試析防范恐怖主義風險中公民參與的必要性及其模式思考

摘 要 近年來，隨著我國反恐行動的逐步深入，恐怖分子在高壓態勢下開始改變襲擊手段和目標，針對普通民眾的“獨狼式”襲擊愈演愈烈。“精英反恐模式”已不能充分滿足防范恐怖主義的現實需要，亟須結構性地嵌入社會公眾的力量，打造“政府+公眾”的聯動防恐機制。這一模式的構建應從法律和現實兩個層面入手，強調政府遵循“法制反恐”的原則下充分調動公民參與防恐的積極性與主動性，使之依法、有序地參與到國家反恐行動中來。

關鍵詞 精英反恐 公民參與 模式 必要性

作者簡介：趙子昂，西北政法大學反恐怖主義法學院2014級本科生，研究方向：法學（反恐怖主義方向）。

中圖分類號：D630.8 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.251

一、“精英反恐”的不足之處

世界范圍內的恐怖主義問題由來已久，自啟蒙運動興起和工業革命發生以來，恐怖主義在思想解放和物質改善的催化作用下，逐步成為威脅人類安全的主要問題之一 。而中國受到民族分裂主義、宗教極端主義與暴力恐怖主義三股勢力的共同威脅，正面臨著相較于世界其他國家更為復雜的恐怖主義問題。多年來，由于恐怖主義犯罪具有極其嚴重的社會危害性與人身危險性，故我國一直采取所謂的“精英反恐”的防治模式，即由政府壟斷預防恐怖主義、處置恐怖主義和制裁恐怖主義的權力。

所謂精英反恐，即“政府自行制定反恐規則，并主要借助自身的人、財、物力資源去執行反恐規則” 。在防范恐怖主義中，這一模式單純強調以公權力為保障、以“一元中心”為組織結構的行為特點，導致其自身無法滿足防范離散化的恐怖主義襲擊的需求。

（一）捕捉恐怖犯罪線索的能力不足

9·11事件發生以后，各國開始對主要恐怖組織進行嚴厲打擊，使得恐怖襲擊浪潮得以遏制，但一段時期的蟄伏后，他們相繼化整為零，從有組織、有規模的襲擊手段轉向獨狼式、游擊式的襲擊手段 ，單一的政府反恐，已經無法有力地整合基層的群眾力量，做到先發制敵。北京“10·28”事件中，恐怖分子以家庭為組織單位發動恐怖襲擊；昆明“3·01”嚴重暴力恐怖事件，以上事件均說明了當下階段的恐怖分子主要通過選取不特定的目標進行小規模的游擊式襲擊。在這樣的新形勢下，政府僅憑自身力量無法及時捕捉到在基層社區、農村地區中游散的恐怖分子和突發恐怖活動的線索。

（二）防范恐怖主義的宣傳教育不到位

如前所述，城市居民和農村村民是恐怖主義襲擊的直接受害者，因此加強民眾的防暴恐意識和防范技能，對于其維護自身人身、財產安全意義重大。但基層政府沒有相應的反恐工作部門，其他部門又缺乏專業的反恐知識，因此基層部門無法僅靠自身來組織起專業、規模和廣泛的教育活動。這時，在政府派少數專家指導下，依靠居委會和村委會動員居民和村民進行學習，將宣傳教育范圍片區化，便能有效地擺脫上述弊端。

（三）組織巡邏警戒的力量不足

繼“3·01”事件以來，政府逐步加強了對城市重點目標的防恐力量，普通的“獨狼式”襲擊無法在重點目標得手，便會轉而針對普通民眾進行就地襲擊；除此之外，對于某些只以重點目標為對象的有一定組織力量的恐怖活動，其預備階段必然也在離原定目標不遠的社區或場所，這就要求在城市的任何地方都要有一定的力量進行警戒與巡邏。由于人力資源的限制，精英反恐如果要實現以上一點，單單依靠公安機關派出所的巡邏民警，只會讓這種巡邏流于形式，無法現實地防范恐怖主義。

二、公民參與模式的內容剖析

公民參與模式類似于大家常說的“全民反恐模式”，是指國家和社會共同防范恐怖主義，相較于精英模式，它更強調社會在反恐行動中發揮結構性的作用。我們所說的公民參與防范恐怖主義是指在政府反恐工作指導下，參與防范恐怖活動。研究公眾參與模式的必要性的重點在于社會公眾理清防恐參與權的構成以及如何對它的運行進行保障，回答上述問題的前提是要弄清楚反恐參與權是什么。

（一）保障參與權利

公民在參與模式中享有預案制定權和接受教育權。為防止重大安全事故發生，完善應急管理機制，迅速有效地處理安全事件，任何單位或有關場所，往往會制定安全預案。就防范恐怖主義而言，在制定反恐預案過程中，單位不得秘密進行，不然會使得預案的實施脫離群眾而成為空中樓閣；此外，公民身處恐怖襲擊的前線，最清楚在涉及自身安全的情形時應如何處理，因此，切實保障公民的預案參與權，既增強了預案的科學性，也加深了預案實施的可行性。恐怖分子之所以輕而易舉地實現其制造恐怖氣氛的目標 ， 主要在于恐怖活動往往在公眾還沒有認識恐怖主義、做好應對之時，被動接受、悲觀適應，并隨著恐懼心理的蔓延傳播，形成了難以控制的恐怖氣氛和社會恐慌效應。因此，保障公眾在反恐知識上的受教育權是培養公眾自覺反恐的必然途徑，也是參與反恐模式的重要內容 。

在政府制定本轄區內的反恐預案時，要確保公民代表參與到鄉、鎮、縣一級的預案制定的過程中，在制定完成后告知全體社會公眾反恐預案演練的方式、時間、地點和法律后果等；在公司、企業和其他單位制定反恐預案時，政府要派專業反恐人員參與到預案制定過程中，并在制定之后督促其向本單位全體人員通報。只有做到以上兩點，才能真正保障好公眾參與預案制定權的行使。

社會公眾是防暴恐工作的主要參加者，保障公眾接受防暴恐宣傳教育是培養公眾自覺防恐的必然途徑。2014年，國家反恐辦分別在北京、上海、廣東、遼寧、河南、新疆等地向公眾免費發放了專門編制的《公民防范恐怖襲擊手冊》，普及防范恐怖主義的基本常識與應對技巧。大部分內地城市都意識到了對公眾進行防暴恐教育的重要性，因此保障其受教育權也是公民參與權利的重要一環。

（二）承擔參與義務

與權利相對的是義務，義務是政治上、法律上和道義上的一種責任。在防范恐怖主義中，公民除享有一定權利之外，也要承擔一系列的義務，如保守秘密義務、信息提供義務、配合國家反恐工作義務。

1. 保守秘密義務

《反恐法》第48條規定，單位、個人應當對履行反恐怖主義工作職責、義務過程中知悉的國家秘密、商業秘密和個人隱私予以保密。反恐工作涉及國家安全，必然牽扯部分國家秘密，公民在行使參與權力的過程中，由于其不是國家工作人員，所以沒有相關工作規定的制約，易于出現泄露其已知悉的國家秘密，造成不必要的麻煩，因此通過法律來強制公民或有關單位保守國家秘密，能起到規范其權力行使的作用。

2. 信息提供義務

防范恐怖主義往往發生在恐怖犯罪的預備階段以及該階段之前，類似于普通刑事案件，公民的舉報義務和配合義務對于公安機關及時遏止犯罪意義重大。當公民發現恐怖活動嫌疑或者恐怖活動嫌疑人員時，應當及時向公安機關或者有關部門報告 ，正如前面的論述，身處一線的公民在發現恐怖活動線索方面至關重要，如果不強制公民參與其中，會錯失防范恐怖主義的重要時機。在偵查過程中，公民往往是被害人、目擊者或知情的第三人，獲取他們所掌握的情報信息，對于及時破案并抓捕犯罪嫌疑人極為重要，故而公安機關調查恐怖活動嫌疑，在向有關單位和個人收集、調取相關信息和材料時，其應當如實提供 。

權利與義務是一切法律規范、法律部門乃至整個法律體系的核心內容，在防范恐怖主義過程中，我們絕不能濫用權利、漠視義務，超然于法律規范而進行活動。切實承擔義務乃是公眾享有權利的前提和順利進行防范活動的保障。

三、“公民參與模式”的初步思考

論及我國如何開展公民參與防范恐怖主義，可從法律層面與現實層面兩方面切入。

（一） 積極打造“政府+公眾”的聯動防恐機制

恐怖襲擊日趨嚴峻的情勢背景下，恐怖主義問題成為當前最大的社會風險。因此在防范恐怖風險中的主體作用必須要由政府來發揮，強化政府的指導角色。當然，公眾的力量也不容忽視，政府應以國家最高利益為框架在防范恐怖主義工作中積極整合民眾資源與力量。在建構中，基于恐怖主義犯罪性質的特殊性，公眾應在政府領導下進行有序、規范地參與。“長期以來，政府有關職能部門密切聯系群眾，發動群眾、專群結合、群防群治，是中國社會治安工作的一個優良傳統和突出特色” 。現行反恐法明確規定政府有關部門應依靠、動員社會群體共同防范恐怖主義，并在反恐怖主義工作領導機構的統一領導下進行 ，其中第五條規定，反恐怖主義工作堅持專門工作與群眾路線相結合，防范為主、懲防結合和先發制敵、保持主動的原則。

通過深入分析上述法律規定，不難看出專門工作與群眾路線相結合是防范恐怖主義的首要原則。專門工作指反恐怖工作領導機構領導下的專業反恐力量，即民兵組織、人民武裝警察部隊和人民解放軍，群眾路線是指政府通過促進社會上的企業、公司、其他單位或公民個人依法行使參與權利、承擔參與義務來深入防恐工作地展開。兩者相結合意為使公民和單位在反恐怖主義領導機構或相關政府部門的指導原則下依法、有序參與防范恐怖主義。這樣看來，“公民參與防恐”不僅是一個構想，更是一個有法可依指導原則。

只要恐怖分子在社會面上活動，通過各行各業民眾的支持，專業部門便會有跡可循，在與犯罪預備階段的恐怖分子遭遇時，只要身處一線的民眾掌握正確的應對措施，暗中上報政府部門，就能有效保護自身安全并彌補專業力量涉及到微觀領域的不足。

（二）公民參與權在立法方面的細化

在當前國際形勢下，法制反恐和保障人權已經成為各國公認的反恐原則，缺乏法律依據的反恐行動勢必會受到國內民眾和國際社會的共同指責，故而完善法律基礎是構建“公民參與模式”的首要任務。

較早時的《刑法修正案（三）》對恐怖主義犯罪的相關內容進行了相應的立法調整，但當時學者們普遍認為我國刑法對于恐怖主義犯罪的規定仍然存在不少缺陷，急需彌補 。隨著我國參與國際合作的步伐加快，以參加國際條約的形式來完善反恐立法開始出現，慢慢地，我國刑法不斷吸納國際公約中的罪名，將國際立法轉化為國內刑法規范，針對恐怖主義犯罪也制定了獨立的罪名。《刑法修正案（九）》中新增了五種恐怖犯罪，加大了對恐怖犯罪的懲罰力度。至2016年，《中華人民共和國反恐怖主義法》施行，對于界定恐怖主義概念和明確公眾參與防范恐怖主義的權利與義務具有里程碑式的意義。

就現階段來說，我國對于公民參與方面的反恐立法尚有不完善的地方，例如未明確規定反恐預警機制。反恐預警機制對于公民參與防范恐怖主義意義重大，有一套嚴謹科學的預警標準，可以使不具備專業素養的社會公眾有了行動的標準，這是構建法律基礎的前提條件。新頒布的《反恐法》第47條雖提及國家反恐怖主義情報中心、地方反恐怖主義工作領導機構以及公安機關等有關部門可以根據事件情況發出預警，但對反恐預警的級別、內涵、發布條件和期限等關鍵內容均未作具體說明，因此無法給予公民一套可供參考的預警標準。可見，在這一方面，現行法律仍存在“較大的制度性空白，有關機構應借鑒國外有關經驗，立足本國國情，加強反恐立法頂層設計，規范與完善反恐預警機制” 。

（三）公民參與權的法律保障

除完善預警機制外，從法律層面加強公民參與權利的保護和督促公民參與義務的承擔是公眾參與反恐之法律基礎的核心任務。正如文章第二部分，在此不做贅述，公民的參與權利包括參與預案制定權和接受防恐教育權，保障公民的權利就意味著政府在此承擔保障義務，為參與防恐的公民提供保護。因為涉及增加政府義務，所以需要從法律層面上進行規定，并明確政府未盡義務而應承擔的法律后果。公民在享有參與權利的同時應承擔相應的義務，歸結起來政府督促公民承擔義務的行為只能存在于形式上，無法起到實用效果。只有在法律中加以規定，發揮法律的規制作用，使公眾出于法律責任的威懾而承擔義務，才能起到明顯的效果。

（四）公民防控意識的培養

2014年以來，我國所面臨的恐怖主義威脅是建國以來最為嚴重的，人民群眾面臨的恐怖威脅更加現實直接，全國各族人民與恐怖勢力斗爭更加激烈。雖然我國反恐形勢日益嚴峻，但身處廣大內地地區的民眾尚沒有認識到恐怖主義問題的嚴重性和緊迫性，甚至誤認為恐怖活動距離自己的生活范圍尚有一定距離。但事實上，“10·28”事件已經充分證明內地城市也是恐怖分子襲擊的目標、任何人身邊都存在恐怖活動的隱患，全國各族民眾都要樹立警惕意識，認清恐怖主義犯罪的現狀，這也是公眾參與防范恐怖主義的現實條件。這里可以與公眾參與權利聯系起來，政府在為公眾提供宣傳教育時，應把強化公民的危機意識放在首位，要使公民首先認識到防范恐怖主義的必要性，才會調動其參與其中的積極性與能動性。

（五）完善獎勵激勵機制

《反恐法》第10條規定對反恐怖主義工作中作出突出貢獻的單位和個人，按照國家有關規定給予表彰、獎勵 ，這條規定正是促進公民主動參與到防范恐怖主義行動中來的有效促進舉措。有關部門只要能將此項規定應用到實處，做到有功必賞、無功加勉，就可以使公民成為防恐工作有力的依靠力量。例如，北京市朝陽區群眾，這個群體曾參與破獲多起吸毒大案、要案，他們可能是商場超市里的保安，可能是路邊的志愿者，又或者僅僅是晨練所見的一個個平凡路人。如果在防范恐怖主義工作中達到這樣的效果，我相信任何一個恐怖犯罪線索都不會在群眾的眼下存活。

四、結語

綜上所述，中國未來的反恐工作應根據現實需要而改變思路，從單一的精英反恐模式轉向充分利用社會力量的公眾參與模式，該模式的顯著之處在于它不僅秉承以政府為主導的基本原則，同時，積極調動和整合最廣泛的民眾力量和社會有利資源，形成反恐工作背景下新的“統一戰線”。著力構建以遵循政府專門機構的指導為原則，以明確公民與政府的權利義務分配為核心，以構建法律依據為基礎，建立起合理、有序的高效防恐聯動機制。

注釋：

楊雋、梅建明.恐怖主義概論.法律出版社.2013.21.

郭永良.論我國反恐模式的轉型——從精英模式到參與模式.法學家.2016（4）.148.

郭寶.恐怖主義與反恐怖.中國人民公安大學出版社.2009.15.

姚俊巖.對公眾的反恐宣傳教育初論.北京人民警察學院學報.2009（4）.50.

《中華人民共和國反恐怖主義法》第9條.

《中華人民共和國反恐怖主義法》第51條.

呂美琛.試論中國全民反恐戰略.廣西警官高等專科學校學報.2015，28（5）.46.

《中華人民反恐怖主義法》（簡稱“反恐法”）第七條和第8條第3款之規定。

趙秉志.恐怖主義犯罪專題整理.中國人民公安大學出版社.2008.499.

董澤宇.美國反恐預警體系建設的經驗與教訓.情報雜志.2016，35（3）.15.

《中華人民共和國反恐怖主義》第10條.

參考文獻：

[1]簡基松.恐怖主義犯罪之刑法與國際刑法控制.國家行政學院出版社.2013.

[2]汪凱.從《反恐怖主義法》解讀全民反恐.法制博覽.2016（5）.

[3]郭永良.全民反恐的軟法構建.湖北警官學院學報.2016（4）.