五大發展理念視域下鄉鎮公務員激勵機制研究

羅洪

摘 要： 正確的實踐需要科學的理論進行指導，五大發展理念是新時期指導我國基層公務員激勵機制良性發展的行動指南。當下我國艱苦偏遠地區鄉鎮公務員的激勵機制存在“正義性和效率性”雙重不足的缺陷，部分公務員的高收入遮蔽了艱苦偏遠地區鄉鎮公務員低收入的現實。期望在共建共享理念的指導下，把分配正義為主的激勵理論和艱苦偏遠地區公務員激勵機制的實際結合起來，探索優化艱苦偏遠地區公務員激勵機制的若干路徑。

關鍵詞： 五大發展理念； 艱苦偏遠地區； 鄉鎮公務員； 激勵機制

中圖分類號： D630 文獻標識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2017.01.009

文章編號： 1673-9973（2017）01-0051-05

在黨的十八屆五中全會上，習近平同志系統論述了創新、協調、綠色、開放、共享“五大發展理念”，強調實現創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展、共享發展，它是全面建成小康社會、推進鄉村治理體系和能力現代化、優化艱苦偏遠地區鄉鎮公務員激勵機制的行動指南。在五大發展理念的語境下審視艱苦偏遠地區的鄉鎮公務員激勵機制，就會發現其存在“人才流失”和“鄉村治理能力不足”兩個問題，特別是“人才流失”問題已經引起社會各界的廣泛關注和反思，只有建構 “正義性和效率性”兼容的激勵機制才有助于解決上述問題。

一、 激勵機制的內涵與理論分析

（一）激勵和激勵機制

公務員在工作中的行為表現主要取決于三個因素，即動機（做工作的愿望），能力（做工作的能力），工作環境（做工作的場所和氛圍）。其中動機問題被優先考慮，公務員工作的積極性，對他們的工作效率影響極大，這就需要通過有效激勵來推動行政效率的提高。經過梳理，國內外學者主要從動機、需求和過程等角度來研究激勵問題。具有較大解釋力的馬斯洛需求層次理論是從動機和需求角度研究激勵的典型；弗洛姆認為激勵就是一個主體基于自愿的選擇過程；金璐婷把激勵界定為：“組織根據組織成員的需求，采取內、外部刺激以激發其工作積極性，引導員工一起實現組織戰略目標的過程。”[1] 一般來說，激勵有狹義和廣義之分，狹義激勵主要指個體行為的激發和鼓勵， 廣義的激勵泛指以組織目標為導向，調動其成員行為積極性的各種手段的總和。綜上所述，筆者把激勵界定為：政府通過一系列激勵機制，滿足公務員的綜合需求，激發其工作積極性，從而實現提高行政效率和打造服務政府雙重目標的過程。

激勵機制是政府人力資源管理的基本內容，是激發公務員積極性、主動性和創造性的必要手段，關于激勵機制，國內外學者從多個角度進行了闡述：夏書章從行政目標的實現過程來分析激勵機制，“國家公務員的激勵機制是指政府引導國家公務員的行為方式和價值觀念，以實現共同的行政目標，按預定的標準和程序將行政資源分配給行政組織和公務員的過程”。[2]陳小晨把激勵機制看作一種實現組織目標的方法體系，“激勵機制是指組織通過引導成員個體的行為方式和價值觀念來實現組織共同目標的方法體系。”；[3]吳思奇從內容角度列舉了主要的激勵方法，“政府的激勵系統采取的激勵方法有工作激勵、薪酬激勵、精神激勵和榮譽激勵。”[4] 禚子溪從薪酬角度來討論激勵機制，“薪酬是影響基層公務員工作積極性的重要因素，現行的基層公務員薪酬激勵機制存在績效工資缺失、薪酬結構不合理等問題。”[5] 綜上所述，公務員激勵機制可以界定為： 各級政府圍繞行政目標的實現，用來引導公務員的價值理念和行為方式一整套制度體系，它主要包括晉升機制、考核機制、工資機制、培訓機制和負激勵機制等。

（二）激勵理論

國內外先后產生了諸多影響力較大的激勵理論，諸如馬克思的激勵理論、馬斯洛的需要層次理論、赫茲伯格的雙因素理論、麥克蘭 （David Maclelland）的成就需要理論、E·G· 雷文斯坦（Ernest-George Ravenstein）的推拉理論和羅爾斯的正義論等。在這里，根據理論的影響力和艱苦偏遠地區公務員激勵機制運行的實際情況，我們將重點討論馬克思的激勵理論、需要層次理論、雙因素理論、推拉理論和正義論等激勵理論。

經典的激勵理論主要包括馬克思的激勵理論、馬斯洛的需要層次理論、赫茲伯格的雙因素理論，這三大理論具有較大的影響力和權威性。馬克思的激勵理論以唯物史觀為理論基礎，從現實的人的真實需要出發討論激勵問題。他把人的需要歸納為三個層次，即生存需要、享受需要和發展需要，生存需要具有基礎性的地位，享受需要和發展需要則針對“富有的人”，艱苦偏遠地區的鄉鎮公務員大多處于追求生存需要的層次；馬斯洛的需要層次理論從低到高依次為生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求、自我實現需求，“通常生理和安全可以概括為低層次需要，社交、尊重與自我實現可以概括為高層次的需要，根據馬斯洛需求層次理論，只有基層公務員的最基本生理和安全需求得到滿足之后，才有可能去追求更高的需求”；[6]其次，赫茲伯格的雙因素理論，雙因素指激勵因素和保健因素，保健因素（hygiene factor）是外在的，指工作環境與條件因素，如工作的環境、薪酬等方面。激勵因素（motivation factor）是內在的，是相對工作本身而言，與工作本身的特點和內容有關，如在工作成績得到同事或領導的認可、個人得到發展和提升等。

推拉理論和正義論與我們討論的主題具有相當大的關聯性。推拉理論最初是人口學中研究人口遷移的理論，19 世紀末由 E·G· 雷文斯坦（Ernest-George Ravenstein） 提出，該理論認為人口的遷移是由遷出地的推力和遷入地的拉力共同決定的。推力指遷出地所具有的促進人口轉移的消極因素，包括收入水平低、生活成本的不斷攀高、就業機會減少等。拉力指遷入地所具有的有利于人口轉移的積極因素，包括較好的生活環境、較多的就業機會、較高的收入等。一些學者將推拉理論應用到了公務員激勵理論中，“把所謂的‘拉力和‘推力看成是某種行政行為發生的激勵因素，并將之對應理解為‘正向激勵和‘負向激勵，從而把其從‘遷出地——公務員的現有不良狀態‘遷移到‘遷入地——公務員的理想狀態”；[7]正義論關注薪酬分配的合理性和機會公平的可行性等，羅爾斯先生指出，在憲政民主的框架下，通過各階層、各群體的合作治理，才能建構一個秩序良好的社會。在此基礎上提出兩大正義原則，根據其排位的優先性，第一原則是權利自由與機會公平，第二原則是分配的正義。面對社會和經濟的不平等，公共財政應該優先照顧生存狀況最差者，依次遞推，這一原則被稱為“差別原則”，如何鑒別生活狀況良好者與較差者，這就依賴于社會比較理論，我們可以把基層公務員薪酬水平與相對發達地區的公務員以及同等社會地位的企事業員工的薪酬收入進行比較。

二、艱苦偏遠地區公務員激勵機制“失靈”分析

關于艱苦偏遠地區的公務員激勵機制，我們需要關注兩點：其一，從2001年1月1日起實施艱苦邊遠地區津貼，它是對在艱苦邊遠地區工作的公務員特殊生活費支出和額外勞動消耗的適當補償，根據不同地域的氣候、海拔高度及當地物價等因素確定差別化的補償標準；其二，2015年10月中共中央組織部、人力資源社會保障部和國家公務員局聯合印發了《關于做好艱苦邊遠地區基層公務員考試錄用工作的意見》，就在艱苦邊遠地區適當降低公務員進入“門檻”的要求提出具體措施，如設置一定數量的職位面向當地縣鄉事業編制人員和退役士官士兵招考。中央政府連續出臺對艱苦偏遠地區公務員的傾斜政策至少說明一個問題，該地區現行的公務員激勵機制“失靈”，嚴重制約對這一地區的有效治理。

（一）艱苦偏遠地區公務員激勵機制失靈的表現

這一地區公務員激勵機制的失靈可以概括為兩個方面，治理能力（或公共服務能力）不足和人才流失。首先來分析艱苦偏遠地區公務員的治理能力不足的問題：1. 艱苦偏遠地區的一些公務員政治素養不高，貪腐等負面新聞不斷曝光。據統計，“2013年到2015年5月，各級檢察機關共查辦的涉農扶貧領域的職務犯罪人員是2.9萬人”，[8] 在惠農、扶貧資金使用的過程中，出現大量貪腐案件，由于上述基層公務員直接與群眾接觸，所以其消極影響特別大，敗壞這一地區的政治生態；2. 業務能力、學習能力和電子政務能力等治理能力嚴重不足，李新婷認為“艱苦偏遠地區的部分公務員公共服務能力差，表現為服務水平低、服務態度差、服務質量差”。[9] 經過課題組大量訪談，發現部分公務員的“官本位”和特權思想濃厚，在群眾面前擺架子，官僚主義和形式主義嚴重，服務意識淡薄，服務能力缺乏，導致地方經濟發展緩慢，可以概括為“庸政和懶政”。2016年8月，甘肅貧困鄉村一家六口因極端貧困服毒自殺，發生這樣一起人間悲劇的重要因素之一，就是當地干部主觀認定并取消這一家人的低保。在艱苦偏遠地區，因當地公務員的庸政和懶政導致的悲劇不在少數，當然還有文化程度低和公務員老齡化導致其學習能力低下等問題，不少公務員都缺乏電子政務能力，對于發展地方經濟，帶領群眾建設社會主義新農村束手無策。

其次，關于艱苦偏遠地區年輕公務員（主要是80后和90后）流失的問題，我們借用“推拉理論”來研究。在本文中，回歸推拉理論的原初內涵，80后公務員從艱苦偏遠地區“遷出”，而相對發達的城市和東部地區則成為“遷入地”，這與21世紀之初，李昌平先生做的“抽水機”比喻是契合的；“相對發達的城市不斷地抽取極端貧困鄉村的資源，特別是青壯年，致使貧困的鄉村陷入惡性循環之中”，[10] “逃離鄉下，定居城市”已經成為部分80后公務員的理想。王燕指出，“公務員職業倦怠且流失現象嚴重，并呈現流失速度遞增、流失范圍廣、專業人才所占比例大、流失人員年輕化等特征”，[11]它可能造成艱苦偏遠地區基層政府人才嚴重流失。陜西省公務員局2014年度的一份報告顯示：“近3年，共為艱苦偏遠的縣、鄉兩級考試錄用了公務員2687名。錄用到偏遠鄉鎮不去報到，或者到崗位后兩三個月就辭職不干的就有17人。”[12]

（二）艱苦偏遠地區公務員激勵機制失靈的原因

這一地區出現公務員治理能力不足和人才流失兩大問題的原因是很復雜的，激勵機制有缺陷是一個重要的因素，其缺陷可以概括為“效率性和正義性雙重不足”。在艱苦偏遠地區的場域下，我們擬重點討論其激勵機制“正義性不足”，分析這一問題的理論依據是正義論和社會比較理論。羅爾斯先生的差別原則是研究問題的出發點，針對社會和經濟的不平等，在秩序良好的合作體系之中，基本分配制度的安排應該優先考慮生存狀況最差者，艱苦偏遠地區的公務員就是我國公務員系列之中的生存狀況最差者。根據社會比較理論，艱苦偏遠地區的公務員與發達地區的同級公務員的橫向比較，與職務較高公務員的縱向比較，他們普遍產生相對剝奪感，這是出現“職業倦怠”的重要原因。

關于艱苦偏遠地區公務員激勵機制“正義性”不足，我們從兩個方面展開討論：其一，這一地區公務員的薪酬缺乏“正義性”。從橫向角度進行比較，陳小晨認為“工資主要由基本工資、津貼、補貼和獎金組成，職務工資比例不是很高，只占20%，工資占比最高的是地區附加津貼，占到45%，但在實際操作中，地區附加津貼實際是按照職務發放，所以實際占了近七成。”[13]一般來說，基本工資由中央財政統一撥款，津補貼和獎金則由各級地方政府承擔，由于我國各省之間經濟社會發展不平衡，經濟相對發達地區和艱苦偏遠地區同一級別公務員的薪酬差別是非常大的。云南省勐海縣布朗山鄉鄉長賽勐說：“一個月拿到手的工資是2984元，最近在縣城買了一套商品房，總價30萬元，貸款20多萬元，每月還貸壓力巨大。” [14]在珠海市某部門工作的某普通公務員“基本工資有800多元，外加地方財政補貼和住房維修金等，每個月實際到手的全部收入是7000多元”；[15]從縱向比較來看，處級及其以上的領導干部其薪酬比基層公務員高出較多。金璐婷指出，“基層公務員工資偏低，激勵功能弱，以內部的領導職務的公務員為參照方，在如今‘以官定薪的公務員工資制度下，領導職務的工資就與基層公務員差距甚大，有調查指出，部分領導的收入單是陽光工資就比普通公務員高出四倍有余。”[16]新加坡《聯合早報》2015年1月19日的報道可以佐證上述觀點：“中國國務院1月12日下發了最新公務員加薪文件，‘正國級官員最高基本工資（職務工資加級別工資，下同），由7020元增至11385元，漲幅62%；最低的辦事員基本工資，則由630元增至1320元，漲幅110%。”[17]

其二，艱苦偏遠地區的公務員的晉升機制缺乏“正義性”，主要表征是“晉升天花板”，我們從兩個方面展開論述：首先是晉升比例低，“千軍萬馬闖獨木橋”， “據國家公務員局統計，截至 2012 年底，全國公務員總數為 708.9 萬人，全國縣處級以上干部 60 多萬人……這樣算來，要從基層公務員晉升到縣處級干部的比例約為百分之八，許多基層公務員直到退休都只是一名科員”。[18]國家行政學院副教授胡穎廉指出，“現實中，大部分基層公務員是在辦事員和科員兩個級別走完全部仕途的，……無數基層公務員在權力‘金字塔的底層消耗著青春和激情，有的人工作幾十年還是副科長，自嘲患上了‘副科病”；[19]其次是晉升過程中的人治色彩較為濃厚，公開性和透明性不足。朱玉霞認為“晉升機會稀缺，…… 再加上一些任人唯親、晉升為親、論資排輩的現象，嚴重挫傷了基層公務員的積極性”。[20]劉影也在文中指出，“競爭過程暗箱操作，人才選拔上論資排輩、任人唯親，缺乏公開、透明的競爭機制”。[21]晉升過程中的人治色彩是傳統行政文化的產物，它必然導致艱苦偏遠地區的基層公務員缺乏成就感，進而喪失工作熱情。呂亞南在討論80后逃離艱苦偏遠地區基層公務員崗位時也指出：對“80后公務員的一項調查顯示，對現行晉升機制表示不滿意的人數占到了調查總人數的81.9%……大家最關注的就是晉升的透明度和公平性，但是職務晉升缺乏相應的民主監督，再加上‘長官意志在晉升中起重要作用，以領導好惡為標準，導致晉升制度虛化”。[22]

三、優化艱苦偏遠地區鄉鎮公務員激勵機制的路徑選擇

在論文的前兩個部分，我們從理論和實踐的角度分析了艱苦偏遠地區鄉鎮公務員激勵機制“失靈”的主要原因，即薪酬機制和晉升機制都缺乏“正義性”，它導致該地區出現“治理能力不足”和“人才流失”的兩個嚴重后果，進一步惡化就會導致這一地區的治理失敗，所以我們必須優化艱苦偏遠地區的公務員激勵機制，建構“正義性”和“效率性”兼容的激勵機制。在五大發展理念的指導下，新時期我國開展統籌區域發展和城鄉發展，從區域上來說，相對于東部較為發達的鄉村，艱苦偏遠地區必須要有更多的政策傾斜才能具備一定的吸引力。從城鄉角度而言，根據中心邊陲理論，即使在艱苦偏遠地區，縣城也要比鄉鎮發達很多，逃離鄉鎮，奔向縣城成為80后公務員的理想。基于以上分析，在艱苦偏遠地區，公務員的激勵機制“正義性”優先于“效率性”，建構一個“正義優先，兼容效率”的激勵機制就是應然選擇。

（一）優化艱苦偏遠地區鄉鎮公務員的薪酬機制

如何完善鄉鎮公務員的激勵機制是一個重大的課題，在艱苦偏遠地區的場域下，本研究主要從薪酬和晉升兩個角度來優化這一地區鄉鎮公務員的激勵機制。關于艱苦偏遠地區鄉鎮公務員的薪酬機制的優化，我們可以從三個方面進行思考。

1. 調整薪酬結構，即在薪酬體系中，逐漸增加工資的比例，降低津補貼的比例。目前，在基層公務員的薪酬體系中，工資所占比例大概為30%，津補貼和獎金所占比例大概為70%，工資所占比例過低，由于津補貼和獎金與各省市的財政收入掛鉤，艱苦偏遠地區所在省市財政收入孱弱，這一地區基層公務員津補貼的實際發放與相對發達的城市和東部鄉村相比較，差距甚大，這是不同區域公務員收入懸殊的主要原因。所以調整基層公務員薪酬結構，逐漸增加工資的比例，降低津補貼的比例就成為當務之急。

2. 落實艱苦偏遠地區津貼正常增長機制。這一政策從2001年開始實行，構成了艱苦偏遠地區公務員薪酬機制的一個重要組成部分，對于艱苦偏遠地區吸引和留住人才起到了一定的作用，然而這一政策還存在兩大缺陷。首先是津貼標準過低，根據實地調查和現有資料，艱苦偏遠地區的鄉鎮公務員每月拿到手的津貼僅100元左右，激勵作用不顯著。其次，這一津貼的分類并不合理。在2001年根據偏遠與艱苦程度，將津貼標準分成六類，有一定的合理性，但是經過10多年的現代化變遷，艱苦偏遠地區各區域的發展差異進一步凸顯，尤其是鄉鎮與縣城的差異逐漸擴大，逃離鄉鎮奔向縣城的現象時有發生，所以，艱苦偏遠地區公務員津貼應該進一步向條件更為艱苦偏遠的鄉鎮傾斜。

3. 實行績效工資和陽光工資，逐漸取消年終獎。由于各地區公務員津補貼和年終獎發放透明性和公開性不夠，導致大眾媒體對公務員津補貼和年終獎“非議不斷”，并逐漸形成艱苦偏遠地區鄉鎮公務員漲工資的“輿情障礙”。同時，新加坡等國際社會公務員激勵機制較為完善的國家都對公務員實行績效工資和陽光工資，所以，借鑒域外先進經驗和破解“輿情障礙”，就要求我們在艱苦偏遠地區取消年終獎，嚴格實行績效工資。

（二）優化艱苦偏遠地區鄉鎮公務員的晉升機制

根據赫茲伯格的“雙因素理論”，薪酬機制屬于“保健因素”，優化之后可以滿足艱苦偏遠地區鄉鎮公務員低層次的需要。晉升機制則屬于“激勵因素”，優化之后才可以滿足這一地區鄉鎮公務員高層次的需要，有助于實現自我價值。關于優化艱苦偏遠地區鄉鎮公務員晉升機制，我們擬從三個路徑入手：

1. 職務與職級雙通道的頂層設計與落實，2014年12月2日中央全面深化改革領導小組第七次會議通過了《關于縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度的意見》，在職務之外開辟職級晉升通道，《意見》提出，將對縣以下機關公務員設置5個職級，由低到高依次為科員級、副科級、正科級、副處級和正處級。職級晉升后，可以享受相應職務層次非領導職務工資待遇，但工作崗位不變。辦事員任滿8年未提拔的，可享受科員待遇；科員任滿12年未提拔的，可享受副科待遇；副鄉科級、副主任科員滿15年未提拔的，可享受正科級待遇；正科級干部15年未提拔的，可享受副處級待遇。職務與職級雙通道的頂層設計有助于調動基層公務員的積極性，希望能率先在艱苦偏遠地區試點，由于這一地區的特殊性，建議縮短從辦事員到副主任科員的年限。

2. 改變“大一統”的晉升機制，實施分類晉升。一般來說，基層公務員可以細分為三類，綜合管理類、行政執法類和專業技術類，“大一統”管理機制下，讓三類公務員都按照同樣的標準進行職務職級方面晉升的考核，這容易導致基層公務員“千軍萬馬擠獨木橋”，使得晉升渠道非常狹窄，所以，希望在艱苦偏遠地區，開展三類公務員分類晉升的試點。

3. 干部遴選與基層經歷，職務與職級雙通道的設計主要是針對艱苦偏遠地區能力一般的鄉鎮公務員，干部遴選則是這一地區少數優秀公務員實現自我價值的良好路徑。艱苦偏遠地區的基層公務員在治理過程中，不僅要面臨經濟落后和環境惡劣，而且要處理復雜的民族問題和宗教問題，所以，這一地區表現優秀的基層公務員的綜合素質是毋庸置疑的，在某種程度上，已經具備處理復雜問題的較高水平的治理能力。基于以上分析，我們建議干部遴選應該優先考慮艱苦偏遠地區少數表現優秀的鄉鎮公務員。

綜上所述，由于艱苦偏遠地區獨特的治理環境，導致這一地區的鄉鎮公務員需要承擔繁重的治理任務，這就對這一地區的公務員激勵機制提出較高的要求，但艱苦偏遠地區公務員激勵機制缺乏“正義性”和“實效性”，人才流失和治理能力不足是這一地區公務員管理的兩大困境，要解決這一困境，我們必須優化上述地區的公務員激勵機制。根據經典激勵理論，馬斯洛需要層次理論、赫茲伯格雙因素和羅爾斯正義論，在艱苦偏遠地區的場域下，我們要對現有激勵機制進行優化并建構“正義優先，兼容效率”的鄉鎮公務員激勵機制，這一地區鄉鎮公務員關注的焦點集中在薪酬激勵和晉升激勵，激勵機制的創新也圍繞這兩個方面進行，希望我們的上述思考，能夠讓艱苦偏遠地區的鄉鎮公務員過上體面和有尊嚴的生活，改變公務員體系中生存狀況最差者的狀況，實現羅爾斯先生所講的“基本的善”，進而調動他們的工作積極性，挖掘創新的潛力，進而推動艱苦偏遠地區鄉村治理的現代轉型。

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[責任編輯、校對：葉慧娟]