政府補貼培訓供需失衡及其治理

歐本谷

摘 要 因培訓個人收益的外溢以及弱勢群體購買培訓能力不足導致的培訓市場失靈，需要政府補貼培訓加以校正。而政府補貼培訓也會因需求評估預測的準確性不足及政出多門的管理體制不順，而出現有損教育培訓公平和財政資金使用效益的培訓供需失衡問題。解決這一問題，既需要加強宏觀的政策制度設計和體制機制創新，更需要拓寬培訓需求表達與需求調查渠道，全面把握培訓需求；建立培訓利益相關方的合作伙伴關系，齊抓共管培訓事業；加強訓前訓中的咨詢與指導，尊重和滿足個性化的培訓需求；培育泛在的微培訓模式，實現培訓、工作與生活的深度融合，隨需而學，學用結合。

關鍵詞 政府補貼培訓；供需失衡；治理

中圖分類號 C975 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2016）25-0045-05

一、政府補貼培訓的社會動因

政府補貼培訓是指各級政府職能部門因經濟、社會發展需要，利用財政資金無償資助特定人群參加指定項目的培訓學習。其惠及對象除各地明文規定的城鎮登記失業人員、農村富余勞動力、未能就業高校畢業生，以及符合條件的其他人員外，還應包括納入財政預算開展的黨政干部教育培訓、專業技術人員培訓、新型農民創業培訓等。隨著新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化的持續推進，為滿足日益增長的人力資源培訓需求，我國各級政府補貼培訓項目會越來越多，財政資金的投入會越來越大，惠及的培訓對象會越來越廣。究其動因，至少有兩個方面。

（一）校正培訓市場失靈，需要政府補貼培訓

培訓市場失靈，源于培訓的正外部性。培訓的正外部性是指人們參加培訓獲得的收益并非完全由自己享用，而是會無償外溢給社區、社會，為他人帶來福利。具體表現為：一是個人通過培訓帶來的人力資本增量，在改善就業或職業，增加個人收入，提升個人成就感的同時，也減少政府失業救濟支出，節省社會維穩成本，進而增加公眾的總體社會福利。二是“因培訓增強的認知能力和思想解放，會促使人們更愿意嘗試新的工作、新的技術，更愿意了解新服務和新產品的潛在價值，從而成為技術變遷中技術創新、新技術采用的帶頭人”[1]。由此促成的產業結構調整、經濟增長方式轉變，勞動生產率提高，綜合國力增強，自然惠及的是全社會。三是培訓結業證書或資格證書所具有的資質識別信號，可以降低人力資源交易成本，助推人力資源優化配置，其結果是個人和社會從中受益。

正是由于培訓的正外部性，在勞動力市場完全競爭的情況下，用人單位可能不愿出資提供通適性的一般培訓。因為這類培訓帶來的人力資本增量，會加大員工跳槽的可能，造成培訓產權流失。如果為留住員工而加薪，又會抵消培訓收益的邊際增量，導致培訓無利可圖。除非員工自愿出資或減薪參加培訓，否則這類培訓就不可能發生。但事實上，勞動力市場并非完全競爭，信息也并非完全對稱，如果潛在的培訓對象擔心培訓質量不高或學非所用；擔心學習能力不足以成功通過培訓考核；擔心培訓后不能換取更好的崗位或收入；擔心跳槽后的培訓價值得不到認可，個人購買培訓服務也就難以發生，這就勢必造成一般培訓的供給不足。更何況城鎮失業人員、農村富余勞動力等就業弱勢群體，本身就游離于職場，沒有固定的工作崗位，也沒有足夠的培訓支付能力，但他們更需要一般培訓，以增強就業選擇和職業適應能力。因此，解決一般培訓的市場失靈問題，需要政府補貼培訓。

按照貝克爾（Gary Stanley Becker）的說法，企業更愿意出資開展只適用于本企業需要的專門知識技能的特殊培訓，因為這類培訓的收益并不會因受訓者的跳槽而外溢。但事實上，由于科學技術更新與傳遞加快，受訓者知識技能的融會與遷移，企業要壟斷專門的知識技能非常困難，也是得不償失的。這就使得原本應該由企業提供的特殊培訓，企業卻并不愿意為之，由此帶來的技能短缺，有可能阻礙技術進步和勞動生產率的提高，也可能延緩產業結構調整和經濟增長方式的轉變。因此，解決特殊培訓的供給不足，同樣需要政府調控。

（二）維護社會公平正義，需要政府補貼培訓

城鄉就業弱勢群體，經濟條件差，支付能力弱，職業不穩定，培訓投資的預期收益難以保證，因而一般不會自費參加培訓。而現實的政府補貼培訓，又存在著明顯的“馬太效應”，即高學歷、高收入、高技能、高職位者，因其所在崗位的技術含量和重要性程度高，利益表達能力強，培訓投資的回報率大，獲得的培訓機會也就越多；而低學歷、低收入、低技能以及失業者，因其從業的技術含量低，流動性大，學習能力弱，利益表達機制不暢，培訓投資回報率小，獲得的培訓機會也就越少，由此帶來的人力資本存量更低，就業競爭能力更弱，個人處境更加艱難。而我國就業弱勢群體的形成又有著深刻復雜的社會原因。長期的城鄉二元體制，“農民在戶籍制度、教育制度、就業制度、公共服務制度、社會保障制度等方面都存在嚴重的權利赤貧”。“由于收入低下，加上家庭的負擔，農民基本上沒有對自身的人力資本投資，缺乏職業培訓和技術培訓。”[2]城市下崗失業人員，也并非完全是由于個人技術水平、文化程度、工作態度、身體狀況等方面的不足所致，而更多地是由于諸如市場經濟改革、產業結構調整、城鄉勞動力流動、行業技術進步等社會因素使然。當這些社會改革成本或改革陣痛的承受者重返勞動力市場參與就業競爭時，已有的年齡、精力、受教育程度、掌握新知識新技術的能力與水平，都無法與新生的勞動力抗衡。因此，政府對城鄉就業弱勢群體、弱勢產業從業人員的職業培訓補貼，不只是扶危濟困的善政之舉，更是維護社會公平正義的責任擔當。

二、政府補貼培訓供需失衡的成因分析

彰顯培訓的正外部性，維護社會公平正義，必須以政府補貼培訓的供需匹配與有效運行為前提。但現行的政府補貼培訓不同程度地存在著供需失衡問題。一是培訓立項決策考慮所轄行業、部門宏觀、共性需求較多，對目標群體崗位履職和自我發展的個性需求關注不夠；考慮培訓的規模、速度、轟動效應較多，對培訓的質量監管和成果轉化關注不夠。二是通識性、理論性培訓居多；專業性、技術性培訓偏少；集訓式、報告式、參觀式培訓居多，跟崗指導、問題研討、現場實作等培訓形式偏少。三是在職人員培訓中，領導干部、業務骨干參訓機會居多，非領導干部、非業務骨干參訓機會偏少；弱勢群體就業培訓中，有工作經歷的人、文化水平高的人參訓機會居多，沒有工作經歷、文化水平低的人參訓機會偏少。分析供需失衡的原因，大致有兩個方面。

（一）培訓需求分析的準確性有限

首先，培訓供需關系是隨著經濟社會發展、產業結構調整、勞動力供給與培訓狀況等因素的變化而動態變化的，要及時獲取所有的培訓需求信息，在技術上是困難的，在成本上也是高昂的。即使獲得完全的培訓需求信息，從需求響應到培訓實施，再到成果轉化也是需要時間的，而崗位用人需求往往又是及時的，二者間的非同步性也可能造成供需失衡。其次，在供給驅動的政府補貼培訓中，存在著公民、政府、政府職能部門、培訓機構、送培單位、培訓對象等利益相關方的多重代理關系，培訓信息在自上而下或自下而上的傳遞過程中，經過多重代理人的過濾有可能發生扭曲。因為利益相關方的培訓動機是復雜的，培訓對象有求知、交友、休閑、“鍍金”等需要；培訓機構有擴大規模，降低成本，利潤最大化的本能要求；政府主管人員有政績彰顯、職務升遷、權力尋租的自利沖動等。第三，受勞動力供給數量、質量及勞動力成本等因素的影響，不同技能水平的勞動力很可能從事同樣的工作，這也使得培訓需求分析變得更加復雜。同時，技術進步帶來的生產與服務自動化，管理手段現代化，也可能弱化勞動力的數量與質量要求，從而降低培訓需求。

（二）政出多門的粗放式管理

我國政府補貼培訓大多由各級政府職能部門（包括有關黨務部門）和群團組織分頭立項開展。作出這樣的制度安排，考慮的是不同行業、產業，不同社會群體培訓需求的差異性，以及由此提出培訓管理的專業性，也有助于調動各行各業自主開展培訓的積極性和創造性。但在運行過程中也暴露出一些問題：一是政出多門、各自為戰，各種培訓“工程”“行動”“計劃”目標交叉，內容重疊，資金分散，培訓資源低水平重復配置。如，政府的涉農補貼培訓項目就分散在農業、教育、科技、勞動、扶貧、工會、婦聯、共青團等眾多部門，不僅統籌、協調、監管困難，而且送培、選培也受到隸屬關系和選培信息的困擾，甚至個別培訓機構趁機多頭虛報、重報學員名單，套取培訓補貼資金。據2009年4月20日的《人民日報》報道，自2008年以來，貴州共查處農民工培訓造假案150余起，有的培訓學校騙取國家補貼資金上千萬元。二是政府補貼培訓的立項決策，大多基于主管部門的經驗判斷，缺乏深入細致的需求分析，缺乏行業協會、專家、公眾、培訓對象的廣泛參與。即使進行需求分析，也大多限于目標群體自我報告式的問卷、訪談，受調查對象樣本大小和反思能力等因素的影響，真實的培訓需求未能完全識別。三是一些政府職能部門“政”“事”不分，既是培訓的決策者、管理者，又是下屬培訓機構和職業鑒定機構的直接領導者，勢必造成公共培訓資源的壟斷，導致“亂辦班”“亂發證”等現象的產生。四是政府補貼培訓的成本估算和效用評估，在缺乏完全信息和有效手段的情況下，很難做到客觀、準確。有可能誘發政府職能部門自利性的培訓擴張沖動；有可能造成培訓機構在項目投標中弄虛作假，或在項目實施中偷工減料；有可能把培訓當福利，送人情，該訓的去不了，不該訓的常常去，出現參訓“專業戶”；有可能出現當補貼夸大的需求偏好受到機會成本和培訓質量的雙重影響時，實際參訓情況卻每況愈下。

三、政府補貼培訓供需失衡的微觀治理

治理政府補貼培訓供需失衡的關鍵在于，需求主導，供需適配，統籌兼顧，確保質量。為此，需要宏觀的政策制度設計和體制機制創新，也需要微觀的需求驅動策略和質量保障措施。

（一）拓寬培訓需求表達與調查渠道，全面把握培訓需求

一般認為，需求是現實狀態與期望狀態之間的差距。需求因差距而產生，差距隨需求的滿足而消彌。培訓需求也就是通過培訓可以消除目標群體在知識、技能、行為、態度、績效等方面應然與實然之間的差距。這種差距又由于目標群體自身的素質、生活境遇、履職要求、社會角色的不同而變得復雜，這就要求拓寬需求表達和需求調查的渠道，全面把握培訓需求。

就體制內而言，現行的代表制度、調研制度、聽證制度等，都是培訓需求的民意收集和表達渠道，只是過去在這方面關注不夠。如，各級黨代表、人大代表、政協委員在聯系群眾、參政議政過程中，就應把反映經濟社會發展與就業民生改善中的政府補貼培訓需求，特別是就業弱勢群體補貼培訓需求作為重要的參政議政內容，并為此開展廣泛深入的調查研究。這既是代議制的本質要求，也是社會弱勢群體表達訴求，爭取自身利益，影響公共政策取向的主要依靠力量。比如，政府的基層組織，包括村委會、居委會，也應定期向當地居民、用人單位和各種社會組織征詢政府補貼培訓意見，并及時匯總分析，供上級政府職能部門決策參考。同時，政府職能部門也應把科學、規范的培訓需求調查作為培訓立項決策的前置條件，并制度化地確定下來。為防范培訓需求調查中的主觀主義、經驗主義和培訓利益部門化的干擾，還可以通過課題立項或項目招標等方式，委托第三方專業機構開展需求調查與評估，或就相關部門提出的培訓需求作出有效性和可行性鑒定。

就體制外而言，一是從大數據中定期分析捕捉培訓需求信息。個人通過智能手機、電腦等電子終端設備進行泛在的網絡學習，會留下大量的個人信息、頁面停留時間、訪問信息類別、訪問記錄情況。通過對這些信息的深度分析，可以及時捕捉培訓需求，并據此定制個性化的培訓服務。二是各種社會團體和行業協會，要定期收集、分析、發布所屬部門或行業的培訓需求信息，并定期就政府補貼培訓的對象、目標、內容、途徑等與政府協商對話，形成培訓的多主體治理。三是建立政府職能部門橫向聯系、上下互通的智能化培訓信息共享平臺，借此收集、發布、反饋培訓供需信息，提供網上培訓資源，開展在線培訓服務，并建立政府統籌下的參與方理事會治理結構和用戶滿意度評價機制，不斷加強平臺的建設、使用與管理。

（二）建立培訓利益相關方的合作伙伴關系，共同滿足培訓需求

培訓對象社會角色的多樣性，培訓內容涵蓋領域的廣泛性，培訓質量受制因素的復雜性，培訓成果轉化條件的協同性，決定了政府補貼培訓要回應多方面的訴求，滿足多方面的需求，為此必須建立包括政府、行業協會、用人單位、培訓機構、培訓對象等利益相關方的合作伙伴關系，以期整合訴求，凝聚共識，優化資源，協調行動，共同推進培訓事業發展。如英國根據1973年的《就業與培訓法》，在國家就業部下設由工業聯合會代表，職工大會代表，地方政府代表，教育界代表組成的人力服務委員會，負責制定培訓政策、培訓標準和考試大綱；籌措并劃撥培訓經費；開展培訓咨詢與服務等工作。保守黨執政后，廢除人力服務委員會，建立由企業、培訓機構和社會團體組成的非官方性質的地方培訓與企業理事會，負責制定培訓計劃，管理、協調各類培訓項目。德國的公共就業培訓實行三方協作：工商協會和雇主組織負責根據用人需求，制定培訓與考核標準，驗收培訓成果，提供就業機會等；工會負責維護學員的培訓權益；政府主管部門負責培訓政策制定、經費劃撥和統籌協調等工作。澳大利亞的行業技能委員會，也是由企業雇主代表、工會代表、行業協會代表及職業院校和培訓機構代表所組成，主要負責收集、整合培訓需求，開發更新培訓包。在我國，也應建立國家、省（市）、縣（區）不同層級的、由利益相關方參加的政府補貼培訓委員會，負責對政府補貼培訓重大問題的討論與研究，并就培訓項目的立項、成本分攤、購買服務、質量監管，績效評估等提出指導性意見，供有關部門參考。

（三）開展培訓咨詢與指導，尊重個性化的自主選擇

為消除因自我意識局限和信息不對稱影響造成的參訓盲目性，尊重培訓對象的主體地位，滿足個性化的培訓需求。一是開展咨詢式培訓。通過訓前咨詢，幫助受訓者特別是就業弱勢群體，獲得培訓與就業的相關信息，引導他們理性分析自身的起點、潛力與差距，化解他們參訓交往中的畏懼、自卑心理。在英國，凡前來職介中心申領求職津貼或求職的人員，該中心都會指定專人為其提供就業選擇、職業生涯發展、經驗興趣能力測定等方面的服務，并據此提出個性化的參訓意見和建議。如，對工作信心不足的失業者，開展心理咨詢與指導服務；對缺乏工作經驗的失業者，則采取就業指導與工作嘗試相結合；對缺乏基本技能和工作能力的失業者，則重點開展技能訓練服務項目；對有意自我創業的失業者，則幫助他們開展自我能力評估，制訂創業計劃，提供創業跟蹤咨詢與指導服務；對希望獲得某種國家職業資格的受訓者，則指導他們自主選學對應的課程模塊或單元。

二是開展診斷式培訓。通過訓前診斷，認可先前的知識經驗，評估學習的起點和基礎。如，英國再就業培訓中的學習起點評估，一般先由受訓者提供能證明自身知識技能的證據材料，如設計過的圖紙，制造出來的產品，經過認可的學習成績證明，等等，然后經過核實并鑒定其業已達到某種國家職業資格標準的程度后，再將尚未達標的余下部分作為增值性培訓內容重點學習，以提高培訓效率。又如，在法國，由心理、生計、培訓等方面的咨詢人員對受訓者的技能進行評估，以幫助他們選擇合適的培訓課程。并通過與企業合作，開發不同工作領域的培訓體系與培訓課程供受訓者選擇。

三是開展自選式培訓。如，荷蘭、比利時的公務員培訓計劃，是由公務員本人與上司協商后確定，培訓內容一般要與崗位工作有關，或對職業發展有幫助[3]。上海市規定，凡符合條件的培訓對象可以從有關部門定期發布的《政府補貼培訓目錄》中，自主選擇參訓項目。英國、法國的再就業培訓課程大多是以模塊或單元的方式來設計的，學員可根據自己的需要，或在指導人員的協助下選擇和確定合適的學習模塊。現在越來越多的地方，將政府培訓補貼以“代用券”的形式發放給目標對象，由他們自主選擇培訓機構、培訓項目、培訓內容。開展自選式培訓，要求培訓對象具有較強的信息收集能力與理性選擇能力，為此，加強信息公開與咨詢指導，對套取培訓補貼的非理性行為要嚴加問責。

（四）培育泛在的微培訓模式，隨需而學，學用結合

泛在的微培訓模式，是人們借助互聯網隨時隨地獲取并學習、交流所需知識點或知識模塊的一種開放性培訓方式。一個個散狀的知識點或知識模塊，基于培訓的目標要求，最終能聚合成具有內在聯系的知識體系。這種工學結合、學用結合的碎片式學習，能及時轉化培訓成果、增強學習動機、化解工學矛盾。一是利用現代網絡技術，將業務知識模塊與其業務流程集成，方便人們做中學、學中用。如，戴爾公司德克薩斯州的生產線上，每個工位都裝有監控器并配有完整的說明和提示。當裝配工需要幫助時，有關該產品的裝配說明就顯示在工位的計算機屏幕上。并且，在生產線測試階段發現的錯誤立即被傳送到網絡計算機上，然后發送給所有測試人員及裝配這一產品的員工，提醒他們應該立即學習什么、注意什么[4]。也可以因陋就簡，將不同業務流程所需的知識點分發到崗位人員的電子郵件中，或者嵌入到他們每天所登陸的個人網頁中，以方便其查找與學習。二是依托無線網絡和多媒體技術，利用智能手機等移動終端，隨時隨地進行線上線下的學習交流。其可以是基于短消息的移動學習，如發送短小精悍的培訓內容，有關培訓的課程通知、考試安排等；也可以是基于微信、微博、QQ群的培訓內容學習與交流、互動；更多的是通過手機等移動設備上網進行信息瀏覽、資源搜索和學習交流；還可以將學習內容下載到移動學習終端進行離線學習、討論；還可以通過在培訓教材、設備上粘貼二維碼的方式，供人們隨時掃描、學習其中的內容等[5]。

參 考 文 獻

[1][荷]圖季曼.教育大百科全書﹒成人教育（下）[M].重慶：西南師范大學出版社，2011：394-397.

[2]俞萍.重慶市貧困人口受教育狀況與教育公平[M].北京：中國社會出版社，2007：91-92.

[3]翁文艷.國外領導教育與培訓概覽[M].上海：華東師范大學出版社，2008.

[4]陳建安，仇一顆.動態環境下組織內部決策權配置的理論與方法[M].長沙：湖南大學出版社，2010.

[5]蔡建春.無線互聯時代移動學習在企業培訓中的應用研究[J].無線互聯科技，2015（2）：27-28.

On the Imbalance between Supply and Demand of Government Subsidy Training and Its Governance

Ou Bengu

Abstract Due to the failure of training market resulted from the overflow of personal benefits and the deficiency of vulnerable groups training purchasing power， it is necessary that government should offer the training subsidies to correct the problems. Because of the inaccuracy of assessment prediction and the conflicting policies from different departments of the management system， the governmental subsidies will suffer from the imbalances of training supply and demand which will damage the equality of education and training and the use of financial funds. To solve this problem， we need to strengthen the system design and mechanism innovation of macro policy， establish the partnership with related training parties to coordinate in this business， strengthen the counsel and guidance before the training during the training to respect and meet the personal training requirements， cultivate the micro training mode to achieve the profound amalgamation about training，working and life， so as to combine the study with demand and use.

Key words government subsidy training； imbalance between supply and demand； governance

Author Ou Bengu， associate professor of Southwest University（Chongqing 400715）