高職院校“建章立制”的需求與現(xiàn)狀分析

姚延芹

(江蘇城鄉(xiāng)建設職業(yè)學院 江蘇常州 213147)

高職院校“建章立制”的需求與現(xiàn)狀分析

姚延芹

(江蘇城鄉(xiāng)建設職業(yè)學院 江蘇常州 213147)

通過考察高職院校章程建設的過程，總結出高職院校在取得“一校一章程”、構建科學合理的內部治理結構、發(fā)揮利益相關者作用等方面的成績。同時，也提出后續(xù)工作還應注意的問題。

高職院校； 章程； 需求； 現(xiàn)狀

為增加高職教育吸引力，我國政府二十余年來不斷加大對高職教育的管理與投入——出臺大力發(fā)展職業(yè)教育的系列政策、投入并驗收國家示范(骨干)校工程、人才培養(yǎng)水平評估、向社會公布高職教育質量年報，高職教育進入規(guī)范發(fā)展時期。2011年以來，政府以章程建設為抓手，在高校和高職院校中同時推進建立“依法治校”的現(xiàn)代大學制度。高職院校應抓住機遇，以章程建設為契機，完善內部治理結構，實現(xiàn)自我提升，凸顯高等教育特色。

1 高職院校章程建設的時代需求與必要性

1) 是“大學自治”的大勢所趨。以1215年教皇特使為巴黎大學制定章程為標志，西方國家大學章程的建設已有800多年的歷史。他們依據(jù)章程制定具體制度，通過章程、具體制度的執(zhí)行推進大學治理能力現(xiàn)代化，實現(xiàn)“教授治校”“學術自治”。他們通過章程宣揚使命，確立榮譽準則，傳遞學校故事，組織活動儀式，引導人們自覺地遵守學校的制度，在制度執(zhí)行中落實章程的辦學思想和主張[1]。

我國大學第一部章程誕生于1898年，通常被認為是梁啟超起草的《奏擬京師大學堂章程》，但由于歷史、文化、制度等制約，我國大學民主與自治并沒有得到充分發(fā)展[2]。近年來，國家推行《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》，依法治教、依法治校再一次引起人們關注。2016年初，教育部制定的《依法治教實施綱要(2016—2020年)》明確提出我國高等教育“依法治校”的時代需求。新修訂的《高等教育法》第三十一到三十八條中更是從人、財、物、教學組織、科學研究、技術開發(fā)和社會服務等方面規(guī)定了高等學校的自主權。這些自主權是我國政府參照國際通行做法賦予高等學校的權利和義務。以章程建設為綱，完善校內基本制度、具體規(guī)章是建立現(xiàn)代大學制度的必然需求，是“大學自治”的制度保障，更是我國高等教育與國際高等教育接軌的必然趨勢[3]。

2) 是“弱勢群體”的形勢所迫。截至2015年底，我國獨立設置的高職院校有1 341所。而九十年代中期，我國高職院校還不足百所，當時國家出臺了“三改一補”政策，即將現(xiàn)有的職業(yè)大學、部分高等專科學校和獨立設置的成人高校改為高職院校，具備條件的重點中等專業(yè)學校改制或舉辦高職班等方式來補充高職教育。通過這一政策，2000年前后，全國獨立設置的高職院校突飛猛進增加了近四百所，從2000年到2006年，高職院校繼續(xù)高速增加了六百余所。高職院校在短時期內實現(xiàn)了大規(guī)模的擴充。

高職院校數(shù)量驚人地增長，適應了當時經(jīng)濟社會文化發(fā)展的歷史需要。但“三改一補”的弊端也隨著時間的推移愈加明顯。當時的職業(yè)大學不僅數(shù)量少，而且辦學歷史短，辦學目標不明確，不少學校的師資力量和辦學設備都比較薄弱；普通專科學校在建國很長一段時期地位低下，定位模糊，發(fā)展道路較坎坷；成人高校的情況也參差不齊，不少成人高校規(guī)模小、師資力量薄弱、教育質量難以保障。可見，當時作為高職教育擴容主要力量的三類學校，以及作為補充力量的中職學校本身都是中國高教系統(tǒng)中的“弱勢群體”。這種先天不足，讓大批高職院校發(fā)展后勁不足。

因此，“十一五”“十二五”期間，國家開始控制高職院校的數(shù)量，十年期間新增高職院校僅兩百余所，高職院校數(shù)量增長明顯放緩，轉而注重提升內涵發(fā)展。在國家教育經(jīng)費投入不足的背景下，國家還集中力量投入經(jīng)費建設了兩百所國家示范、骨干高職院校。2013年來，這些高職示范校、骨干校陸續(xù)驗收，從硬件建設、業(yè)務水平、師資隊伍、基地建設、管理水平等方面均取得了質的飛躍。但對于廣大其他高職院校而言，仍缺乏政府投資，教育教學改革、專業(yè)建設、社會服務、實驗實訓基地建設、師資隊伍建設都面臨著重重困難。對于普通高職院校而言，在發(fā)展經(jīng)費有限的情況下，厘清學校發(fā)展目標、理順學校發(fā)展機制是提升學校內涵發(fā)展質量的先決條件。目前來看，以章程建設為抓手是個有利契機，應順勢而為。

2 高職院校章程建設的大致歷程

1) 2011—2012年：準備啟動階段。《教育法》《高等教育法》《職業(yè)教育法》等法律中都曾綱領性地提及高校需要制定章程。但真正詳細、系統(tǒng)地規(guī)定大學章程的具體內容、制定規(guī)則的則是2011年11月教育部發(fā)布《高等學校章程制定暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)。按照《辦法》的規(guī)定，大學章程的內容應包含以下內容：學校的標識；學校的機構性質、發(fā)展定位、培養(yǎng)目標、辦學方向；學校的辦學層次、規(guī)模；學校的主要學科門類；學校的教育類型；學校的領導體制、組織架構、財產(chǎn)經(jīng)費來源和使用等制度；師生的權利與義務；章程制定修改程序；學校的分立、合并及終止事由；學校辦學自主權的行使與監(jiān)督機制；職工代表大會、學生代表大會、學術委員會等制度；學校與相關社會組織關系等學校認為必要的事項，以及《辦法》注明的需要在章程中規(guī)定的重大事項。

章程規(guī)定高校的以上重大問題，是高校依法自主辦學、實施管理和履行公共職能的基本準則，是現(xiàn)代高校法人治理的制度保障，也是高校內部各項規(guī)章制度的“綱領”與“頂層設計”。簡而言之，章程是每所高校的“憲法”，已成為高校獨立辦學的標志。但各高校對章程建設的重視程度不一，主動啟動章程制定、修訂工作的高校還不多。

2) 2013—2016年：制定核準階段。2011年11月教育部發(fā)布《高等學校章程制定暫行辦法》，直到2013年8月第一批高校核準章程才正式向社會公布。首批核準的高校有六個，分別是中國人民大學、東南大學、東華大學、上海外國語大學、武漢理工大學和華中師范大學。這六部章程是由教育部法制辦公室牽頭，由多方專家組成的教育部高等學校章程核準委員會反復修改、核準的。之后，教育部召開高等學校建設情況新聞發(fā)布會，明確了中央部屬高校章程制定的時間表和目標任務——“985”高校需在2014年6月底前完成章程起草工作，“211”高校要在2014年年底前完成，其余部屬高校要在2015年年底前完成。目前，部屬高校均已完成章程的制定、核準、公布工作。

除了部署高校，省屬高校的章程是由各省教育廳核準并公布的。以江蘇省為例，江蘇省省屬本科院校與高職院校的章程建設基本同步。2015年4月，江蘇省召開高校章程建設推進會，總結交流江蘇省高校章程制定和核準工作進程，正式發(fā)布首批15所省屬高校章程，其中本科院校9所，高職高專學校6所，其中，南京師范大學、常熟理工學院、南京鐵道職業(yè)技術學院、常州工程職業(yè)技術學院作為代表進行了章程制定經(jīng)驗的交流發(fā)言。2015年10月，江蘇省第二批省屬高校章程核準發(fā)布，其中本科院校18所、高職高專學校15所。2015年12月，第三批省屬高校章程核準發(fā)布，其中本科院校7所、高職高專學校27所。至此，江蘇省屬高校章程核準及公布工作也全部完成(新升格院校除外)。

高職院校屬于省屬高校，由于各省要求不同，各高職院校完成章程制定工作的具體時間也略有不同，但絕大部分都在2015年初至2016年6月底完成了章程的制定、核準及公布工作。

3) 2016年至未來相當長的歷史時期：運行實踐階段。高校章程制定的本質是通過法制達到自治，最終去行政化，但中國的國情很難讓高校短時間內實現(xiàn)自治。就如當前盡管實現(xiàn)了“一校一章程”，但如何運用，如何實現(xiàn)卻還有很長的路要走。在章程實施之初，甚至還需要行政力量去監(jiān)督和指導，這是典型的中國特色。

為了避免章程制定后就束之高閣，與實際工作脫節(jié)，教育主管部門還將推進各種措施監(jiān)督章程的執(zhí)行和運行。以福建省為例，福建省教育廳在全國率先提出對該省內的省屬高校章程執(zhí)行情況進行行政檢查。今年10月24—30日，福建省教育廳組織檢查小組對福州大學、福建師范大學、集美大學等10所公辦高校開展了章程執(zhí)行情況檢查。檢查小組分別對10所公辦高校進行了實地抽查，通過聽取學校領導介紹章程執(zhí)行情況，查閱有關學習和宣傳章程的情況，完善章程配套制度的情況，查閱章程實施監(jiān)督機制建立情況的文件、資料等手段檢查章程的執(zhí)行情況。

可以預計，其他省份也將陸續(xù)開展高校章程執(zhí)行情況的檢查和督促工作。但難以預計的是，中國各大高校何時能摸索出依據(jù)章程自主辦學、自主治理的規(guī)律，真正實現(xiàn)大學自治。高校章程的運行實踐還任重而道遠。

3 高職院校章程建設的主要成績

1) 以章程為目標，實現(xiàn)了“一校一章程”，凸顯高等教育特色。眾所周知，到本世紀初，大部分高職院校沒有章程，或者說雖向上級主管部門提交過章程文書，但沒有真正實施過，也就是真正意義上的章程還沒有出現(xiàn)過。直到2012年1月1日《高等學校章程制定暫行辦法》正式施行，高校章程建設工作才引起人們關注。2014年高職高專校長聯(lián)席會在高職高專網(wǎng)站上首先發(fā)起了高職院校認真制定章程、依法治校的倡議。2014年4月12日，全國高職高專校長聯(lián)席會又召開了高職院校章程建設研討會，在高職高專院校中掀起一股學習章程、制定章程、宣傳章程甚至運行章程的熱潮。到2015年8—9月，教育部職成司下發(fā)了《開展高等職業(yè)院校章程建設工作問卷調查的通知》，各所高職院校接到通知后都在高職高專網(wǎng)上提交了相應問卷。眾多高職高專院校在短短一兩年內時間完成了章程制定工作，基本實現(xiàn)了“一校一章程”。

2) 以章程為統(tǒng)領，努力構建科學合理的內部治理結構，明確辦學使命。制定和施行《章程》是完善中國特色現(xiàn)代大學制度的有效載體與途徑，是“依法治國”基本方略在大學治理中的具體體現(xiàn)。對于管理水平處于弱勢的高職院校而言，章程建設首先梳理了高職院校與舉辦者、管理者及社會各方利益體的關系。其次從橫向層面劃定了學院黨委與書記、行政與院長、學術機構與學術管理、教職工代表大會與工會、理事會與發(fā)展基金會的職責和權力。再次從縱向層面分析了學院、二級學院(部)黨的組織、行政組織的職權，自上而下厘清了各級組織的職責、權力邊界，同時還在制定章程時明確了上述組織的主要工作方針和議事規(guī)則。高職院校通過章程建設，將法人治理理論、利益相關者共同治理理論、委托代理理論、教育消費理論等理論引入內部治理，使每一個組織的工作有章可循，權力得到必要的制衡，增強了高層決策的科學性[4]。

同時，高職院校與本科院校同步制定章程，明確了高職院校的高等教育使命。一般高職院校章程中都提出了認真履行人才培養(yǎng)、技術與科學研究、社會服務和文化傳承創(chuàng)新“四大”使命，還有高職院校進一步提出了實現(xiàn)使命的目標、策略和保障。

3) 以章程為平臺，充分發(fā)揮利益相關者的作用，體現(xiàn)特有的雙重屬性。高職院校區(qū)別于本科院校最重要的特點就是高職院校既有“高等性”又有“職業(yè)性”。各高職院校章程制定時也嘗試了理順、加強、固化這兩種屬性。

“高等性”主要借鑒本科院校制定章程的經(jīng)驗，把中世紀以來歷久彌新的大學精神，包括大學自治、學術自由、民主管理、教學與科研相結合、服務社會、引領文化、通識教育等思想滲透進章程里[5]。

而“職業(yè)性”在已核準的高職院校章程中也體現(xiàn)得很明顯。一般來說，高職院校都特別注意將學院內部政治權力、行政權力、學術權力和學生權力平衡與相互制衡，在制度設計上努力實現(xiàn)學術權力和學生權力的合理回歸。強調“校企合作、工學結合”培養(yǎng)專業(yè)人才，充分發(fā)揮行業(yè)、企業(yè)在人才培養(yǎng)全過程中的作用；強調行業(yè)企業(yè)等外部利益相關者參與學院治理，促進校企合作辦學、合作育人、合作就業(yè)、合作發(fā)展的辦學思路和策略；強調開放辦學、合作共贏，一方面要積極整合、利用社會資源，推動學院事業(yè)發(fā)展，另一方面要強化服務社會的責任和意識，主動為行業(yè)、企業(yè)等社會組織及個人解決困難。如許多學院都成立了理事會，組建校內外利益相關者共同決策的體制。

4 后期應注意的問題

1) 教育行政部門干預較多、規(guī)定較死。高校章程建設落地、生根、開花、結果最終需要高校由內而外地自發(fā)、自愿地去運行系列制度。達到這樣的效果除了需要適宜的宏觀環(huán)境外，還要大力加強對高校、特別是高職院校的宣傳教育，讓所有高校領導、師生意識提升、知識更新、行動跟上。

但我國目前還不具備這樣的環(huán)境和條件。現(xiàn)實中，我國高校，尤其是高職院校習慣了聽上級指揮和安排，主動性較差、創(chuàng)造性較弱；教育行政部門也習慣了發(fā)通知、下命令、布置重點綱要，干預較多、規(guī)定較死。雖說這種上令下達的方式，在我國現(xiàn)有國情下，推行章程制定和核準工作取得了高效而卓越的成績，但弊端也不容忽視。以江蘇省教育廳對省屬高校制定章程的指導為例，教育廳要求“關于學校權利與義務的表述”“關于教職工權利與義務的表述”“關于黨委會、校長職責的表述”等部分按統(tǒng)一要求來寫。因此，全省八十多所高職院校章程有大約1/5的內容完全一樣。其中，有些條款，如“自主設置和調整學科”等說法多是本科院校適用，而高職院校“一刀切”并不適用，有待后續(xù)工作中進一步改進。

2) 高職院校章程的內容在詳略、粗細上還有爭議。有學者認為，章程作為學校的“憲法”，應該提綱挈領，只要涉及原則和指導思想。但批評者認為，這種“簡”版的章程都是原則性描述，具體執(zhí)行都靠配套相應制度，那么有章程跟沒章程區(qū)別不大。如果校內相應制度完善還好，一旦相應制度不完善，就仍處于制度缺位的狀態(tài)，那么章程對校內自主管理起不到應有的作用。

也有學者認為，高職院校與本科院校不同，本身底子薄，而且發(fā)展時間也短，很多學校管理體系都沒有理順，借著制定章程就應該詳盡地梳理學院方方面面的制度。雖不涉及具體內容，但整體框架要全，踩點要密，多年辦學經(jīng)驗要提煉。但批評者認為，這種“詳”版的章程過于注重完善，有些工作在學院本身還剛起步，在并不成熟的狀態(tài)下寫入章程，可能會導致章程很快就面臨著修改的尷尬境地，章程作為校內“憲法”的地位就會動搖[6]。

目前，有關高職院校章程究竟是“簡”好還是“詳”好并沒有定論，在實踐中哪種更好運行值得后續(xù)研究中關注和比較。比如，江蘇省第一批核準的高職院校章程中，南京鐵道職業(yè)技術學院與常州工程職業(yè)技術學院的章程同樣分為九章，南京鐵道章程共有67條條款，共計一萬余字；而常州工程章程則有120條條款，近一萬五千字。兩者容量差了三分之一，究竟哪種更適合自己，要根據(jù)自身發(fā)展條件、狀態(tài)以及校本制度情況等因素加以抉擇，并有待實踐的檢驗。

[1] 陳壽根.高等職業(yè)院校章程內容研究[J].高等教育研究，2013(17)：66-70.

[2] 陳壽根.高職院校制度建設亟待厘清的幾個問題[J].中國高教研究，2015(10)：107-108.

[3] 董澤芳，邱奎.完善大學治理結構的思考與建議[J].高等教育研究，2012(1)：45-47.

[4] 許慧清.大學章程實施的推進策略探究[J].教育發(fā)展研究，2013(5)：67-69.

[5] 龐守興.寫在“大學章程”頒布之后[J].教育發(fā)展研究，2015(11)：31-32.

[6] 甘慧珊.大學章程研究：必要性、內涵與實踐問題[J].當代教育實踐與教學研究，2015(8)：75-79.

[責任編輯：繆寧陵]

Demand and Current Situation Analysis of Establishing Charter and Regulation in Higher Vocational Colleges

YAO Yanqin

(Jiangsu Urban and Rural Construction College, Changzhou 213147, China)

Through investigating the process of establishing charter, this paper sums up the achievements in "one college, one charter", constructing scientific and reasonable internal management structure and playing roles of stakeholders. Also, it presents some questions which should be cared in follow-up work.

higher vocational colleges; chart; demand; current situation

2016-12-08

江蘇省教育科學“十二五”規(guī)劃2015年度課題(B-a/2015/03/038)；江蘇省高等教育學會高等教育科學研究“十三五”規(guī)劃課題(16ZD007)

姚延芹(1982-)，女，助理研究員，碩士，主要研究方向：高職教育管理

G 710

A

1672-2434(2017)01-0004-04