關于供銷合作社內控管理中存在問題的思考

趙桂京

摘要：供銷合作社是我國經濟發展特定時期的特殊產物，在計劃經濟體制時代，供銷社作為商業供應的主渠道，壟斷農村生活用品、農業生產資料、農產品，是政府控制農業的主要工具。隨著社會主義市場經濟的不斷深入，供銷社原有的經濟體制已不適應市場需要，為改變現狀，中共中央國務院先后多次下發文件對深化供銷社改革做出了明確指示，要求供銷社理順組織體制、強化服務功能、完善經營機制、加強監督管理，采取切實有力的政策措施使供銷合作社真正體現農民合作經濟組織的性質，真正實現為農業、農村和農民提供綜合服務的宗旨。新形勢下，供銷社能否搶抓機遇、再創輝煌，強化自身管理至關重要。本文基于對供銷合作社性質與發展現狀的分析，概括并探討了供銷社在內控管理方面存在的問題，深層剖析存在問題的原因，最后提出了供銷社完善內控管理的具體措施與方法，旨在促進供銷社內控管理水平的進一步提升與完善。

關鍵詞：供銷合作社；社有企業；內部控制

近年來，我國供銷合作社系統正積極推行并探索企業體制改革發展之路，以明晰產權關系為核心，將現代企業制度融入供銷合作社系統中。經企業體制改革后供銷社社有企業在基本性質以及資本結構方面發生了巨大的改變，進而對內部控制制度的建設與實施也產生了一定的影響。如何根據供銷社的發展與變革，促進社有企業內部控制制度的建設與完善，已成為目前亟待解決的問題之一。

一、供銷合作社的性質與發展現狀

（一）供銷合作社的性質

供銷合作社是建國初期按照政府指示，在接收舊中國貿易貨棧的基礎上成立的以農民社員為主體的集體所有制合作經濟組織。自成立后在全國得到迅速發展，形成一個上下連接、縱橫交錯的全國性流通網絡，不僅成為滿足農民生產生活需要、組織農村商品流通的主渠道，而且成為聯結城鄉、聯系工農、溝通政府與農民的橋梁和紐帶。在計劃經濟時代，供銷社在繁榮農村經濟，促進農村生產力發展上起到了積極作用[1]。隨著改革開放進程的推進，市場化經濟體制發展變革下供銷社的傳統職能不斷減弱，新時期的供銷社正逐步通過專業合作社、綜合服務站、以及服務網絡體系建設等形式，嘗試在體制制度上進行改革與創新，以更好的適應市場經濟轉型發展。

（二）供銷合作社發展現狀

供銷合作社特有的存在基礎使其具有特殊的組織體系與管理架構。各級供銷合作社作為本級供銷社（及其所屬企事業單位）集體財產的所有者，對社有資產享有占有、使用、收益和處置的權利，同時對社有企業的經營管理負有監督職責。供銷社社有企業具有數量多、資產分散、業務繁雜的特點[2]，近幾年按照國務院文件精神及全國供銷總社要求，各級供銷合作社結合區域經濟形勢和企業自身狀況，通過合并、轉制等形式對“邊、小、微、虧”的基層社進行資產重組，在進一步完善經營機制的基礎上，不斷拓展服務領域，擴大經營范圍，使社有企業兼具了供銷社傳統特色與現代企業的相關特征，在為供銷社發展注入活力，增強后勁的同時也為其經營管理帶來了新的挑戰[3]。管理水平的高低、管理方式的創新決定著經營效益的好壞，也將直接影響到供銷社持續與健康發展。

二、供銷社內控管理中存在的問題

（一）內部治理結構不完善

合理、完善的治理結構是內部控制環境的基礎，按照全國供銷總社章程規定供銷合作社設立理事會和監事會，由供銷合作社代表大會選舉產生，理事會是本級社集體財產和所屬企事業單位財產的所有權代表，對社有財產及社有企業的經營管理進行決策，監事會對理事會的工作進行監督。理事會是工作的執行機構，監事會是工作的監督機構。而從目前的實際情況來看，一是理事會大多由當地政府任命，二是監事會缺失，或是雖然設立監事會，但沒有獨立的外部監事，組織機構形同虛設。不完善的治理結構導致聯合社理事會在對社有企業管理中集所有權、決策權、執行權、監督權于一身，權力制衡機制失效，進而對企業內部控制環境產生不良影響[4]。

（二）缺乏風險管理意識

供銷社在自身發展過程中經歷了多次改革重組，從興盛到衰落，再到現在的革新復興，管理層將大部分精力放在了業務經營上，以抓經營、求效益作為主要工作目標，忽視了內部風險管理的重要性，再加上管理者的管理思維傳統，風險意識淡薄，缺乏風險管理的相關工作經驗，企業內部尚未能形成一套完善的風險管理工作機制。遇到重大決策事項雖然執行集體決策，但也不過是聽取少數上層領導者的意見，當實際工作中出現一些風險性問題時，再通過采取補救措施被動的加以應對，企業的財產安全得不到保障，一旦出現重大風險事件將使企業陷入困境。

（三）內控制度建立不夠完善

供銷社在企業化改革過程中，規模逐漸擴大、經營領域不斷拓寬，為滿足企業管理需要，在內控方面開展了一些工作，但目前的內部控制工作體系尚不夠健全，與各項工作流程融合的不夠密切、順暢[5-6]。主要表現在以下幾個方面：

1.內部控制主要強調事后控制，往往是在出現違規、違紀行為后才發現管理中的漏洞，然后再通過制定、完善相關管理制度加以控制，導致內控效果不佳。

2.對內部控制的認識存在偏差，將內部控制的工作要求體現在各類零散的規章制度當中，甚至認為內部控制就是會計控制，僅針對與會計活動相關的資金往來等環節制定相應的控制措施，對其他方面的風險點疏于管控，造成內控范圍不全面，缺乏系統性。

3.未設置專門的內控管理部門，相關工作人員能力不足，缺乏對內外部環境及自身經濟業務發展變化的前瞻性，在開展全新業務、處理復雜經濟活動時缺少制度依據，造成內部控制設計的有效性不足。

（四）內部審計監督乏力

內部審計是通過對內部控制的檢查，評價內部控制設計與運行的有效性，是對內部控制的再控制，內審工作的有效開展可以監督內部控制系統的正常運行，促進企業健康發展。目前，區縣級以上的供銷聯社已基本成立了內部審計部門，并建立了內審方面的專項制度，但受多方面因素影響，內部審計并未發揮出應有的監督作用。主要表現在以下幾方面：

1.內審機構缺乏獨立性。一是供銷社內審機構直接對理事會負責，而理事會又是社有財產的所有權代表，各項重大經營行為均由理事會決策，形成決策者的自我監督，使內審部門權威性大打折扣，難以發揮其職能作用；二是內審人員由財務人員兼任，或者將內審部門附屬于財務部門、資產管理部門，在供銷聯社各職能部門對社有企業各項工作實行垂直管理、責任連帶的管理模式下，相關職能部門為掩飾工作缺陷與弊端、逃避責任，即便在審計中發現問題也因其缺乏獨立性而得不到充分反映。

2.內審人員缺乏勝任能力。內審工作涉及企業經營管理的方方面面，對審計人員的綜合素質要求較高，除具備財務、審計、稅務、法律、風險管理、內部控制等多方面的專業知識外，還要具備一定的分析、溝通、組織協調能力，而實際從事內審工作的人員大多從財務部門或其他部門抽調，知識結構單一，企業又不重視對其的后續教育，直接影響了審計工作質量。

3.內審范圍存在局限性。對內審工作職能認識不清，認為內部審計只是對會計核算、經營成果進行審核確認，審計方法仍停留在查看會計憑證、賬簿資料及進行帳表核對上，屬于事后的查錯防弊，沒有深入到企業經營實際，從經濟責任、風險管理、內控有效性等多角度進行評價，內審的事前、事中監督作用不明顯，不能有效發揮對內部控制的再控制作用。

（五）信息傳遞溝通不暢

良好的信息傳遞和溝通有利于增強內部控制的效率與效果，而供銷社受管理方式、企業特點、經營項目等諸多因素的影響，導致企業內外部、上下級信息溝通不暢，信息傳遞手段較為滯后。目前雖采用電算化進行會計核算，但財務軟件僅限于進行會計總賬核算，管理控制功能未進行開發利用，業務部門只通過上傳原始票據與財務部門進行單向的簡單溝通，缺乏雙向的信息交流，造成對具體的控制標準不明確，使一些與關鍵控制環節相關的重要信息因人為的主觀判斷或干預而導致傳遞不夠及時、完整、準確，最終對內部控制工作的開展產生不良影響。

三、導致供銷社內控管理中存在問題的主要原因分析

（一）產權制度的復雜性與特殊性

供銷社是以農民社員為主體的集體所有制經濟組織，在長達幾十年的發展中，經過了由民辦改官辦，再由官辦改民辦的數次變革，已與原始的社員股東失去聯系，即便有聯系企業中的個人股份也已被稀釋得非常微小，無法真正行使股東權利。另外，國務院文件明確指出，“必須堅持供銷合作社的集體所有制性質”，因此，供銷社雖受國資委監管但其資產又不能被認定為國有資產。如此復雜與特殊的產權關系導致供銷社最終所有者缺位，企業產權不清，責權利關系不明確，必然造成企業管理中存在諸多問題。

（二）管理者經營理念落后

計劃經濟體制下誕生的供銷合作社，各基層企業遍布在農村、服務于農民，其特有的存在基礎使企業管理方式相對簡單、粗放，經過長時間的積累，已形成一套固有的管理模式并延續至今，在當前深化改革的背景下，與現代企業管理理念難以對接，管理層缺乏創新意識、風險意識、法制意識，再加上人力資源管理制度不完善，企業缺少高素質的管理型人才，面對新領域、新業務管理經驗不足，使供銷社內部控制制度的建立失去根基。

四、關于供銷社內部控制管理建立與完善的建議

（一）完善供銷社治理結構

目前，供銷聯社的理事會成員由各級政府任命，接受政府部門的行政監督，那么由政府部門全權代為行使監管職能恰恰可以彌補供銷社最終所有者監督缺失的問題。在此基礎上供銷聯社應建立與完善監事會，監事會成員由政府部門從外部委派，直接向政府報告工作，避免董事會與理事會在成員上的交叉、重疊，確保監事會的獨立性，增強其對理事會的監督能力。同時將各項權利的行使過程作為內部控制監督的重點，明確理事會、監事會、各社有企業管理者的職責，使決策者、監督者、執行者各司其職、相互制約，發揮治理層在內控管理體系中的核心作用。

（二）增強風險意識引入風險管理機制

供銷社在長期發展歷程中時常出現為追求經濟效益，盲目規模擴張，經營不善等問題，其根本原因在于管理者缺乏風險管理意識。而當前處于改革時期的供銷社在經營管理中存在許多風險，對此管理者應加強現代企業管理知識的學習，強化風險意識，創新管理理念，在企業管理中主動開展風險管理工作，將風險防控意識滲透到企業經營管理的各個部門與環節中，建立起系統的風險管理機制，通過風險預警、風險識別、風險評估、風險報告等一系列程序，及時揭示出對企業正常運營產生威脅的財務與經營風險，并綜合運用各種方法，積極地進行風險應對，將不良影響控制到最低。

（三）建立健全內部控制制度體系

供銷社從各級聯社到社有企業應根據自身組織管理方式、經營業務、規模大小，在遵循全面性、重要性、適應性等原則的基礎上，建立健全內部控制制度體系。首先，在聯社一級設置專門的內部控制管理部門或風險管理部門，負責本級并監督指導社有企業做好內部控制的建設、組織、實施等相關工作。同時要注重對內控人員的業務培訓，使其有能力根據瞬息萬變的內外部環境變化及企業新業務需要，及時、有效地調整完善內控管理工作。其次，以會計控制為基礎，梳理企業經營管理過程中主要業務的操作流程，找準重點與關鍵環節，確定各項業務流程中的風險點，形成控制要點，制定具體的控制制度，構筑嚴密的內控制度體系，達到事前預防、事中控制的效果。第三，內控制度中要建立嚴格的授權審批及內部稽核機制，并加強崗前培訓，使各崗位明確各自的職責權限，形成部門、崗位間相互牽制與監督，并輔以相應的責任追究及科學合理的獎懲機制，促進內控制度的有效落實。針對經營管理過程中的重大事項，如：重大投融資、合作聯營項目等，應嚴格執行集體決策、聯簽審批制度，控制企業風險，增強內控工作效果。

（四）強化內部審計監督職能

內部審計監督是評價內部控制設計與運行有效性的重要手段，有效的監督能及時發現并解決內部控制管理中出現的問題，促進內控制度的不斷完善[7]。供銷社應從以下幾方面進一步強化內部審計的監督職能：

1.設置獨立的審計機構，審計機構由監事會直接領導，提升內審的獨立性與權威性，使其能客觀公正地對理事會工作執行情況及社有企業的經營管理活動進行監督。

2.加強內審隊伍建設，選聘內審人員時要注重德才兼備及知識結構的多樣化，既要具備良好的職業道德素質，又要掌握綜合的專業理論知識，既能進行準確的分析判斷，又能進行高效的溝通協調。另外，要加強對內審人員的后續教育及專業培訓，并定期進行考核，使內審人員理論知識不斷更新，審計方法不斷創新，增強其崗位的專業勝任能力。

3.重新定義內部審計職能，擴大審計范圍，糾正內部審計等于會計監督的錯誤認識，從查錯防弊的財務審計向管理審計轉變，審計工作內容由經濟效益審計向重大事項的專項審計、經濟責任審計以及內部控制制度審計轉移。同時內審人員應參與到企業經營決策、重大會議、經濟合同簽定、管理制度制定等活動過程當中，使內審人員能全面了解企業的各項經營及管理工作，發揮內部審計事前、事中、事后的全過程監督作用。

（五）加強信息化建設

供銷聯社與社有企業間可通過現有的電算化系統，進一步開發新的管理模塊，將資金管理、庫存管理、供應商與客戶管理、業務審批等內容納入系統中，搭建可進行信息收集與傳遞、部門間信息溝通與共享以及業務流程審批的工作平臺，方便企業內部各職能部門對關鍵信息數據的傳遞與利用，便于內部控制工作的高效開展。除此以外，還可以嘗試將ERP等軟件引入企業管理工作當中，在通暢的信息溝通渠道作用下實現上下級與各部門間信息的同步應用，使信息在獲取、收集、利用等各個階段的對稱關系更為良好，增強內部控制的工作效率與效果，為供銷社社有資產的保值、增值提供有力保障。

五、結束語

供銷合作社歷史以來是政府推動“三農”工作的重要載體，在我國經濟發展中起到了舉足輕重的作用。然而在供銷合作社進行體制改革的背景下，企業管理中內部控制工作面臨著許多新的問題與挑戰。為此供銷社要在對當前內控管理工作存在的問題進行深入分析的基礎上，通過采取完善治理結構，引入風險管理機制，健全內部控制制度體系，加強內部監督與信息化建設等具體措施，進一步提升內部控制管理工作水平，為供銷合作社的健康發展保駕護航。

參考文獻：

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[2]崔永偉.供銷合作社在完善農村現代流通體系中的作用[J].安徽農業科學，2015（29）：344-346.

[3]張爽，王寧.深化供銷合作社綜合改革的路徑選擇——以重慶市巴南區為例[J].中國商論，2016（20）：116-117.

[4]張群.試談供銷社系統發展中的內控機制的構建[J].現代商業，2007（33）：148-149.

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[6]嚴文.加強內控及審計制度建設促進供銷系統發展[J].會計師，2012（22）：55-57.

[7]李金婷.供銷合作社內部審計全面轉型的難點及理論思考[J].中國經貿，2015 （5）：282-283.

（作者單位：北京市順義區供銷合作聯合社）