出效應。柴達木盆地目前以資源型工業為主導，工業化率超過70%，但產業鏈短、產品單一并且附加值低，對其他關聯產業的需求和帶動能力十分微弱，農牧業和服務業發展規模小，產出低。因而柴達木盆地未來發展不能夠再偏向資源型產業優先發展，而應當充分扶持第一產業和第三產業發展，使盆地各產業都得到應有的發展機會。

3.監督資源開采引發尋租效應。應當通過嚴格實施審批監督制度，杜絕資源開采環節的尋租行為，使盆地的有限資源在陽光下開發，使盆地居民利益不受侵害，并且能夠通過資源開發和加工產業的發展而致富。

4.減輕資源的技術和人才擠出效應。應當密切結合新型城鎮化發展的要求，積極推進資源型經濟結構升級，通過技術創新政策的實施，促進和監督資源型產業部門采用先進技術改變生產工藝，增加附加值，提高區域產業部門技術創新的積極性。在促進技術進步和創新發展過程中，提高專業技術人才的收入水平，確保盆地留住人才，使創新充滿活力。

5.防止資源的收入和消費擠出效應。柴達木盆地應當積極實施產業結構調整，使盆地資源型工業化發展為有更多人參與其中的加工型工業化，使更多勞動力能夠分享資源開發的收益；提高農牧業現代化水平，將更多農牧業人口轉入非農產業部門，同時提高農業部門勞動生產率，提高農牧民收入水平。通過盆地收入、消費水平提升，促進第三產業和城鎮化發展。

6.減輕資源的環境擠出效應。西部大開發以來，柴達木盆地資源開發帶來的環境污染已經十分嚴重，為了使柴達木盆地成為持續存在的“聚寶盆”，而不是環境污染物的“垃圾盆”，必須實施綠色發展戰略，實現資源節約型、環境友好型新型城鎮化建設目標。

（二）預防和避免陷入資源性經濟衰退

柴達木盆地資源型區域要避免衰退，關鍵是要發展產業集群，延長盆地產業鏈，改變單一的經濟結構。除了進行工業結構的重組和改造，還應當扶持特色農牧業產業化和現代服務業發展，并建立與此相適應的靈活經濟體制。

三、柴達木盆地新型城鎮化發展的保障措施

1.加強科技人才隊伍的建設，提升人力資源質量。在人才引進方面，要充分考慮區域實際情況，引進有能力、有責任心、團結協作的科技人才隊伍。在人才培養方面，要重視人力資本投資和勞動力培訓機構建設。要重視對農民工就業專項培訓，提高農民工技能和素質。

2.強化社會服務和行政管理。柴達木盆地區域“硬環境”質量不高，在這種情況下，通過加強社會服務和行政管理效率，營造公平公正、民主文明的社會“軟環境”，能夠有效彌補“硬環境”的不足，提升區域的集聚能力和綜合競爭力。

3.重視小城鎮建設，為勞動力就近轉移提供平臺。柴達木盆地少數民族地區農牧業人口非農化的最佳選擇是就地城鎮化，而不應該丟掉“金飯碗”外出打工。但由于柴達木盆地地域空間范圍大，人口分布不集中，單純依靠現有兩個城市吸納勞動力轉移的作用有限，因此要重視中心鎮和小城市建設。

4.完善基礎設施建設，改善發展環境。柴達木盆地必須從區域特點出發，合理規劃城市布局，增加對交通、通信等基礎設施的財政投入，建設公共服務項目，改善基礎設施條件，同時重視軟環境建設，提升區域形象，改善經濟發展的環境。重點是促進柴達木盆地交通和物流發展，縮小城鄉區域差距；促進信息化發展，提升城鄉信息化水平；重視自然災害預防和環境衛生工程建設，不能留下安全和污染環境的隱患；營造良好的區域創新環境，使企業在市場經濟環境中，生產更有效率，創新更有動力。

5.優化產業結構，建設生態文明。柴達木盆地主要的工礦城鎮，實施綠色經濟發展和產業生態化必須以產業轉型為基本實現途徑。應當提高礦產資源回采率與綜合利用率，推動礦產工業的轉型升級；按清潔生產方式組織生產，推廣節能、環保技術，發展循環經濟。推進生態農牧業、生態工業和綠色服務業發展，提高綠色產業對人口的集聚能力。

6.完善相關體制機制和配套政策措施，促進城鄉一體化。要積極落實戶籍政策，創新土地管理制度，創新資源開發補償機制，加快建立以資源開發補償機制、衰退產業援助機制和資源性產品價格形成機制為主要內容的城鎮轉型長效機制。根據全國資源型城市可持續發展規劃（2013-2020年）中的分類可知，柴達木地區屬于成長型城市（區域），通過規范資源開發秩序，形成一批重要礦產資源戰略接續基地，將是我國能源資源的供給和后備基地。因此，急需中央政府給予以下幾個方面的政策支持：一是通過轉移支付幫助提高盆地公共基礎設施建設水平，對于新興產業發展和資源型企業技術改造給予專項資金支持；二是對資源收益的分配比例加以調整，留給盆地較充足的發展資金；三是提升盆地主要城市格爾木市的行政等級，從縣級市提升為地級市。這樣做不僅有助于柴達木盆地承擔全國資源型城市可持續發展規劃（2013-2020年）中成長型城市的重要職能，成為重要礦產資源戰略接續基地，成為我國能源資源的供給和后備基地，也為柴達木盆地新型城鎮化和可持續發展提供良好的發展環境，實現柴達木資源“聚寶盆”的永續開發利用。

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（作者單位：1.青海大學財經學院；2.青海師范大學數學系）

責任編輯：康偉