當(dāng)代大學(xué)章程實(shí)施路徑研究

黃顥波+李為民+李添

摘 要：2012年1月1日《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》正式實(shí)施。2012年11月《全面推進(jìn)依法治校示范校實(shí)施綱要》要求2015年底實(shí)現(xiàn)一校一章程的局面。國(guó)家加大推動(dòng)制定高校章程的力度，全國(guó)高校進(jìn)入聲勢(shì)浩大，規(guī)模集中的章程建設(shè)時(shí)期。2015年底全國(guó)普通高校基本按要求完成章程的建設(shè)和公布工作。章程公布后新的課題是章程的實(shí)施與執(zhí)行問題。章程的生命力在于執(zhí)行，公布后的章程如何有效執(zhí)行是本文探討的內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：章程 意義 實(shí)施 困境 策略

一、制定大學(xué)章程的意義及背景回顧

2012年1月9日，教育部舉辦新聞通氣會(huì)，教育部政策法規(guī)司司長(zhǎng)孫霄兵在會(huì)上表示，2012年要推動(dòng)所有高校全面啟動(dòng)章程制定或修訂工作。《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》同年1月1日實(shí)施。《暫行辦法》明確規(guī)定制定章程需具備的內(nèi)容，制定章程的程序等，通過新的制度設(shè)定，明確章程的制定需通過章程核準(zhǔn)委員會(huì)的核準(zhǔn)。大學(xué)章程嚴(yán)格的制定程序也使大學(xué)章程成為高校內(nèi)最高規(guī)格的規(guī)范性文件。確立了大學(xué)章程成為學(xué)校各項(xiàng)具體制度的“母法”“上位法”的權(quán)威地位。作為“母法”“基本法”的大學(xué)章程，在制定之初，就強(qiáng)調(diào)了制定大學(xué)章程的意義。即以章程明確界定舉辦者與學(xué)校的關(guān)系，使學(xué)校成為有辦學(xué)自主權(quán)的獨(dú)立法人；健全以章程為首的現(xiàn)代大學(xué)制度，完善大學(xué)現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)；促進(jìn)大學(xué)的自治與自我約束。

1998年《高等教育法》第二十七條規(guī)定：“申請(qǐng)?jiān)O(shè)立高等學(xué)校，應(yīng)當(dāng)向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提交以下材料：（三）章程”。2015年修訂的《高等教育法》繼續(xù)保留此項(xiàng)規(guī)定。眾所周知，中國(guó)許多高校的設(shè)立都是在1998年之前，制定之初并沒有制定大學(xué)章程，新中國(guó)成立之初的高度計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制包辦了高等教育的一切。沒有大學(xué)章程學(xué)校也照常運(yùn)轉(zhuǎn)和發(fā)展。而且在長(zhǎng)期的辦學(xué)過程中形成了學(xué)校內(nèi)部一系列規(guī)章制度，足以支撐高校的運(yùn)行發(fā)展。而1998年《高等教育法》提出設(shè)立高等學(xué)校要提交章程，探究其原因主要是新中國(guó)建立初期，中國(guó)的教育法制建設(shè)發(fā)展較慢，從50到90年代，雖然法制建設(shè)取得一定成果，但仍存在高等教育法制較為分散、位階較低、沒有觸及高等教育深層矛盾等問題。80年代改革開放后，政府開始簡(jiǎn)政放權(quán)，推行政市、政企、政事等分開。其中，政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)關(guān)系的改革較為成功，但是政事分開，政府與高校的關(guān)系方面的改革則成效不明顯。長(zhǎng)期以來(lái)的高校計(jì)劃管理模式，高校沒有辦學(xué)自主權(quán)、資源配置不合理，辦學(xué)跟不上社會(huì)發(fā)展等問題突出，大學(xué)的行政化也廣為詬病。為改善高校不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀，《高等教育法》的立法成為當(dāng)時(shí)的頭等大事。1998年《高等教育法》的頒布和實(shí)施確立了我國(guó)基本高等教育法律制度。要推行政校分開、去行政化，首先高校的法律地位是要成為獨(dú)立法人，有辦學(xué)自主權(quán)。而章程是大學(xué)成為獨(dú)立法人組織的基礎(chǔ)性文件和必備條件。這一制度設(shè)想是具備了長(zhǎng)遠(yuǎn)觀念和與國(guó)際接軌的。后面出臺(tái)的兩個(gè)意見更是強(qiáng)調(diào)了此做法。1999年教育部關(guān)于實(shí)施《中華人民共和國(guó)高等教育法》若干問題的意見指出："根據(jù)《中華人民共和國(guó)高等教育法》第27條之規(guī)定，今后設(shè)立高等學(xué)校者，必須向?qū)徟鷻C(jī)關(guān)提交章程。在《高等教育法》施行前設(shè)立的高等學(xué)校，未制定章程的，其章程補(bǔ)報(bào)備案工作由其教育主管部門制定規(guī)定逐步進(jìn)行。"2003年《教育部關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見》也指出，"學(xué)校要依據(jù)法律法規(guī)制定和完善學(xué)校章程，作為學(xué)校辦學(xué)活動(dòng)的重要依據(jù)"。但是1998年《高等教育法》頒行的最初八年時(shí)間里，制定大學(xué)章程的高校廖廖，如《吉林師范大學(xué)章程（試行）》、《佳木斯大學(xué)章程》、《揚(yáng)州大學(xué)章程》、《黑龍江大學(xué)章程》、《吉林大學(xué)章程》等。制定章程的背景是因?yàn)楦蚨嘈：喜f(xié)調(diào)新的組織和權(quán)力機(jī)構(gòu)。雖有法律的明文規(guī)定，但大學(xué)真正要制定章程的動(dòng)力卻不足，制定了章程的高校也只是停留在章程宣傳和師生知曉的程度，實(shí)施效果并不佳。各校相互觀望、章程難產(chǎn)是這一階段的普遍現(xiàn)象。2010年《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》進(jìn)一步指出：“各類高校應(yīng)依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學(xué)校”，“學(xué)校要建立完善符合法律規(guī)定、體現(xiàn)自身特色的學(xué)校章程和制度。”2010年教育部在26個(gè)部屬高校試點(diǎn)章程建設(shè)。2011年教育部分別以31號(hào)令、32號(hào)令頒布《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》和《學(xué)校教職工代表大會(huì)規(guī)定》，加大章程建設(shè)力度，將章程建設(shè)作為高等教育體制改革和現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的切入點(diǎn)，推動(dòng)高校依法治校和民主管理。2014年各省以強(qiáng)有力的措施推動(dòng)高校章程建設(shè)工作，基本于2015年底完成章程建設(shè)和公布工作。從1998年《高等教育法》規(guī)定高校設(shè)立需提交章程到2015年全國(guó)普通高校基本完成章程制定工作，這一法律規(guī)定得到真正落實(shí)花了將近17年的時(shí)間。高校實(shí)現(xiàn)了從無(wú)章程到有章程，與國(guó)際接軌的過渡。章程是現(xiàn)代大學(xué)制度的核心標(biāo)志，也是實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代治理的依據(jù)。[1]

二、高校章程實(shí)施問題探討

1.高校章程實(shí)施困境

高校章程正是基于以上歷史原因和意義背景下制定出來(lái)的，章程的實(shí)施和執(zhí)行顯得尤為重要，如果沒有章程實(shí)施的推進(jìn)，前面的一切努力將淪為空談。但是章程如何實(shí)施卻是擺在當(dāng)下更為嚴(yán)峻的一個(gè)課題。章程的實(shí)施與執(zhí)行還存在一些障礙，主要表現(xiàn)在：[2]

（1）實(shí)施章程的經(jīng)驗(yàn)缺乏

學(xué)校章程在西方國(guó)家有近千年的歷史，無(wú)論制定還是實(shí)施都較為成熟。而中國(guó)大學(xué)有章程的歷史并不長(zhǎng)，而且中間有較長(zhǎng)時(shí)間的中斷，中國(guó)大學(xué)章程起源洋務(wù)運(yùn)動(dòng)時(shí)期，最早如京師同文館就設(shè)有六條章程，但當(dāng)時(shí)的章程內(nèi)容簡(jiǎn)單，算不上真正意義的大學(xué)章程。戊戌變法期間中國(guó)第一所國(guó)立綜合大學(xué)京師大學(xué)堂建立，制定的《京師大學(xué)堂章程》是中國(guó)近代歷史上第一個(gè)大學(xué)章程，內(nèi)容詳盡。后制定的《山東大學(xué)堂章程》內(nèi)容更是極為詳盡，成為中國(guó)特色大學(xué)章程的典型代表。但因?yàn)楫?dāng)時(shí)外敵入侵，政局不穩(wěn)，這些大學(xué)章程沒有實(shí)施多久就中斷了。民國(guó)時(shí)期，主管教育的官員和大學(xué)的管理者受西方思潮影響，私立大學(xué)興起，中國(guó)出現(xiàn)第一批真正意義上的現(xiàn)代大學(xué)章程。如1921年《廈門大學(xué)大綱》、1926年《南開大學(xué)章程》等。此階段的大學(xué)章程，雖參照了西方大學(xué)模式，但保留了中國(guó)特色。但是民國(guó)的歷史也不長(zhǎng)。新中國(guó)成立后，在高度行政管理色彩下，章程顯得不復(fù)重要。隨著改革開放的深入，高等教育跟不上社會(huì)發(fā)展的步伐，內(nèi)部一些深層矛盾逐漸凸顯。要理順舉辦者與高校的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政校公開、管辦分離，實(shí)現(xiàn)高校法人獨(dú)立地位，高校章程的制定再被提到重要地位。但從1998年高等教育法規(guī)定高校設(shè)立需提交章程到實(shí)現(xiàn)高校有章程的局面，也花了十多年的時(shí)間，即絕大部分高校有章程也是近一兩年的事情，較早制定章程的幾所高校章程實(shí)施狀況也不佳。因此對(duì)章程的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，當(dāng)代中國(guó)大學(xué)是非常缺乏的。而中國(guó)意義上的大學(xué)章程與國(guó)外大學(xué)章程無(wú)論在制定程序還是內(nèi)容上仍是存在較大差別的，因此國(guó)外大學(xué)章程實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)章程的實(shí)施實(shí)踐可借鑒內(nèi)容不多。[3]

（2）大的教育體制環(huán)境沒有進(jìn)行相應(yīng)的變革，僅靠章程難以實(shí)現(xiàn)辦學(xué)自主權(quán)

高校去行政化是近幾年討論的熱門話題，但高校的去行政化談何容易。高校行政化套嵌在整個(gè)行政事業(yè)管理框架之中，學(xué)校主要負(fù)責(zé)人的任免仍由上級(jí)政府部門來(lái)決定和管理，高校運(yùn)行模式仍以行政權(quán)力為中心。這不是單靠學(xué)校自身就能解決，而是需要更宏觀的層面進(jìn)行管理體制的破題才有可能實(shí)現(xiàn)。[4]

（3）大學(xué)章程的理念認(rèn)同遇冷

雖然高校章程公布通過各種媒體進(jìn)行宣傳報(bào)道，以學(xué)習(xí)會(huì)、主題班會(huì)等形式組織章程的學(xué)習(xí)，但師生對(duì)大學(xué)章程的價(jià)值認(rèn)識(shí)不足，重視程度不夠，學(xué)習(xí)流于形式，作為學(xué)習(xí)差事應(yīng)付了事，對(duì)章程內(nèi)容真正入腦入耳者不多。真正深入研究者更少。大學(xué)章程理念的認(rèn)同和大學(xué)章程文化氛圍的形成尚需時(shí)日，不可一日而就。[5]

2.高校章程實(shí)施初期策略

（1）持之以恒加強(qiáng)宣傳

廣大管理干部、師生的理解和認(rèn)識(shí)是章程得以執(zhí)行的前提。通過網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、講座、培訓(xùn)、主題學(xué)習(xí)會(huì)等形式，使廣大師生掌握了解章程的制定背景、章程的特色、基本內(nèi)容、適用范圍、與師生有關(guān)的權(quán)利義務(wù)等相關(guān)內(nèi)容，逐步形成大學(xué)章程理念認(rèn)同。持之以恒加強(qiáng)章程的宣傳，將學(xué)習(xí)章程的內(nèi)容納入新生、新晉教師、教任干部的培訓(xùn)項(xiàng)目。使師生不但知道章程，更了解章程，運(yùn)用章程，依章辦事，依章維權(quán)。

（2）依章完善學(xué)校制度體系

完善規(guī)范性文件合法性審查和定期清理制度，確保學(xué)校制度的合法性、合理性及時(shí)效性，不與上級(jí)法律、政策、學(xué)校章程相違背，適應(yīng)學(xué)校改革發(fā)展的需要。

（3）行為主體遵守章程

遵守章程的行為主體包括學(xué)校舉辦者、學(xué)校管理者、高校的師生。行為主體對(duì)章程的理念認(rèn)同轉(zhuǎn)化成為遵守章程的內(nèi)心強(qiáng)制，需要高校的舉辦者、管理者帶頭學(xué)習(xí)了解章程，遵守章程，起模范作用。依章程的規(guī)定保障學(xué)校自主辦學(xué)、自主開展教學(xué)、科研、對(duì)外交流等活動(dòng)；依章行使職權(quán)，安排學(xué)校事務(wù)，進(jìn)行規(guī)劃和管理。舉辦者與管理者的遵章行為會(huì)帶來(lái)良性輻射效應(yīng)，促進(jìn)廣大師生員工對(duì)章程重要性的認(rèn)識(shí)，從而肯定章程的價(jià)值，形成理念認(rèn)同，從而正確行使章程賦予的權(quán)利和自覺遵守章程規(guī)定的義務(wù)。[6]

（4）專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督章程的執(zhí)行

章程實(shí)施初期，章程執(zhí)行的監(jiān)督顯得尤為重要，這個(gè)監(jiān)督包括外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督。外部監(jiān)督主要是章程核準(zhǔn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，這個(gè)監(jiān)督是最強(qiáng)有力也是最有效的監(jiān)督。現(xiàn)各省正推進(jìn)章程執(zhí)行情況監(jiān)督工作，如福建省抽查個(gè)別高校進(jìn)行實(shí)地考察，通過章程的宣傳情況、章程的知曉度、完善配套制度情況、實(shí)施監(jiān)督機(jī)制情況考察章程的執(zhí)行情況。內(nèi)部監(jiān)督主要是學(xué)校內(nèi)部專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督學(xué)校章程的執(zhí)行。包括有無(wú)建立師生申訴機(jī)制，師生申訴有無(wú)得到及時(shí)有效處理，學(xué)校有沒有依法依章決策，校長(zhǎng)有沒將章程執(zhí)行情況作為年度述職報(bào)告內(nèi)容，有無(wú)向教職工代表大會(huì)作專門報(bào)告等。

參考文獻(xiàn)

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[7]包萬(wàn)平 李金波.《高等教育法》的制定、完善及未來(lái)面向[J].中國(guó)高教研究2016（8）35-41

作者簡(jiǎn)介

黃顥波（1977---），女，廣東茂名人，講師，碩士，研究方向?yàn)楦叩冉逃⒋髮W(xué)章程建設(shè)與實(shí)施、高校管理法治化