新型城鎮化背景下的規劃思考

高良

摘要：新型城鎮化是我國現代化建設的必由之路，是促進區域協調發展的一個重要驅動力，也促進了農業，農村，農民問題的解決。我們需要重新發現新鎮的戰略意義，明確改革任務新城開發一個新的發展階段；提出合理對策，妥善解決好存量優化問題，努力提高城鎮化的質量，促進城鎮化和經濟社會的健康發展，把城鎮化的最大內需動力和改革的最大紅利釋放結合起來，這是未來發展必須高度關注的重大問題。

關鍵詞：新型城鎮化；規劃思考；增量規劃；存量規劃

我國城鎮化率已突破50%，城鎮常住人口首次超過農村人口，標志著我國開始由鄉村中國向城市中國轉變，我國經濟社會和城鎮化進入新發展階段。黨的十八大和中央經濟工作會議對我國新型城鎮化發展進行了頂層設計和總體部署，明確提出提高城鎮化質量的要求。

1.背景

1.1新型城鎮化與傳統城鎮化。新型城鎮化是以人為本，不斷提高城鄉居民生活質量的城鎮化；是城鄉統籌、城鄉一體、產城互動的城鎮化；是節約集約、生態宜居、和諧發展的城鎮化；是大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展、互動共進的城鎮化。傳統城鎮化是以城為本，產業非農化，土地非農化的城鎮化；強調中小城市、小城鎮優先發展，或者優先發展大城市，資源利用粗放，土地城鎮化遠遠快于人口城鎮化，重數量、重規模、重速度，是一種不協調不可持續的城鎮化。

1.2增量規劃與存量規劃。增量規劃是一種為應對城市擴張而進行的規劃，其主要針對人群是即將進入城市的居民，為增量人群建設公共服務所需要的基礎設施。增量規劃的重點是建設的標準、城市形態、發展方向、空間組織、功能分區、路網布局、建筑景觀、重大設施選址等等。存量規劃是一種為優化城市現狀需求而進行的規劃，其主要針對人群是城市現狀居住人口，為存量人群建設公共服務所需要的基礎設施。

1.3中國城鎮化發展的現狀與特點

1）缺乏有效發展規劃，影響城市化健康發展。在城市化進程中，搞好城市發展規劃至關重要。但是我國多數城市缺乏有效的發展規劃，盲目擴大城市規模，進行新區建設；錯誤的城市定位，造成了城市用地的浪費和重復建設帶來的資金浪費。

2）大城市人口膨脹、住房短缺，中小城市人口流失、鬼城頻現。進入改革開放和市場經濟時期的中國，大規模人口流動逐漸成為常態，大城市的變化尤為明顯，上海市2013年統計年鑒顯示，從2004年開始至2012年上海市常住人口由1835萬人增長到2380萬人，八年內增長了545萬人，增長率接近百分之三十。常住人口的增加，帶來城市規模的擴張，以及住房的供不應求，房價的快速上漲。同時相對吸引力較低的中小城市隨著人口流失，出現當地產業空心化、新區住房空置率高等問題。

3）城市存量人口所占比重較大。我國城鄉人口流動從計劃經濟時期嚴加限制到市場導向改革過程中有較大自由，城市流動人口和農民工的基數越來越大，集中度很高。國家人口計生委的統計數據表明：全國流動人口數量已從1993年的7000萬增加到2014年的2.69億人，其中多數流動人口在滯留地居住超過半年，其總量甚至大于當地的戶籍人口。

2.優化存量規劃的影響因素

2.1戶籍制度。中國的戶籍制度自古就有，但我國現行的戶籍制度與原有的戶籍制度，最大區別是限制了自由遷徙。建國初期，我國人民依然是享有遷徙自由的。后來，由于某些原因，實行了城鄉的劃分，限制人員自由流動，一方面是保證當時城市人口不會過多造成城市壓力太大。另一方面，則保證農村有足夠的人口從事農業生產。但是隨著時代發展，現在由于戶籍制度產生的矛盾和問題已經越來越嚴重，亟需推動戶籍制度改革。

2.2土地和住房制度。現今促進新型城鎮化建設的最大障礙是現行的土地制度。由于巨大的城鄉差距，在城市的農民工買不起房子，很多人擠在一起，他們農村的房子卻無人居住，貧瘠的田地，村莊變成了“空心村”，這是巨大的土地資源浪費。

2.3醫療保險和養老制度。醫療保險和養老制度的城鄉一體化也是影響優化存量規劃的重要因素，農民工進城之后，沒有醫療保險，沒有養老金，這種情況農民是不可能放棄農村土地的，土地所有權改革，土地管理制度的改革也因此無法實現，存量規劃的優化就無法進行。

3.由增量擴張到存量優化的對策

3.1戶籍制度改革。要保證中國城市化質量和穩定發展、持續發展，就必須打破戶籍限制，打破中國實行了五十多年的城鄉二元戶籍管理制度，使目前處于“半市民化”狀態的農民工，享受到城市的教育、醫療、社保、住房等服務，如果戶籍制度改革能較快到位，將為實現中共十八大提出的收入增倍目標提供良好機遇，推動中國經濟的持續發展。

3.2土地和住房制度改革。建立以承包權為核心的農地產權制度，并完善土地產權法律制度。完善征地和流轉制度，嚴格界定公益性和經營性建設用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補償機制，提高對農民的征地補償標準。建立土地節約集約利用優惠政策，提高土地利用集約度。

3.3調整政府考核制度。改變過去GDP至上的政府考核制度，調整環境與公共服務比重，讓官員可以沒有顧慮的將工作中心轉移到真正提高市民生活質量、城鎮化質量上去，更好的優化現有存量的人口，將半市民化的外來常住人口真正市民化，享受到普通市民都應得到的公共服務設施。

3.4規劃師調整規劃思路。改變過去一味追求增量擴張的規劃思路，將工作重點集中在解決存量規劃上去，在規劃設計中著重考慮作為存量人口的切身利益。

結語：不謀全局者，不足以謀一域，不謀萬世者，不足以謀一時。經歷了幾十年的增量擴張后，城市規劃必須向存量規劃轉型，這是時代的要求，也是中國可持續發展的需要，是建設和諧社會的必然選擇。城市規劃必須盡快設計出適應存量管理的方法與理論，才能延續“城市規劃的春天”，才能使規劃始終處于經濟發展的核心。

參考文獻

[1]辜勝阻著.城鎮化與經濟發展熱點問題探索【M】.科學出版社.2007.