政府信任過程的制度化建構分析

王超

摘要：文章從制度的視角探討政府信任。政府信任是政府與公民之間不斷重復的交往行為，經歷了期望表達、政策回應、回應認知、補償反饋的過程。在此過程中，政府信任存在公眾期望獲取不力、公眾期望回應不力、回應成果展示不力、政府信任反饋無力等問題。從制度的角度分析，原因在于公眾期望轉化政策制度缺失、公共政策執行監督制度不完善、公眾對政府行為知情制不健全、政府政策損益補償制度不完善等四個方面。要想提高政府信任，就要從健全公眾利益表達制度、健全政府執行監督制度、健全政府信息公開制度、完善利益損失補償制度等方面入手。

關鍵詞：政府信任；公民；政府；期望；認知

一、政府信任過程的相關界定

（一）政府信任過程的含義

“政府信任是指公眾在期望與認知之間對政府運作的一種歸屬心理和評價態度。”換言之，政府信任是公民期望政府工作人員和政府機構有竭盡全力為公民服務的良好意愿，提供公民以政治、經濟、社會、文化等方面需求，以及相信政府在公共產品提供、工作人員行為、政府行為等方面都有良好的表現，并基于選擇是否信任政府。

（二）政府信任過程的環節

期望環節，是公民表達個體期望的活動，本質上是公民參與公共政策的過程。公民期望是政府信任的起點，公民通過參與公共政策制定來表達自己的期望。由于公民社會地位、教育程度等因素的差異，公民期望的表達方式也會有所不同。以表達方式的正式程度為標準，可以分為制度性參與和非制度性參與。制度性參與是公民依據法定的途徑、內容、程序的政策參與；非制度性參與是公民不按照相關法律法規而進行的政策參與。

回應環節，是政府通過政策回應公民的期望的活動，對政府信任產生直接影響。在公民表達期望以后，政府通過各種方式方法獲取公民期望，然后經過問題性質研判、參謀咨詢等一系列程序制定相關政策，隨后將政策化為具體的執行決定，最后將公民的期待轉化成現實，即完成政府對公民期望的回應。

認知環節，是公民基于期望對政府行為進行認知而產生對政府信任的活動。這是政府信任過程中最關鍵的一環，直接決定著公民對政府信任與否的問題。這一階段，公民考慮兩個方面問題：公民的期望和政府的回應行為。二者的差距決定著政府信任的大小，差距越小，公民就越信任政府；差距越大，公民就越不信任政府。

補償環節，是政府根據政府回應期望情況與公民對政府信任情況進行的反饋活動。由于資源的有限性和公民期望的多元性，政府回應過程中的公共政策不能同時滿足所有人的期望，因此會產生公共政策的利益受損者，進而造成這部分公民對政府的不信任。政府在這一階段會采取一些救濟措施，即對利益損失者進行補償。

二、政府信任過程中的問題及制度性分析

（一）政府信任過程中的問題

期望環節的問題在于期望主體間的沖突與期望表達的失當。資源的有限性必然導致期望主體間對利益的爭奪。當前我國不同期望主體之間的利益分歧、矛盾，甚至沖突日趨激烈、復雜，他們競相向政府表達期望訴求，施加壓力，力求政府回應對自身更有利，而對公共利益熟視無睹。而就表達方式而言，非制度性表達成為主導，“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”的非理性表達現象明顯。

回應環節存在公共政策的執行失范的問題。有的公共政策的目標或內容被曲解歪曲，導致政策失真、甚至被替換；有的公共政策執行方式使用不當，導致政策扭曲變形，極大地影響了政策效果；有的公共政策被僵化地執行，不能因地制宜、因時制宜。此外，公民對與自己利益訴求不一致的公共政策，就會消極抵抗，甚至抵制政策。

認知環節存在認知渠道扭曲的問題，制約著政府信任的生成。在一些公共事件中，由于政府沒有及時公開事件進展，微博中的非官方信息受到了關注和轉發。非官方的信息往往未經過核實，內容夸張，甚至失實，其中大部分都是謠言。普通公民認知公共事件時，由于缺乏官方的信息渠道，往往會把非官方的謠言當做真實情況加以接受。

政策損益補償是正義原則的要求。在公共政策中，當公民為了公共利益犧牲個人利益時理應得到補償。而現實中，政府信任過程的補償環節存在補償不公正的問題，具體表現在范圍過窄、標準過低、方式單一、時效滯后等方面。這不僅會直接導致惡性的群體性事件，還會嚴重影響我國政府的信任度。

（二）政府信任過程問題的制度性原因分析

一是公民期望轉化為公共政策制度平臺的缺失。就個人期望表達而言，人大、政協、工商聯等途徑對公民的構成有比例和數量的限制，且準入門檻較高，公民期望表達往往只限于選舉代表，聽證制度往往流于形式，信訪制度也因為公民的無理纏訪而效果不佳。就社會組織而言，通過參謀咨詢向政府表達期望，但只具參考地位，沒有制度化的程序保證其意見的有效性。

二是公共政策執行監督制度平臺的不完善。具體而言，我國現行的行政監督體制由自我監督、專業監督、立法監督、司法監督、政黨監督、社會監督等構成。多元監督主體之間的分工合作制度存在問題：一方面多元監督主體結構在監督權限、方式、程序、范圍等方面都缺乏明確的界定；另一方面多元監督主體之間缺乏有效合作和銜接，監督中各自為政，機構重疊和職能交叉，導致監督沖突、內耗，甚至監督責任推諉。

三是社會對政府行為知情制度平臺不健全。從立法淵源來講，我國主要的知情制度《政府信息公開條例》比《檔案法》《保密法》等其他法律制度的法源低的缺陷。因此在實際操作中常常受到上位法的限制。從公開內容來講，存在虛假、瞞報的問題。一些官員為求政績，虛假公布政績信息，一些官員則為維護和謀求自身利益，往往會壟斷和控制信息，拒絕披露負面的信息。

四是政府的政策損益補償制度不完善。我國公共政策損益補償制度的相關法律法規的法源較低，并且分散在各個領域的法律法規中，所以缺乏明確統一的補償原則，以致補償標準、補償范圍等差別很大。

三、關于政府信任過程的制度化幾點建議

第一，健全利益表達制度。在政府信任過程中的期望環節，制度可以給公民期望的有序、有效的表達提供剛性保障。一方面要加大公民參與政策制定制度供給的力度，增加公民參與公共政策制定的機會，著重在完善民意調查制度、決策方案公示公開制度、保證民意反饋渠道暢通等方面下功夫；一方面要加快公民參與政策制定配套制度的建設。完善人大代表接待選民收集民意制度，定期向人大常委會匯報工作，使得政策制定者接收民意并定期向選民反饋施政情況，做好官民溝通。完善政協委員提案征集與反饋制度。各級政協委員要密切與群眾的聯系，提案前征集各方意見，擬定后，向群眾匯報工作；一方面加強社會組織期望表達相關制度的建設，進而不斷提高社會組織期望表達的質量、水平和效果。

第二，健全執行監督制度。一要強化監督資源的分工協作。劃分監督主體之間的監督權限，明確界定監督方式、程序；整合現有各行政監督機構職能，彌補單個監督主體的不足，又避免各自為政、資源分散，發揮整體制約的聚合效用。二要強化專門監督主體的獨立性實行垂直領導體制。三要強化責任追究的制度保障力度，對監督機構的失職行為進行責任追究；對政策執行主體的執行失當、違法行為追究行政、法律責任。四要強化社會監督的法律效力，建立社會監督的相應制度，明確社會監督權力、程序、渠道等相關問題。尤其要強調的是監督機構對社會監督的回應制度、程序。當公民或社會組織提出批評檢舉、控告等，一定要有相應的回應。

第三，健全政府信息公開制度。一要完善政府信息公開的法律法規。提高政府信息公開相關法律法規的法律淵源，切實保障公民的知情權；協調政府信息公開的《檔案法》《保密法》《統計法》《著作權法》等法律規范，修訂相應的法律條文，以保證我國政府信息公開協調、統一、健康發展。二要完善政府信息公開的救濟制度。三要拓寬政府信息公開的基層渠道。由于信息鴻溝、公民知識、地域的差異等原因，信息公開渠道被束之高閣。因此建議，強化社區、村委會等基層組織的信息公開力度，使政府信息觸手可及。四要提升政府信息公開的真實程度。建立信息公開失當責任追究制度，對虛假發布、蓄意夸大、惡意隱瞞等行為，予以嚴懲。

第四，完善利益損失補償制度。一要完善公共政策損益賠償的法律制度，確定補償原則、范圍、程序、標準、方式等根本性問題，在具體領域、地域制定公共政策損益補償法律法規時，應該注重補償規定的精確性，根據具體情況作出具有可操作性明確規定。二要加強公共政策損益補償的程序保障。在補償計劃制定前，應該聽取利益受損公民的意見；在補償執行過程中應該公開、透明、嚴格、規范；建立損益補償監督程序并以法律形式予以確認。三要完善公共政策損益補償的申訴制度，解決補償程序中在補償方案制定、執行、監督各環節出現的問題。四要強化公共政策損益補償方式的立體化，一改以貨幣補償為“解決一切問題的靈丹妙藥”的傳統，而要充分利用實物補償、機會補償、就業補償、費用優惠、社會保障等手段。

編輯/岳 鳳