美國恐怖組織認定程序的反思與啟示

摘 要 美國是世界上反恐制度較為成熟的國家之一，其認定模式和程序制定具有可借鑒性。美國以行政認定程序為主，將程序細分為指定程序、除名程序和審查程序。美國國務卿在認定程序中發揮了巨大的作用，同時各個相關的行政機關協調配合，行政效率較高，然而其認定程序在程序正當性方面存在違憲的缺陷。本文認為結合美國實踐的成熟經驗，避免其不足之處，是我國完善反恐認定工作的一種可行的途徑。

關鍵詞 恐怖組織 認定程序 美國 啟示

作者簡介：楊婕，中南財經政法大學法學院本科生，研究方向：法學。

中圖分類號：D815 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.252

9·11恐怖襲擊事件是世界各國關注恐怖分子和恐怖組織的契機，促進了各國反恐立法、認定和制裁工作的發展。恐怖主義已然成為了當今世界各國維系國家安全中不可忽視的重要隱患，但針對恐怖分子和恐怖組織的認定程序的模式以及具體的程序性要求，各國呈現出不同的態度和制度設計。我國反恐事業進程較為緩慢，借鑒美國較為成功的認定程序設計，有利于我國反恐認定程序的構建和成熟。

一、美國恐怖組織認定程序

（一）認定模式

世界上針對恐怖主義組織的認定模式一般采取雙軌制即行政認定和司法認定兩種模式并存，但各有偏重。美國恐怖組織認定模式偏重于行政認定模式，司法認定作為輔助程序。

在2001年9·11恐怖襲擊事件發生前，美國國會基于保護國家安全的目的，于1996年通過了《反恐和有效死刑法》（AED PA）。恐怖襲擊發生后，國會通過美國帕特里克法案修正了《反恐和有效死刑法》，提高了有關指定的法定標準，如賦予了國務卿重新指定恐怖組織的能力，增加了向這些組織提供物質支持的懲罰 。

《反恐和有效死刑法》管理外國恐怖組織名單（FTOs）的制定。國務卿獲得授權可將實體指定為“外國恐怖組織”的權利，只要國務卿可提供記錄或資料顯示，（A）組織是外國的，（B）組織從事恐怖主義活動 和（C）恐怖分子活動威脅美國國家安全 。同時，財政部部長也有權認定團體或個人為特別指定的全球恐怖分子（SD GTs）。若他發現該主體滿足FTO或SDGT的構成要件，可要求美國財政部海外資產控制辦公室（OFAC）凍結組織的資產 。

無論是哪個政府部門的指定，對于被列入FTOs名單的組織而言影響是巨大的。第一，美國財政部會封鎖該組織和所有已知的代理的資金來源。第二，司法部可以起訴為組織提供物質支持的第三方主體。第三，組織的知名成員將被驅逐出境，并被要求立即離開美國 。

（二）認定程序

美國、加拿大以及聯合國等國家或組織對恐怖主義組織的認定通常由三個程序構成，即指定程序、除名程序和審查程序 ，三個程序相輔相成，強化了認定結果的準確性。

在實行指定程序即制定外國恐怖組織名單時，美國反恐局（S/C）負責監測可疑的恐怖主義組織在世界各國或地區的活動，并將符合恐怖組織構成要件的組織的相關報告和調查結果交給國務卿考慮，若國務卿批準，則可將結果傳遞給司法部和國土安全部獨立評價和建議。結論成立后，國務卿提前七天秘密通知32名國會議員進行討論決定 。國會若未采取反對態度，那么所列出的名單將在在聯邦公報上公示。

在除名程序方面，被美國政府認定為恐怖組織的主體可以從多種尋求救濟。第一，可以到法院提起對美國國務卿的訴訟。第二，組織可要求通過司法審查途徑去除恐怖組織的界定。第三，在最初指定兩年后，被指定的組織可以向國務院提出要求刪除的請愿書，國務卿必須審查這項要求，并在180天內作出回應 。該組織必須提供不再從事恐怖主義活動的證明。如果請求被拒絕，組織必須等待兩年才能再申請。如果五年通過沒有審查，國務院必須啟動自己檢查組織的系統并確定是否存在繼續指定是合理的 。

司法審查程序要求該組織必須在聯邦登記冊上出版三十天之內向美國哥倫比亞特區巡回區上訴法院提出，并且該審查的證明資料并不由該組織提供。法院審查的內容是政府的行政記錄和任何機密材料，這些資料也不得向該組織透露 。顯然，該司法審查僅僅考察政府認定恐怖組織過程中是否存在違法行為，而非對實質構成要件的細致檢查。

二、美國恐怖組織認定程序的分析

（一）認定程序的積極性

美國實行的恐怖組織認定程序以行政手段為主，與司法認定相比，行政認定的主動性和有效性的特點更為鮮明。

一方面，行政認定的主動性相當明顯，在預防恐怖組織實施犯罪活動的預警作用方面發揮了更為有效的作用。在犯罪事實已經出現之前，負責恐怖組織認定和機構的有關機構系統利用科學技術結合情報系統，將符合法定要件的團體擬定成一個較為成熟的名單，并且不同行政地位的部門層層審核，確保名單的準確性和完備性，進而確定之后的遏制其發展的計劃，該做法在一定程度上有利于提前扼殺了恐怖組織的行動，保護國家和人民的安全。而司法認定往往具有滯后性，一般在犯罪事實被確認之后，法院才對犯罪團體進行審查，進行刑事制裁，顯然不能達到反恐的預警作用。

另一方面，司法認定往往是個案分析定罪，當出現某一恐怖主義活動時，將其實施主體認定為恐怖組織，其認定范圍較為局限，僅僅針對已經發現的若干個被發現的恐怖組織。但是通過行政手段來認定恐怖組織時，行政機關監測的是滿足法律關于犯罪組織的有關規定的、技術能力范圍內的所有主體，這些主體是一個類型化的、可疑的犯罪組織群體，其范圍遠遠大于司法認定的所劃定的恐怖組織范圍。

（二）認定程序的正當性

美國恐怖組織行政認定程序爭議最大的部分就是程序正當性的討論。美國憲法第五條修正案規定，任何人不經正當法律程序，不得被剝奪生命、自由或財產 。這個條款明確了正當程序要求，即政府剝奪他人的生命、自由或財產時，應當通知當事人或使得當事人有機會聽到。該條款實際上給了將要被剝奪生命、自由或財產的主體以抗辯的機會，保障了法律公平正義原則。

美國的恐怖組織認定程序在程序正當性方面的缺陷較為突出。在恐怖組織指定程序中，國務卿批準美國反恐局提供的具有嫌疑的恐怖主義組織相關報告和調查結果后，將結果傳遞給司法部和國土安全部獨立評價和建議。在預備階段程序完成后，國務卿在公布名單之前，需要秘密地將這些組織的可能意圖告知國會議員并作出決定，若確認通過，則名單七日之后公示。這一系列的程序要求都在社會公眾不可知的情況下進行，屬于不可披露的信息，也意味著一旦有組織被列入FTOs名單，該組織以及主要成員即刻面臨懲罰，完全失去了為自己抗辯的機會和挽回的余地，這無疑不符合程序正當性的要求。

三、我國恐怖組織認定體制現狀

在9·11恐怖襲擊事件之后，我國加強了對恐怖主義組織的監控，采取了雙軌制認定模式 。在司法層面，法院負責對實施恐怖活動等犯罪事實的恐怖組織進行界定。在行政層面，我國成立了國家反恐怖工作小組，包含了公安、武警、軍隊等多個部門，由國家設在公安部的反恐怖局統籌工作。2003年我國公安部發布了第一批正式認定的恐怖組織和恐怖分子名單，是我國反恐工作的重要成果。2015年12月27日通過的《反恐怖主義法》成為了當前我國打擊恐怖主義的主要指南。

盡管我國對恐怖組織和恐怖分子的關注度不斷深入，但現行的認定機制仍然暴露出來許多問題，尤其是行政認定方面，這在一定程度上阻礙了對恐怖主義活動的防治。一方面，我國的行政認定機構的預防作用尚未完全地體現出來，關于恐怖組織的行政認定工作的效率較為低下、具有一定的滯后性。我國對恐怖組織的監測的范圍和力度尚未完全開展，恐怖組織的名冊等認定材料的更新和補充遠遠達不到現實預警的需要。另一方面，我國的行政認定程序缺乏了相應的救濟程序。我國反恐立法以及許多程序性立法文件均未涉及賦予被列入恐怖組織名單的團體相應的救濟途徑，組織一經認定，即被實施刑事制裁，無疑損害了司法程序公正和當事人的合法權利保障。

四、美國恐怖組織認定程序對我國的啟示

（一）發揮行政認定的預警作用

行政認定程序的優越性在于其主動性和寬廣性，比起美國體系化的認定程序，我國的行政認定機構的效率較為低下，效果不佳，反而不能體現行政認定程序的優越性。為了發揮行政認定的預警作用，負責恐怖分子和恐怖組織監控和認定的機構必須能動性，相互配合，不斷更新成果。如美國反恐工作要求國務卿每兩年都需要再一次審核名單，將這兩年內新涌現的恐怖勢力納入考慮范圍。同時，財政部以及反恐局在法律授權下采取積極的態度實施自己的權利。對我國而言，恐怖組織認定機構的監督怠慢和不作為以及反恐審查的成果更新頻率均未具體限制，對我國反恐工作造成了極大的阻礙，也是日后立法需要彌補的不足之處。

（二）彌補認定程序的完整性

我國的恐怖組織認定程序僅僅體現為指定名單、進行刑事制裁階段，并未形成指定名單、除名程序以及司法審查的較為成熟的程序鏈，容易造成恐怖分子或恐怖組織的錯誤評判的結果。缺乏救濟程序，對司法程序的公平正義價值影響巨大。美國在程序設計中頻繁地表示了對被界定的組織的救濟權，對我國而言是一個重要的啟示。我國法院不應當僅僅體現司法認定功能，還應當保障被認定為恐怖組織的團體的救濟權實施。在程序設計中應當加入被認定的組織可以提出申訴的時間，在法定期限內組織可以向高級別的法院提起對認定結果不服的行政訴訟，由法院來審查其要求的合法性，再將審查結果告知反恐機構，最終確認名單結果。

（三）保障認定程序的正當性

美國的行政認定程序的實踐中國務卿在公報公示恐怖組織名單之前所有的程序和手續以及所收集的信息和報告全部處于保密狀態，嚴重地背離了憲法修正案所規定的程序正當原則。我國的憲法體現了保障基本人權的原則，也應該對生命、自由或財產予以尊重和保護，不經法定程序不可剝奪，因此我國在界定恐怖分子和恐怖組織的時候，可在最后公示名單之前加上告知有關組織的程序或進行聽證程序，提供給他們抗辯的機會，如果他們可以提供證據證明自己沒有達到恐怖組織的衡量標注，那么行政認定機構應當重新審查認定資料的準確性，若其抗辯可取，則將其在名單中去除，不做認定。

五、結語

恐怖組織的認定程序是打擊恐怖主義的重要環節。當前我國反恐工作在行政認定程序制定尚不完整，實施效果未達到預期狀態，影響了我國反恐工作的開展，對我國國家和人民的安全造成了一定的隱患。借鑒美國行政認定程序的成功經驗，輔之以程序正當原則的貫徹，完成程序效率和公平正義的有機結合，推動我國反恐事業的完善和突破。

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