高職院校中外合作辦學存在的問題與對策

彭曉蘭

摘要：我國高等職業教育中外合作辦學項目快速發展，辦學規模不斷擴大，辦學層次不斷深化，形成了“點面結合、走向縱深”的特點。以混合所有制辦學為視角，剖析了當前高職院校中外合作辦學機構是以非獨立法人資格運行，合作產權不明晰，缺乏相應的法人治理結構與體系，“知識”要素稀缺的不足之處。爭取實現法人資格辦學，明晰產權，建立法人治理結構并共同開發專業核心課程是推進高職中外合作辦學的有效舉措。

關鍵詞：混合所有制;中外合作辦學;高職院校;治理體系

2014年發布的《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》（國發[2014]19號），其中“探索發展股份制、混合所有制職業院校，允許以資本、知識、技術、管理等要素參與辦學并享有相應權利”一文明確支持職業院校開展混合所有制辦學的探索。蘇州工業園職業技術學院單強、南通航運職業技術學院吳益群等學者以“資本跟誰混、怎么混”為分析維度，劃分出了我國高職院校產權混合的五種路徑，其中“尋求境外資本注資辦學，或吸引跨國職業教育機構、相關行業、企業，以技術、管理等要素參與合作辦學”的中外合作辦學機構即為混合所有制辦學的一種實踐形式。以教育部中外合作辦學監管平臺復核公布的高職院校10個中外合作辦學機構為例，以混合所有制辦學的視角對其進行分析。

一、高職院校中外合作辦學現狀

隨著經濟全球化與高等教育國際化的逐漸發展，世界日益成為一體，我國在深入推進改革開放的行動中，各方面也邁出了對外開放的腳步，高等職業教育作為起步較晚的教育類型之一在我國經歷了由小到大、由弱到強的發展歷程，現如今已經成為高等教育的半壁江山。從20世紀90年代，我國逐漸引進德國雙元制、澳大利亞TAFE等世界發達職業教育國家制度，到現在我國眾多高職院校開始了中外合作辦學實踐。同時，伴隨著“一帶一路”國家戰略的實施，我國高職教育也試著“走出去”，開始了高職教育品牌的輸出時代。

（一）合作辦學規模不斷擴大

2014年9月教育部公布了25個省份的615個高職高專層次中外合作辦學機構和項目，2015年7月據教育部涉外監管信息網顯示252個本科以下層次中外合作辦學機構和項目已被停止辦學。2015年教育部首先在北京、廣東、江蘇、上海、山東5省市開展高職高專中外合作辦學評估工作，開啟了第一批高職院校中外合作辦學機構（項目）的評審工作。截止到2017年1月11日，由地方教育主管部門審批，報教育部備案的中外合作辦學機構及項目共有28個中外合作辦學機構和765個辦學項目，其中約有一半是普通本科高校舉辦的大專層次中外合作辦學項目。在公布的這些項目中，從地域范圍來看，全國27個省市有開展中外合作辦學，其中以江蘇、浙江、上海、河北、湖北、廣東為最多，江蘇省的合作項目更是達到了197個，只有甘肅、寧夏、青海和西藏4省沒有開展高職高專中外合作辦學。

（二）合作辦學層次深化

我國高等職業院校在“國際化”方面已經逐漸豐富多彩，合作層次逐漸深化，從最初的引入國外先進的職業教育管理理念，到與國外職業教育機構開展針對教師、學生的培訓項目，再發展到建立實體化機構的中外合作辦學主體，這是由表及里的縱深合作的發展過程。從教育部公布的高職高專合作辦學名單中可以看到有28個中外合作辦學機構，其中有10個中外合作辦學機構是高職院校與國（境）外高等教育機構合作建立的，分布在浙江、江蘇、北京、上海、廣東、河北、陜西4省2市，其中以浙江省分布最多，寧波城市職業技術學院中澳合作技術與繼續教育學院、金華職業技術學院懷卡托國際學院、浙江紡織服裝職業技術學院中英時尚設計學院占了3個名額;其次是江蘇省的無錫科技職業學院中新外包管理學院、江蘇工程職業技術學院堪培門學院;其他地區分別是1個，北京青年政治學院泰爾弗商務分院、上海出版印刷高等專科學校現代傳媒技術與藝術學院、廣東水利電力職業技術學院杰克遜國際學院、西安鐵路職業技術學院國際交通學院、石家莊鐵路職業技術學院-莫斯科交大交通學院。

二、混合所有制下的中外合作辦學存在的不足

當前正在進行的國有企業混合所有制改革浪潮，其目的是引進市場機制，提高決策科學化水平、經營效率和市場競爭力，提升公司治理結構透明度。宋志平認為混合所有制的核心是所有權到位，并實現真正市場化運作，實現共擔風險、共享利益。混合所有制的本質是產權主體多元化。高職院校開展中外合作辦學，引入國外資本、知識、技術與管理等參與我國高等職業教育辦學，從混合所有制的形式來看，這就是發展混合所有制職業院校的探索途徑之一。

（一）項目運作下的非獨立法人資格辦學

以教育部中外合作辦學監管平臺為信息獲取途徑，10個高職院校中外合作辦學機構在“機構屬性”中均不具有法人資格，非獨立建制的中外合作辦學機構主要是中方學校領導下的二級學院運行模式，由中方與外方合作者共同創辦，不具有獨立法人資格。在本科層次及以上中截至2014年4月，教育部批準的具有法人資格的中外合作辦學機構有8個，這種獨立建制的中外合作辦學機構是由中外雙方共同出資，根據契約享受相應權利并承擔義務的具備法定辦學條件的獨立法人財產。除了這8個獨立建制的具備獨立法人資格的中外合作辦學機構，其他所有的中外合作辦學機構（項目）均不具備獨立法人資格。

從這10個高職院校中外合作辦學機構的運行模式來看，現階段仍以中外合作辦學項目的形式在運作，各個學校仍然是語言教育、非學歷培訓項目、師生交流。因此，總體來看，我國高職高專院校中外合作辦學機構的辦學模式有待探索突破。

（二）中外合作辦學機構產權不明

混合所有制企業作為改革開放后現代企業制度與股份制企業的出現而出現的新興企業組建模式，因此，混合所有制依然強調產權清晰、責權明確、管理科學。童衛軍、任占營認為“混合所有制職業院校是由國有資本、集體資本、私有資本、外資等不同資本組合共同舉辦職業教育，實現產權主體多元化，其核心要素之一是混合所有制的主體必須為獨立法人，參與各方按出資比例享有相應股份，產權明晰，實行董事會管理等”。青島市在《關于申報職業院校混合所有制改革試點項目的通知》中也提出探索混合所有制職業院校法人產權制度，引導國有資本、集體資本和境內外非公有資本等以混合所有制等形式明確職業院校法人財產權。

在“中華人民共和國教育部中外合作辦學監管工作信息平臺”顯示，10個高職院校中外合作辦學機構在“合作辦學者是否要求取得合理回報”均為“否”，雖然我國倡導教育公益性，但是由于合作辦學的外方出資者為非國有資本，這與資本的逐利性是相矛盾的。2015年教育部啟動試點中外合作辦學評估工作，要求各高職院校在公共平臺發布“高職高專中外合作辦學機構（項目）自評報告”，基于部分高職院校發布的自評報告，可以發現一些高職院校在中外合作辦學中并沒有設立獨立的財務賬戶，這與《中華人民共和國中外合作辦學條例》第36條的規定不符。在職業教育發達國家如澳大利亞從上世紀就開始了教育國際化進程，同時也推動著教育產業化發展，澳大利亞統計局公布的數據顯示，2014—2015財年澳大利亞國際教育服務業的出口額達到188億澳元，較前一財年增長了15%，其中接受職業教育培訓的留學生貢獻了29億澳元，國際教育服務業是澳大利亞最大的服務出口項目。因此，在我國這些中外合作辦學機構中，強調“不取得合理回報”，也就意味著沒有明確的收益分配機制，這必然會弱化和混淆雙方產權的歸屬，使得外方出資者出于資本逐利性的功利傾向存在抽逃或轉移資金行為，因而雙方產權得不到有效保障。

（三）缺乏混合所有制需要的治理結構與體系

“于2015年正式成立并招收首屆學生的浙江紡織服裝職業技術學院中英時尚設計學院系非獨立設置，不具備獨立法人資格，是浙江紡織服裝職業技術學院下屬的二級學院。”這是浙江紡織服裝職業技術學院官網所顯示。目前我國高職院校中外合作辦學項目或機構多數是附屬于中方高校，只有極少一部分的本科層次及以上高校中外合作辦學機構設立了完全獨立的辦學機構。有的雖然成立了董事會等管理機構，但法人代表依然是中方高校的校長。2014年批準成立的金華職業技術學院懷卡托國際學院是10個中外合作辦學機構中最早成立理事會，至2016年12月該機構已經改選為第二屆理事會，但并沒有列出具體組成人員。北京青年政治學院泰爾弗商務分院始終堅持中方主導的原則，實行管委會領導下的院長負責制，成立了由中外雙方共同組成的九人聯合管理委員會，其中中方五人，外方四人。管委會主任由學院院長擔任;副主任由外方首席執行官擔任。西安鐵路職業技術學院國際交通學院在2016年11月與外方洽談中首次商討了“首屆聯合管理委員會”議題。因此，從整體來看，我國高職高專中外合作辦學機構在實行法人治理，實現真正市場化運作方面仍然處于探索階段。

（四）參與辦學的“知識”要素稀缺

混合所有制辦學強調合作辦學的雙方或多方主體以“資本、技術、知識、管理”等要素參與職業院校辦學并享受相應的權利與義務。從當前的情況來看，我國高職院校中外合作辦學項目或機構主要以吸引外方知識為要素參與辦學。資本分為貨幣資本和商品資本，根據汪志祥的研究認為，當前中外合作辦學絕大多數是以單方投資為主，即中方負責籌措資金，開展硬件建設;外方則負責提供“商品資本”即輸出課程、教師以及知識產權等方面的，而承載知識的載體就是課程、教材以及教師等。以北京青年政治學院、上海印刷出版高等專科學校、北京信息職業技術學院為例，通過院校對外公布的“自評報告”顯示，三所學校的中外合作辦學經費一部分來自收取學生學費，另一部分來自財政撥款，可見當前中外合作辦學的混合所有制仍以中方單方投資為主，外方以“知識”為要素參與辦學。

根據《中外合作辦學條例》要求“擔任主干課程教學的外籍教師所占比例不應低于25%，引進國外教材不低于教材總數的30%。”，以上三所學校在“外方選派教師”擔任必修課中的“專業基礎課”和“專業核心課”所占比例來看，只有北京青年政治學院兩項加權才有22.48%;其他兩所學校均為0%。在“引進外方課程”中以“專業基礎課”最多，分別占有30.77%、21.31%、12.24%;在“專業核心課”中方分別為26.92%、4.1%、0%。在“共同開發課程”中，中外雙方只有合作了專業基礎課程的開發，且比例都不超過7%。因此，總體來看外方本應以“知識”為要素參與辦學，但在實際中卻沒有或較少引進國外課程、教材、教師，中外合作辦學淪為濫發國外文憑的高發區。

三、以混合所有制辦學促進中外合作辦學的策略

（一）實現獨立法人資格辦學

中央教育科學研究所研究員儲朝暉早在2010年就我國教育改革提到，對教育改革首先必須對學校進行正確定位，他認為未來應把學校定位成一個獨立法人。學校法人化有利于推動“以競爭促效率”為核心的現代學校制度建設進程，將中外合作辦學機構由政府的下屬機構轉變為法人，是對外方教育機構、我國政府、中方學校三者的權責關系的全方位重塑，政府擺脫了“管辦評”于一身的角色;中外合作辦學機構按照法人制度的設計獲得了較大的辦學自主權;同時法人化使不同主體舉辦的中外合作辦學教育機構具有了趨向平等的地位，進一步完善競爭機制。

（二）明晰產權，保障中外雙方的合法利益

當前中外合作辦學方式中，外方主要以“知識”要素參與辦學，而中方則以貨幣資本參與辦學。因此，雙方在合作之初就應當按照權益法核算雙方各自投資所占比例，確定產權歸屬，明確處分權、收益權等。此外對于高職院校的中外合作辦學應堅持“公益性”與資本“逐利性”相結合，允許參照《民辦教育促進法實施條例》中允許對出資人合理回報的政策，尋求合作平衡點。在財務管理方面，各合作機構應當嚴格按照國家有關中外合作辦學的政策要求，設立分院單獨的財務賬戶，獨立進行財務核算，并請第三方審計機構進行財務審計。

（三）建立明確的法人治理結構

按照《公司法》的規定，法人治理結構由股東會、董事會、監事會以及經理四個部分組成，分別行使所有權、決策權、監督權和執行權。混合所有制強調市場化運作，雖然目前許多中外合作辦學機構按照市場化、項目化方式運作，但其主體治理結構不健全、不完善，如廣東水利電力職業技術學院杰克遜國際學院與國際教育學院、國際合作中心合署辦公，并沒有獨立的中外合作辦學董事會。因此，建議參照《公司法》規定，根據合作方出資所占比例，建立董事會（理事會），在監事會的監督下，由項目主管負責執行，并建立科學公正的質量保證和評價體系，成為真正面向市場、依法自主辦學的事業法人。

（四）共同開發專業核心課程

中外合作辦學的目的與初衷是為了引進國外優質教育資源，培養國內學生的國際視野，使其通曉國際規則，從而推動學生的國際化。以混合所有制辦學的要求，高職院校在開展中外合作辦學的過程中應當加強引進國外教材與課程，明確外方教育機構對參與辦學要素的投入要求與比例。在專業核心課程方面，雙方應加大合作力度，針對中國學生學習特點與語言文化基礎，共同開發課程并將引進的教材適當本土化。

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