民政財政專項資金績效管理研究

■/鄭穎妮

民政財政專項資金績效管理研究

■/鄭穎妮

民政社會事務涉及的是社會公眾普遍關心的民生問題，本文通過分析民政財政專項資金績效評價的現狀及存在的問題，提出構建民政財政專項資金全過程績效管理體系的具體建議。

民政 財政專項資金 績效管理

民政社會事務的蓬勃發展能夠更好地保障弱勢群體的生活質量，促進社會的和諧，推動國民經濟的發展。近年來，隨著我國經濟社會的快速發展，政府對民政社會事務的資金投入力度不斷加大，民政社會事務涉及的范圍也在不斷擴大。因此，民政財政專項資金的使用效率也受到了社會各界越來越多的關注。為了提高民政財政專項資金的使用效率，有必要將績效管理的理念與模式引入民政財政專項資金支出管理中，從而構建民政財政專項資金全過程績效管理體系，更加注重資金投入的效率與效果。

一、民政財政專項資金績效評價的現狀及存在的問題

2011年4月，財政部出臺了統一指導全國公共財政支出績效評價的《財政支出績效評價管理暫行辦法》，各地、各部門積極響應，認真貫徹落實文件精神。近年來，民政財政專項資金績效評價管理的范圍由原來200萬以上的項目擴展到所有財政專項資金，但是由于我國績效評價管理工作尚在起步階段，民政財政專項資金在績效評價過程中仍然存在一些急需解決的問題。

（一）適合民政專項支出特點的績效評價制度體系尚未建立

各地區根據財政部的《財政支出績效評價管理暫行辦法》出臺了相應的績效評價管理辦法，有一些部門也結合自身財政支出的特點，制定了績效評價工作規章制度（如林業部門），但是符合民政財政支出特點的績效評價制度體系卻尚未建立，通用的績效評價體系難以真正實現績效評價的目的，適應民政財政資金特點的個性化績效評價指標體系缺乏細節的規定，因此民政財政支出績效評價的可操作性和約束性有待提高。

（二）績效目標不夠具體，缺乏量化的考評指標

部門在填報績效目標申報表時，績效目標通常都是一些套話、空話或者是可以量化但缺乏量化指標的績效目標，項目結束后，專家要對項目進行評定，將項目的實際績效與績效目標申報表中的指標進行比較時，感到丈二和尚摸不著頭腦，無所適從。

（三）傳統資金管理模式根深蒂固，績效管理思想還未深入人心

傳統的資金管理模式注重的是資金使用合規性檢查，重視的是對資金投入的監督。雖然民政部門正在積極開展各項績效評價工作，但績效管理所倡導的對產出效率、效果的評價思想要完全建立，深入人心還需要一段時間的摸索。如：創建防災減災綜合示范社區，在填寫預期績效目標時，可能會填寫需要投入多少物力、人力，但對于創建防災減災綜合示范社區將起到什么作用，如何衡量防災減災綜合示范社區起到提高社區防災減災能力以及提高居民防災減災意識的效果，這些與產出效果相關的問題在績效項目申報表中就沒有體現。

（四）民政財政支出績效管理仍偏重于事后評價，忽略事前、事中管理

民政財政支出績效管理目前仍注重事后評價，在項目完成后簡單對其進行事后評價，敷衍了事。有些項目在編制預算時就沒有進行事前績效目標設定，有些項目在立項時雖然設立了績效目標，但是缺乏對績效目標按照資金的支出過程進一步詳細的量化，導致監督缺乏依據和指標，事中管理很難進行。

（五）專業人員編制不足，績效管理隊伍建設滯后

雖然各部門都會成立績效管理領導小組，但是小組成員大多身兼數職。民政財政項目眾多，資金量大，沒有至少2名專職人員是難以勝任全過程績效管理評價工作的。小組成員身兼數職，精力分散，有時甚至連財政部門的績效管理評價培訓都無法參加，導致人員的專業素質跟不上績效管理評價發展的速度，再加上缺乏激勵機制，最終導致所有項目全方位開展績效管理十分困難。

二、構建民政財政專項資金全過程績效管理體系的必要性

對民政財政支出績效管理進行深入的探討，構建民政財政專項資金全過程績效管理體系，有助于規范民政專項財政支出，合理分配有限的民政財政專項資金，提升民政財政資金的使用效率，從而提高民政部門的財務管理水平。

（一）是深化民政財政支出管理改革的必然趨勢

構建民政財政專項資金全過程績效管理體系有助于改善在傳統財政專項資金管理方式下項目資金投入效率低下的問題?？冃Ч芾碜⒅氐氖墙洕?、效率性、效益性，使用恰當可以幫助政府節約成本，提升財政資金使用效率，達到用最少的成本滿足公共需求和經濟發展的目的。因此，建立科學規范、支出高效、權責明晰、制度保障的民政財政支出績效管理體系和運行機制，推動民政財政支出管理向規范化、科學化、精細化的方向發展是今后民政財政支出管理改革的必然趨勢。

（二）是規范民政財政支出管理的客觀要求

構建民政財政專項資金全過程績效管理體系有利于優化民政財政專項支出結構，提高資金的使用效率和科學性。實施民政財政專項資金績效管理，在編制年度預算同時編制項目資金支出績效目標，將支出資金分解為定量的或定性的績效目標，從源頭上規范資金分配；通過事中的跟蹤監督管理，找出預算執行過程中實際績效目標與預期績效目標的偏差，及時糾正，避免民政專項資金支出過程中的浪費，減少無效或低效支出；通過事后績效評價從結果上對資金使用效率進行評價，從而調整下一年度的項目資金預算安排，促進民政財政專項資金使用效率的提高。

（三）是提高防控廉政風險有效性的重要手段

民政財政專項資金大多投入到社會救助、社會福利等領域，這些資金是為了保障困難群眾的生活質量，幫助災區恢復重建，開展災民的生活救助，保障特殊群體的權益。如果不對民政財政專項資金支出進行全過程的績效評價管理，沒有引入公眾、社會團體等第三方監督力量，很可能就會產生不公平、不廉政的風險。在民政部門推行績效管理，以績效目標為目的，全過程監督資金投入產出效率，在一定程度上也是防范廉政風險的有效手段。

三、民政財政專項資金全過程績效管理體系的構建

（一）事前管理

傳統形式的財政資金支出管理重視的是對資金支出環節的審核，事實上如果立項把關不嚴，績效目標不合理，也會造成財政資金的浪費和無效。因此，事前績效目標管理就是試圖通過建立科學合理的決策機制，保證績效目標編制合理有效，盡可能的滿足政府和公眾的利益。

1.新立項民政專項資金事前績效管理。新立項民政專項資金事前績效管理是從問題構建、立項決策開始的。民政財政專項資金主要是為了解決社會公眾的民生問題。如城鄉醫療救助是為了解決特殊困難群眾的醫療救助問題；慈善愛心超市經費是為了保障慈善超市工作正常開展。這些關于民生的問題應該不僅僅由政府提出，也應該允許社會公眾提出。無論是誰提出的問題，民政部門都應該按照相關的要求摸清問題的本質，整理好材料，做好事前準備工作，列入議事議程，成為財政性資金可能保證的對象。

立項決策是事前績效管理的關鍵環節。擁有科學合理決策體制的部門可以提高決策的速度和效率，同時減少決策的失誤。民政部門應當充分發揮單位內部財政資金績效管理領導小組的作用，集體審議所有的民生問題，哪些需要立項，哪些應該舍棄，通過集體審議克服個人專權產生的決策失誤，共同承擔民政專項立項決策的主要責任。對于發展性項目和200萬元以上的部門專項，原則上應該聘請該領域的相關專家和學者進行項目可行性分析，增強決策的科學性。

2.已立項民政專項資金的事前績效管理。對于已立項民政專項資金的事前績效管理是不用問題構建和立項決策這兩個環節的，但是它需要以以前年度績效評價的結果為依據，結合當前的新形勢和要求重新確定績效目標，編制預算。因此在對已立項民政專項資金進行事前績效管理時要以上一年度的績效評價結果為依據，分析過去的情況，認清現在社會公眾的訴求，重新梳理并確定新的績效目標，編制預算。

確定績效目標是編制績效計劃的重中之重。績效目標的編制應盡量是可以量化的目標，民政專項資金運行方面績效目標，如資金的撥付情況、到位情況等；民政專項產出結果方面績效目標，如預計醫療救助的人數，新增救災倉庫數及物資數量等；民政專項綜合效益方面績效目標主要以經濟效益和社會效益目標為主，如提高了救助對象的生活水平，提高了社區防災減災能力，提高居民防災減災意識等。

根據確定的績效目標制定多個績效計劃方案，領導小組集體審議選出最優績效計劃方案，然后再根據績效計劃方案編制年度預算。

（二）事中管理

在項目執行過程中預期績效目標與實際績效目標可能會發生不一致的情況，事中績效管理就是為了對績效目標、績效計劃執行情況、資金到位情況進行監督，盡量避免實際與計劃產生偏差，如果產生偏差及時糾正，確?？冃繕藢崿F的控制管理。

實施事中績效管理的主體可以是專項管理部門，也可以是相關專家、專項實施對象和社會公眾。展開事中績效管理的第一步是績效信息的采集?？梢酝ㄟ^定期考察、分段驗收或是工作匯報的形式，了解民政專項財政資金的投入進度、資金使用情況和項目完成情況的第一手資料，為更好地監督績效目標的實現打下堅實的基礎。第二步是對績效信息進行分析。根據掌握的績效目標的完成情況，資金到位情況和資金使用情況，進行數據分析，對比績效計劃方案，找出需要糾偏的地方。第三步是制定糾偏措施，修正偏差。通過對績效信息進行分析找出的偏差，民政財政專項資金領導小組應通過集體商議方式，制定最優的糾偏措施，糾偏措施實施后，還要對其產生的效果和影響進行評估，以保證修正后的績效目標能有效的運行。

建議可以將云技術運用到民政財政專項事中績效管理中，建立民政專項財政資金云監管平臺，實施事中績效管理的主體都可以加入這個平臺。資金的撥付、適用范圍的信息實現實時共享，解決監督主體信息不對稱的問題，專項資金支出過程中產生的各種問題也可以及時在平臺上反映，專項實施機構可以及時處理，也可以迅速反饋，優化資金的后續支出，從而提高資金的使用效率。

（三）事后管理

事后績效管理是對項目實施后產生的經濟、社會、生態等效益進行全方位的評價，并且對績效評價結果進行反饋，運用到新一輪績效目標的制定、下一年度專項資金的預算安排，甚至還可以作為調整跨年度項目后續資金安排的依據。通過評價，如果發現項目浪費嚴重并且尚未實現預期目標，就應該暫停向該項目撥付資金；如果發現資金到位不及時會對項目進展產生影響，就應該按時或加快撥付資金的進度；如果發現項目完成預期目標情況良好，就可以按照正常程序撥付項目資金。與此同時要將反饋結果在政府網上公開，作為獎優罰劣的依據，增強領導的績效責任觀，提高績效管理的有效性。

民政專項資金績效評價指標體系的構建，首先，考慮共性指標體系的構建，目前學術上對共性指標的設置已經基本明確，本文就不在贅述；其次，考慮個性指標體系的構建。由于民政部門的民政專項數量眾多，我們可以考慮運用民政專項的功能屬性將眾多專項劃分類別，按照每一類構建相似的評價指標體系，這樣做也可以減少工作量。按照民政專項具有的內在功能，可以將其劃分為7大類，分別為行政區劃和地名管理類、自然災害生活救助類、城鄉社會救助類、社會福利事業類、基礎設施類、退役士兵安置和優撫類、其他民政管理事務類。

1.行政區劃和地名管理類專項的個性指標。行政區劃和地名管理類專項主要以各級行政區域界線的勘定和管理，樓門牌設置工作為主，設置個性評價指標可以以專項產出指標和社會效益指標為主。主要內容包括：地圖制作數量、設置單杠式路名牌數量、界樁維護管理新舊程度、行政區域界線設置準確度、樓門牌設置數量等。

2.自然災害生活救助類專項的個性指標。自然災害生活救助類專項主要以開展救災捐贈、災后重建、災民生活救助和政策性自然災害保險工作為主，設置個性評價指標可以以社會效益為主。主要內容包括：自然災害保險覆蓋范圍、救災物資發放數量、災民數量、災民生活救助補貼標準、災后重建面積、災民災后生活水平等。

3.城鄉社會救助類專項的個性指標。城鄉社會救助類專項主要以開展城鄉居民最低生活保障、醫療救助、臨時救助、農村五保供養、城市生活無著落人員救助和社會捐助工作為主，設置個性評價指標可以以經濟、社會效益為主。主要內容包括：城鄉醫療救助人數、五保人員生活改善程度、五保人員人均收入、流浪乞討人員救助標準及人數、臨時救助覆蓋率、社會捐助款項物資輻射程度等。

4.社會福利事業類專項的個性指標。社會福利事業類專項主要以保障孤兒、老年人權益，幫助殘疾人自理和再就業等慈善愛心工作為主，設置個性評價指標可以以經濟、社會效益為主。主要內容包括：保障孤兒的人數、孤兒生活質量改善程度、殘疾人就業人均收入、就業殘疾人人數、慈善物資發放對象滿意度等。

5.基礎設施類專項的個性指標?；A設施類民政專項主要以福利中心建設、仙境陵園建設、幸福院建設項目等為主，設置個性指標可以以專項產出指標為主。主要內容包括：基礎設施建設完成情況、福利中心接收老人人數、幸福院老人人均占比、仙境陵園容納骨灰量等。

6.退役士兵安置和優撫類專項的個性指標。退役士兵安置和優撫類專項主要以對退役士兵、轉業干部安置、擁軍優屬工作為主，設置個性指標可以以經濟、社會效益指標為主。主要內容包括：自主就業退役士兵人數及補貼標準、干部遺屬人均收入、優撫對象人數、參戰士兵醫療補助養老保險覆蓋比率。

7.其他民政管理事務類專項的個性指標。此專項覆蓋不具有以上分類的專項資金，因此，其個性指標要按照資金的具體用途有針對性地設置。

[1]馮斌.財政支出績效評價制度研究〔J〕.商業會計，2012（21）.

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[5]王術華.林業財政專項資金績效管理研究〔D〕.北京：北京林業大學，2014.

◇作者信息：廈門市翔安區財政局下屬會計委派中心

◇責任編輯：劉小梅

◇責任校對：劉小梅

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1004-6070（2017）07-0005-04