我國公辦普通高校預算管理問題思考

曠溪

摘要：本文以高校圍繞預算管理制度改革要求改進預算管理為契機，指出我國公辦普通高校預算管理體制與機制改革實踐中存在的問題。借鑒聯合國成功的預算管理經驗，提出我國高校在預算管理組織架構管理、預算編制管理、預算執行管理和信息化建設等方面的改進建議。

關鍵詞：高校；預算管理；聯合國；經驗

隨著政府對高等教育財政政策改革的推動和市場經濟的快速發展，當前我國的高等教育的投入已呈現明顯的多元化趨勢。在市場經濟條件下，作為社會資源的組成，高等學校資源的配置效率已不可避免地成為高校發展的核心內容。在公共財政改革框架下，作為高校財務管理的重要環節，高校預算管理對于進一步提高高校資源配置效率和使用效益都具有至關重要的作用。

近年來，我國在不斷深化預算管理制度改革，2014年9月26日，國務院以國發〔2014〕45號印發《關于深化預算管理制度改革的決定》，明確了預算管理制度改革的重點任務和工作要求。作為財政撥款單位的公辦普通高校（以下簡稱高校），圍繞預算管理制度改革要求，積極努力改進預算管理，取得了一定成效，但在預算管理體制與機制改革實踐中仍有不少問題。本文擬從高校預算管理存在的問題出發，在與聯合國預算管理情況對比基礎上，探討高校預算管理模式的改進建議，以實現適應高校發展新階段的資金需求、協同高校事業發展的目標。

一、我國高校預算管理的現狀及存在問題

（一）現狀

高校的預算管理雖然一直就有，但在當今高校逐步走向自主管理、適應市場經濟發展和國際教育競爭的大環境下，我國高校始終是依附型預算管理，即依附于政府財政預算管理的相關要求而編制執行的預算管理，沒有形成適應高校自身發展和現實管理所需的自主型預算管理。

李東旭等[1]（2009）指出，我國高校應健全預算管理機構，實行預算編制、執行、監督相互分離又相互制衡的運行機制；推行全面預算，完善預算管理制度，建立專家論證制度、公示制度、“三上三下”制度、滾動預算制度、獎懲制度、預算績效評價制度等。

李現宗等[2]（2012）指出，高校依附性預算管理模式存在預算管理理念缺乏自主性和管理上的獨創性；編制原則違背了高等教育的可持續發展規律；預算管理程序混亂，導致預算管理功能大大降低；沒有相應的預算執行機構，預算執行控制乏力等弊端。

馮文軼[3]（2016）指出，傳統模式下的高校預算管理手工收集數據、層層傳遞的方式導致預算編制的時間過長，預算編制的時效性和準確性降低，單一的預算編制模式很難適應各組織的不同需要。利用云會計平臺實現信息的共享可以打破各組織信息孤立的局面，從而實現部門與總體戰略、預算與績效的統一，加強各組織間的交流與融合，使高校的預算模式更加合理。

楊臻黛[4]（2016）描述了聯合國秘書處（以下簡稱聯合國）預算管理情況。作為全球最大的國際組織、非營利性機構，聯合國所管理的預算，包括常規預算、維和預算、國際刑事法庭預算和基建總規劃等，此外還有預算外資金。預算年度方面，維和預算為一年，其他類的預算為兩年。預算資金來源方面，除預算外資金來源于成員國及其他組織的捐款外以外，其他預算資金均源自成員國的會費攤繳，這些自愿性捐款形成信托基金。預算規模方面，每年管理的總預算盤子約為150億美元，管好用好如此盤大資金并支持聯合國內部組織機構規范高效運行，在于其擁有一套嚴密的預算管理體制與機制以及多年的預算管理經驗。這為高校推進預算管理改革和提升管理水平有著很好的借鑒意義，值得學習。

（二）存在的問題

1.預決算管理的議事決策機構專業性不強

當前，規模較大的高校都建立了由預算管理議事決策機構、日常工作機構和預算執行單位組成的預算管理組織架構。其中：預算管理議事決策機構為經濟事項專業審議機構（以下統稱財經委員會）、校長辦公會和黨委常委會，三個議事決策機構根據預算管理職責權限的不同負責對預算事項進行審議決策；預算日常工作機構設在財務部門，負責擬定預決算政策，審議年度預算及具體分解方案，協調解決預算編制、調整與執行過程中出現的問題，組織開展預算績效考核和預決算結果分析評價等工作；預算執行單位負責編制本部門的業務計劃及相應的預算草案，執行經批準下達的預算。可以看出，隨著高校內部控制建設的進一步完善，層次分明、權責明確的預算管理組織架構已在高校逐步搭建起來。但是，從預算管理議事決策機構的成員構成情況來看，財經委員會作為高校預算管理的專業議事機構，其成員主要為行政管理部門的單位負責人，校長辦公會和黨委常委會成員由校領導班子組成，這些成員大多數為學校教學科研能力極為突出的院士或者教授，擁有深厚的學術背景，或許是行政專家，但不一定都是財務方面的專家，難以體現決策的科學性和合理性。

2.公用經費的預算編制與基本預算單位的年度工作計劃不匹配

高校內部制定的預算管理辦法基本都明確了預算是圍繞學校事業發展規劃和計劃編制的年度財務收支計劃，預算與業務相匹配的預算編制理念已在制度上得以體現。然而，在預算編制實務中這一理念并未貫徹執行。我們知道，我國高校編制兩套預算：一套是按照上級主管部門下達的部門預算編制要求編制的涵蓋學校全部收入和支出的部門預算；一套是按照高校事業發展規劃和業務部門工作計劃將學校可統籌使用的資金進行分解編制的由人員經費預算和公用經費預算組成的校內預算，其中公用經費預算是以院/處等業務部門為基本預算單位安排的預算。理論上，公用經費預算應根據校內基本預算單位的工作計劃和業務需求編制安排。事實上，高校啟動校內預算編制時間為每年的7月，業務部門工作計劃的編制為每年的12月，工作計劃和預算兩者的編制時間前后錯位，使得高校公用經費的預算資金安排往往難以與業務部門的工作計劃緊密聯系，有的甚至相互脫節，從而造成高校內部財務資源配置不合理，資金緊缺與浪費并存現象依然普遍。

3.預算執行報告編制主體單一，仍停留在數據的計算分析上，報告信息質量不高

按照我國高校預算管理慣例，財務部門既是預算編制的主體，又是報告主體。歷年來，預算執行報告編制工作都由財務部門完成，編制主體單一。并且，由于單位內部組織缺乏溝通和校內信息不對稱等原因，財務部門的預算執行情況分析報告只能停留在收入預算完成率和支出預算完成率等數據指標的計算上，無法提供預算資金的使用與業務預期成果融合的財務信息，不利于內部控制管理。

4.預算績效管理重執行進度，忽略資金使用效益

為了加強預算績效管理，高校紛紛構建了包含收入預算完成率、支出預算完成率和預算結余占預算收入的比率等指標在內的預算績效評價指標體系，對單位內部的預算執行單位實施績效考核，將預算執行率與績效評價掛鉤、與預算執行績效獎勵掛鉤，忽視了資金的使用效益。

5.預算管理信息化水平不高

信息技術為進一步提高高校預算管理水平提供了新動力、新手段。目前高校的財務工作基本實現了信息化管理，構建了預算管理、賬務管理、報表管理等多個模塊，形成了財務管理系統平臺，但是信息技術在財務管理系統中應用不充分不靈活，預算管理的信息化水平不高。主要體現在一是財務管理系統平臺中的各模塊相互獨立，預算管理統計報表不能按照管理需要自動生成，很多指標仍要靠人工查賬錄入數據計算制表，影響工作效能。二是財務系統與教學、科研、資產、采購、人事等部門管理系統平臺不能對接，財務信息和非財務信息無法整合利用，不能實現資源共享，從而導致財務信息傳遞不及時，有預算資金使用效益低和管理決策失誤的風險。

二、基于聯合國經驗的改進建議

（一）預算管理組織架構管理方面，重組經濟事項專業審議機構，增強預算議事決策的科學性和合理性

聯合國預算管理架構由執行層（業務部門）、管理層（預算部門）和三級審議決策層（行咨委、五委和聯大）組成。業務部們編制的預算草案要經預算部門一級審核，行咨委、五委和聯大等機構的三級審議，并由聯大終極審定。在預算管理組織機構的設置和審議程序上，我國高校與聯合國有相似之處，只是聯合國設置的行咨委是輔助五委審議的一個聯大附屬機構，它的委員是由聯大選舉產生的獨立專家，任期三年，以個人身份而非來源國政府代表身份行使職權，強調其獨立性和專業性。

前面提到，我國高校預算管理議事決策機構為財經委員會、校長辦公會和黨委常委會。為了體現財經委員會作為高校經濟事項審議機構的專業性和獨立性，增強預算議事決策的科學性和合理性，筆者建議，重組財經委員會，委員由財務專家和行政專家共同組成。同時建立相關專家庫，由教代會從專家庫中選舉產生審議委員，委員以個人身份而非校內部門代表身份行使職權，并且按照學校的管理機制設定審議委員的人數、專家占比和任期年限。

（二）預算編制管理方面，改進和完善校內公用經費預算編制

聯合國編制的預算年度為兩年，預算編制的啟動時間早，提前兩年啟動，有長達24個月的編制時間，比如2017年-2018年的預算編制在2015年年初就開始啟動，其中：7個月為戰略規劃編制期，17個月為預算編制期。另外，聯合國的整個預算編制程序亦非常的嚴謹，首先，業務部門所提交的戰略規劃和預算草案都要與預算部門的深入溝通、反復修改形成初稿；其次，聯合國的預算審議要經過一級審核三級審議程序。值得一提的是，在審議的階段，業務部門和預算部門的代表需對申報的預算進行現場答辯，接受審議委員的質詢，回答他們提出的任何問題，并根據審議機構的專業建議對提交的預算進行反復測算和修改。由此可見，聯合國預算有編制時間充足、編制內容涵蓋戰略規劃和審議程序嚴格的特點，這為我國高校改進和完善校內公用經費預算編制提供了可資借鑒的經驗。

我國高校校內預算編制受限于上級主管部門下達的部門預算編制，一般于每年的7月啟動。為了合理配置校內財務資源，使公用經費預算緊貼業務需求，高校應從制度上改進和完善校內預算的編制范圍及程序，一是將業務部門工作計劃納入校內公用經費的預算編制范圍，每年的1月啟動工作計劃的編制；二是加強預算部門與業務部門的深入溝通，確保業務部門所提交的工作計劃和預算草案相匹配，提供完整的預算草案信息供審議機構決策。

（三）預算執行管理方面，建立“全過程、全方位、全員參與”的預算執行報告編制機制

聯合國預算屬于責任預算，業務部門既是預算編制的主體，也是預算執行和報告的主體，有申報預算的權力，又必須按規定履行作預算執行情況報告的義務并承擔責任。在預算周期內，業務部門要作兩次預算執行情況報告，報告內容詳實，包含目標實現和戰略執行情況以及預算執行情況，預算執行情況需詳細解釋預算執行進程、支出內容、與歷史預算的差異、分析各科目預算使用與預算撥付的差異等。此外，管理層亦非常關注預算執行情況，與預算編制審議程序一樣，聯合國業務部門匯報的執行報告同樣要經過預算司、行咨委、五委和聯大的層層審議，嚴格的審議程序無形之中提升了預算執行的嚴肅性和約束力。

針對前面提到的我國高校預算執行管理問題，筆者認為根本原因在于高校對校內公用經費預算執行監督管理缺位，解決之道是通過建立“全過程、全方位、全員參與”的預算執行報告編制機制和完善預算績效考核體系加強預算控制。具體而言，建議從以下方面進行改進和完善：1.制度上規定預算執行遵循“誰申請、誰負責”的原則，強化預算執行主體的責任意識。2.設計與自身管理相適應的預算執行報告審議程序，充分發揮預算主體在預算管理過程中的自主性和預算執行的積極性，實現預算的全過程、互動管理。3.以預算要真實反映業務部門的實際需要為導向規范報告內容。4.完善預算績效評價體系，指標設計上側重產出效率和效果的考核。

（四）進一步加快推進信息技術支撐的財務管理新模式，提高預算管理效能

聯合國充分利用現代化信息技術，實現了業務管理系統與預算管理系統的有效對接，這為聯合國管好用好上百億美元資金提供了有力的技術支撐。隨著信息技術的迅猛發展，高校教育經費的快速增長，加快推進信息技術支撐的財務管理新模式，已是高校財務管理體制改革刻不容緩需完成的首要任務。高校應把信息化作為內部管理系統優化升級的關鍵環節，密切關注大數據、“互聯網+”對內部管理工作的影響，站在全局的角度，加快信息化建設的步伐，實現財務平臺信息與各部門業務管理平臺互聯互通，資源共建共享，提高預算管理效能。

參考文獻：

[1]李東旭.高校預算管理改革的必要性、借鑒與啟示[J].財務與金融，2009（3）：47-51.

[2]李現宗等.高校預算管理轉型研究[J].會計研究，2012（12）：68-95.

[3]馮文軼.大數據下基于云會計的高校全面預算管理框架構建[J].財會月刊，2016 （7）：24-27.

[4]楊臻黛.聯合國預算管理情況介紹及其借鑒[J].財務與會計，2015（11）：59-63.