黨組織視角下信訪制度研究

左俊斌

摘 要：黨的十八大報告明確指出：“要正確處理人民內(nèi)部矛盾，建立健全黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制，完善信訪制度，完善人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解聯(lián)動的工作體系，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障渠道。”這表明，黨重視信訪制度發(fā)揮解決人民群眾利益訴求的職能。從黨組織視角研究信訪制度對其的持續(xù)發(fā)展有積極作用。

關(guān)鍵詞：中國共產(chǎn)黨黨組織；信訪；信訪制度；建設(shè)路徑

中圖分類號：D632.8 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）04-0188-02

信訪制度是公民個人或群體以寫信、打電話、發(fā)郵件、到有關(guān)部門上訪等多種形式參與黨中央頂層設(shè)計有關(guān)信訪職能部門的信訪工作，反映實際情況，反映上訪主體利益訴求，請求有關(guān)部門受理信訪事件，并給予處理的一種制度。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，其宗旨是全心全意為人民服務(wù)，始終心系群眾，而自黨成立時期開始，就與信訪制度息息相關(guān)。黨和信訪制度都在不斷發(fā)展進(jìn)步，其中黨的意志對信訪制度的發(fā)展有重要作用，故從黨組織視角探討信訪制度的發(fā)展。

一、信訪制度的建立和完善

信訪制度在新民主主義革命期間，中國共產(chǎn)黨開始嘗試構(gòu)建信訪機(jī)制，這是我國信訪制度的雛形。建黨初期，黨依靠書信和口口相傳的方式，宣傳黨的思想理念和直接了解群眾訴求，為黨在工農(nóng)聯(lián)盟奠定了深厚基礎(chǔ)；建立井岡山紅色政權(quán)后，黨通過多種渠道與群眾建立聯(lián)系，明確規(guī)定人民有權(quán)寫信或直接同有關(guān)部門面談，還設(shè)置了控告箱。延安時期，群眾同收發(fā)室同志申請后，即可直接向黨中央領(lǐng)導(dǎo)反映實際問題，如當(dāng)時接受處理傷病員集體上訪事件和公糧負(fù)擔(dān)太重事件；新中國成立后，中央書記處政治秘書室的職責(zé)就是接受和處理群眾的來訪來信。

信訪制度在1949—1965年逐步建立，并得到一定發(fā)展。新中國成立后，黨和人民群眾的地位均發(fā)生了翻天覆地的變化，黨初步執(zhí)政全國，相關(guān)制度尚在完善中，故當(dāng)時群眾主要依靠寫信向黨中央反映實際情況和利益訴求。這一時間段，群眾來訪的主要目的是致敬信、對新中國建設(shè)的建議、希望解決實際生活困難、反映干部作風(fēng)問題等。于是，1951年，根據(jù)毛澤東指示和政務(wù)院的決定，正式建立信訪制度。這一階段，除在中央設(shè)信訪機(jī)構(gòu)，并逐步在各地設(shè)信訪機(jī)構(gòu)；召開全國第一次信訪工作會議，并通過了政務(wù)院關(guān)于建立信訪制度的決定，明確了信訪制度工作的原則、內(nèi)容、意義、配備專職干部；形成了“歸口處理”的具體制度，即在處理群眾信訪時，應(yīng)明確各業(yè)務(wù)部門的職責(zé)，并逐步形成省市一級多辦少轉(zhuǎn)、縣級只辦不轉(zhuǎn)的原則。信訪制度剛成立，相關(guān)制度和執(zhí)行政策尚不夠完善，尤其在運行中還有許多問題需要進(jìn)一步解決。

20世紀(jì)60年代至70年代前后一段時間內(nèi)，信訪制度處于癱瘓狀態(tài)，且遭到破壞。這一時期，受形勢影響，信訪數(shù)量大幅度增長，每月高達(dá)2萬多件；信訪內(nèi)容主要以落實精簡下放和“四清”問題為主。當(dāng)時，因黨和政府工作環(huán)境和工作機(jī)制受到破壞，致使信訪工作無法正常運轉(zhuǎn)和扭曲，更不提及時處理群眾反映的訴求。

改革開放初期即1978—1995年，信訪制度得到恢復(fù)、向正規(guī)化和法制化發(fā)展。1976年之后，群眾來信來訪要求平凡冤假錯案，使得去全國信訪量出現(xiàn)一個小高潮。在這種情況下，全國第二次信訪工作會議被召開，研究如何處理信訪中反映的新問題，并恢復(fù)建國初期形成的信訪機(jī)制。十一屆三中全會是信訪制度的新起點，尤其是鄧小平同志在大會發(fā)言內(nèi)容中對群眾呼聲的重視，為信訪制度發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。黨中央針對來京上訪數(shù)量多的現(xiàn)象，還專門下達(dá)《通告》，部署一系列信訪工作妥善解決。并在第三、第四次全國信訪工作會議中，形成新的信訪工作原則。

新時期，信訪工作得到進(jìn)一步發(fā)展。黨中央將信訪工作拆分出來，成立國家信訪局，專職處理信訪工作。在第五次信訪工作會議后，建立信訪聯(lián)席會議制度，處理信訪突出問題或群體性上訪事件。頒布《信訪條例》，形成信訪責(zé)任追求制度。《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部定期接待群眾來訪的意見》《關(guān)于中央和國家機(jī)關(guān)定期組織干部下訪的意見》《關(guān)于把矛盾糾紛排查化解工作制度化的意見》總結(jié)歸納了信訪工作經(jīng)驗，指導(dǎo)信訪下一步工作。最主要的是構(gòu)建了相對完善的信訪工作法律法規(guī)體系。

二、 現(xiàn)行信訪制度存在的不足

信訪制度雖然在新時期得到長足發(fā)展，并有相關(guān)法規(guī)政策支撐，但在實際運行中仍然存在許多不足，這些不足亦引發(fā)了相關(guān)問題。

現(xiàn)行信訪體系中存在的不足為：

一是中央、人大、政協(xié)、地方等均設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)，信訪體系比較混亂，表現(xiàn)出不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。信訪機(jī)構(gòu)設(shè)立的目的是，傾聽群眾訴求，解決群眾困難，維護(hù)群眾的合法合理利益。但信訪機(jī)構(gòu)的復(fù)雜，致使信訪機(jī)構(gòu)缺乏整體調(diào)控。信訪機(jī)構(gòu)設(shè)置的多元化，本意是相互監(jiān)督，各自負(fù)責(zé)與本職能部門相關(guān)的信訪事務(wù)。但實際運行中，群眾上訪時，對各信訪機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)認(rèn)識不清，到各個信訪機(jī)構(gòu)重復(fù)反映情況。各信訪機(jī)構(gòu)根據(jù)自身職責(zé)，給與上訪群眾的答復(fù)必然出現(xiàn)不一致，有的可能還相互矛盾。最主要的是，信訪部門沒有權(quán)力直接處理上訪事件，還需轉(zhuǎn)交給地方或相關(guān)職能部門處理。群眾得不到滿意答復(fù)、看不到實際行動后，只能越級上訪，縣一級不予處理，便到省市一級反映，更多的則選擇直接進(jìn)京上訪。進(jìn)京上訪的結(jié)果依舊是，跑遍設(shè)置的信訪機(jī)構(gòu)后，無法得到明確處理意見，或直接被轉(zhuǎn)回當(dāng)?shù)靥幚怼＿@種不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，不僅增加群眾的上訪成本，而且增強(qiáng)信訪機(jī)構(gòu)的工作量。

二是信訪部門間權(quán)責(zé)不清。信訪部門當(dāng)前在國家體制中，處于一個尷尬境地。從黨和政府層面講，信訪部門僅僅為掌握社情民意的“窗口”，是一個只負(fù)責(zé)接受群眾上訪來信的職能機(jī)構(gòu)，但不負(fù)責(zé)具體的處理。信訪部門在接到群眾上訪后，需要明確判斷該事件歸屬那個職能部分負(fù)責(zé)處理。但現(xiàn)行政府機(jī)構(gòu)中，有一些職能部門權(quán)責(zé)沖突，某一項事務(wù)可由好幾個職能部門共同管轄。信訪部門無法做出明確判斷，故不能給來訪群眾一個滿意答復(fù)。信訪部門的職能僅僅為接訪、疏導(dǎo)、轉(zhuǎn)交，但群眾對信訪部門的定義為直接處理機(jī)構(gòu)。其次，信訪部門的地位困境，因為信訪部門無權(quán)處理來訪群眾的事務(wù)，對其他職能部門亦無管轄和約束權(quán)。

三是信訪制度承擔(dān)的社會責(zé)任重。黨對信訪制度的定位為：維護(hù)群眾合法權(quán)益，確保社會和諧穩(wěn)定。信訪部門在黨的要求下，就需要借助各種社會資源，在法律制度的框架內(nèi)幫助來訪群眾。信訪部門一方面要收集民情民意，及時向黨委反映，幫助黨委做出某一時間段的正確決策；另一方面在實際運行中，擴(kuò)大信訪救濟(jì)功能，忽略了國家制度體系設(shè)置中的其他功能。即：第一，信訪部門接受信訪的范圍幾乎涵蓋了社會方方面面，在如此多領(lǐng)域信訪問題的處理中，需要對不同的信訪問題進(jìn)行分類整理，有針對性地提出解決方案。但信訪工作量大，事務(wù)繁重，使得信訪工作人員在接受信訪時，身心疲憊，長時段后只能按照一種固化模式進(jìn)行處理。第二，群眾尚未有法治意識，依舊相信上訪是解決問題的最佳渠道。這與信訪部門實際工作中的妥協(xié)有關(guān)，在“一票否決”壓力下，有些地方政府選擇滿足上訪群眾的不合理要求，一般采取給一些金錢暫時壓制上訪群眾。在此情況下，上訪群眾中的投機(jī)分子以此作為生活救濟(jì)。其他上訪群眾在國家法制化建設(shè)過程和封建殘留思想影響下，不選擇法律途徑解決實際問題，而是選擇一味上訪，希望遇見“青天大老爺”幫助自身解決實際困難。

信訪制度中的這些缺陷引發(fā)出的問題包括：第一，信訪數(shù)量始終不見大幅降低。雖然從國家信訪局統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，信訪數(shù)量在逐年降低，但全國信訪總量始終處于高位。這與我國處于社會轉(zhuǎn)型時期，各類矛盾爆發(fā)有關(guān)。第二，非正常信訪量增多。信訪部門工作依據(jù)是《信訪條例》，但現(xiàn)實信訪案件中，多數(shù)上訪群眾希冀越級上訪，借助上級部門給下級政府的壓力來解決利益訴求；對一些原先及時處理便可解決的小糾紛，在時間的積累和壓抑下，演變?yōu)榇竺埽M(jìn)而引發(fā)非正常上訪。第三，信訪工作隊伍建設(shè)滯后。信訪工作人員數(shù)量與信訪數(shù)量嚴(yán)重不匹配，每一位信訪工作人員日常需要處理的信訪事務(wù)太多太雜太繁重，使得信訪工作人員無時間無精力提升業(yè)務(wù)素質(zhì)；信訪隊伍中專職信訪工作人員數(shù)量少，其余為兼職或借調(diào)，對信訪工作業(yè)務(wù)不熟練；信訪案件的處理需求信訪工作人員擁有心理學(xué)、法律、溝通交流等多方面的能力。但現(xiàn)在政府工作人員主要依靠公務(wù)員考試招聘，無法甄別真正符合工作崗位的人員。這些情況使得，信訪部門的工作方法陳舊，無法與時俱進(jìn)，不能正確處理來訪群眾的利益訴求。

三、黨組織視角下信訪制度的建設(shè)路徑

黨組織作為各項工作的領(lǐng)導(dǎo)核心，在信訪制度的建設(shè)中必然發(fā)揮主導(dǎo)作用。具體措施為：

第一，出臺政策確保信訪制度落地。黨組織在出臺有關(guān)信訪制度政策時，需真心聽取群眾的意見，真心為群眾上訪和上訪案件解決提供便利。只有在此要求中，黨組織出臺相關(guān)配套政策時，才能真正把上訪案件解決在當(dāng)?shù)兀恢猎郊壣显L或集中在北京。同時，黨組織應(yīng)嚴(yán)格要求信訪工作干部人員的作風(fēng)，做到踏踏實實為民服務(wù)。

第二，提升黨組織執(zhí)行力。各級黨組織是本單位工作的核心，在信訪部門，黨組織更應(yīng)強(qiáng)化自身的領(lǐng)導(dǎo)地位。信訪部門的黨組織明確自身工作職責(zé)，確切認(rèn)識到信訪工作開展的好與壞，與黨組織的黨建工作有直接關(guān)系。黨組織通過黨建工作，做到首先，強(qiáng)化黨員為民服務(wù)的意識，強(qiáng)化執(zhí)政為民的理念，促使信訪工作人員在處理來訪案件時，真心聽取群眾訴求，真心開導(dǎo)群眾，真心為來訪群眾考慮，真心幫助群眾解決實際困難。其次，把收集的信訪情況，歸納整理，及時向當(dāng)?shù)攸h委反映，幫助當(dāng)?shù)攸h委了解實情，做出切合實際的有效果的維穩(wěn)決策。最后，提高各級黨組織、黨員、信訪工作人員接受和處理信訪案件的水平。

第三，構(gòu)建全國信訪信息數(shù)據(jù)庫和信息系統(tǒng)。借助大數(shù)據(jù)庫，分析年度上訪案件，并分類、分層次、分領(lǐng)域。根據(jù)分析數(shù)據(jù)，宏觀把握國內(nèi)情況，及時掌握上訪案件的接受、處理情況。