精準扶貧進程中存在的問題、成因及對策

林斌玉++孫芳野++馬銘悅

摘 要：精準扶貧是我國在新時期扶貧開發的策略導向，然而在實行過程中存在著貧困人口縮水、精英捕獲、扶貧依賴等現象。運用文獻研討法對以上的問題進行剖析，認為具體原因為政策設計缺陷、人員素質低下、政策運行缺乏透明和監督。針對這些問題，提出實行貧困村分類機制化、提高人員素質、完善精準扶貧體制等措施，以推進我國精準扶貧的良性運行。

關鍵詞：精準扶貧；貧困人口；扶貧依賴

中圖分類號：F36 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）26-0015-03

據統計，1978年我國農村貧困人口為7.7億，居民貧困發生率高達97.5%，改革開放以來，人們的生活發生巨大的變化，2014年貧困人口數目為7 000多萬，1978—2014年的三十余年里，農村貧困人口數量直線減少7億，平均每年減貧1 945萬人，占6.4%，貧困發生率大幅下降了90.3%。就數據而言，中國扶貧的成效是明顯的，貧困人口數量大大減少。然而減貧任務依然艱巨而重要，為了更好地實現減貧任務，國家發布了“精準減貧”的政策。

精準扶貧是國家針對不同貧困地區的區域環境、不同貧困戶的生活狀況，運用科學有效的程序、專項扶貧的政策措施和市場、社會、政府“三位一體”的大扶貧格局，動員全社會資源對貧困對象施行精確識別、精確幫扶和精確管理的治貧政策，以達到有效提高貧困人口收入，減少貧困人口數量的目的。精確扶貧的首次提出是在2013年習近平總書記到湖南湘西實地考察時做出的“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”的指示中。精準扶貧在近幾年成效明顯，但仍然存在許多的問題。本文側重于分析精準扶貧實施過程中存在的問題，并針對問題剖析原因，提出對策。

一、我國精準扶貧進程中存在的問題

（一）貧困人口“縮水”現象嚴重

針對有勞動能力的貧困戶的自我發展問題，國家制定并實行了開發式扶貧政策。開發式扶貧政策規定，扶貧對象以縣為單位，扶貧的資源集中于貧困縣。學者陳全功調查武陵山片區某縣，發現50%的村組、60%的農戶可納入貧困范圍，但按照上述的規模分解方法，僅有51個行政村（占全縣行政村的20%）、2.3萬戶（占全縣農戶總數的38.8%）被識別為貧困對象；然后按貧困戶來認定貧困人口7.15萬人（貧困發生率36.35%），有相當一部分貧窮農民因為未被納入貧困村或貧困戶而沒有被認定為扶貧對象，貧困人口存在“縮水“現象[1]。

（二）精英捕獲現象時有發生

精英捕獲（elitecap-ture），是指本應該惠及大眾的資源被少數群體（常常是政治或經濟上有權力的集團）占有，從而導致在政治和經濟上權力較弱的集團利益受到損害的現象（Dutta，2009）。這種由于外部資源進入，基層又要對這些資源進行分配，在此過程中，真正應該享受資源的人被排斥在外，而地方層面在政治、經濟等方面比較有優勢的個人或集體占據了大部分資源的現象就是精英捕獲[2]。在扶貧政策實施過程中，本該貧困戶享受的扶貧資源大部分被其他階層的人們占據，而真正需要的貧困戶甚至不在受扶對象之內。

（三）扶貧依賴現象日益突出

有媒體報道，隨著國家的扶持力度不斷加大，各項優惠政策不斷落地，老區發展脫貧的基礎逐漸好轉。但一些基層干部和群眾表示，政策好了，政府包攬也多了，部分農民群眾脫貧致富的主動性降低、依賴性增強；有的項目實施只重考核，忽視農民意愿和實際，效果不盡如人意。扶貧成效更多體現在“輸血”功能，“造血”功能卻極弱。如今，這種依賴性的現象被稱為“扶貧依賴癥”，指在免征農業稅、義務教育免費、農村合作醫療和低保等政策的照顧下，許多貧困地區的群眾不再擔心吃不飽穿不暖，在最基本也最主要的生活保障之下產生小富即安、安于現狀的思想，不思進取，缺少對更好生活的追求，從而產生了一種對政府及政府扶貧依賴性的現象。

二、精準扶貧進程中存在問題的原因分析

（一）政策設計缺陷導致精準難以實現

長期以來，我國扶貧以縣為基本單位，扶貧資源集中于貧困縣，其扶貧對象瞄準性廣受批評。世界銀行、Riskin、NGWing-fai認為，扶貧瞄準到縣增加了扶貧資金被挪用的風險，眾多真正的貧困人口被排除在瞄準范圍之外，降低了貧困人口在扶貧資源利用中的比例[3]。學者李小云對中央財政扶貧資金瞄準的情況進行統計分析，發現超過規定比重70%的中央財政扶貧資金是從重點縣流出的，貧困農戶到手比重最低的是以項目為依托的扶貧資金，用現有指標來確定貧困村，使一些貧困村從制度上難以被瞄準[4]。

（二）人員素質低下，導致扶貧效果不佳

1.扶貧對象素質低下

目前全國現有的7 000多貧困人口中因病致貧的高達42%，因為自然災害致貧的占20%，10%是因學致貧，因勞動能力弱致貧的有8%，其他原因致貧的有20%[5]。從以上調查看來，扶貧對象的素質問題主要可以分為兩個方面，一是身體素質差，二是文化程度低。貧困戶不僅僅是經濟層面的貧窮，更是知識、健康、能力和精神層面的貧瘠。一方面是一些地區的人們因為傳統思想觀念不愿意成為扶貧對象，認為這是“丟人”的事。因為文化程度低，很多群眾對政策的敏感度不高，一是無法判斷是否與自己有關，二是不知道如何參與。另一方面是扶貧依賴心理，有了基本保障后就不再追求更好的生活。

2.基層干部素質差

中央政府無法直接把扶貧資源輸送到貧困人員手中，資源的傳輸離不開基層群眾與政府人員，基層工作人員在扶貧資源的分配、執行與落實等方面有極大的作用，而基層工作人員的作風問題尤為重要。就上述的問題而言，基層工作人員在政策落實的程序中及個人作風中存在極大的問題，貪污、分配不公、程序不明等問題十分突出。例如精英捕獲現象，究其原因，主要是因為主導或負責精確識別的工作人員為了個人利益，優厚親友，罔顧精準識別扶貧對象的要求，甚至人為地將貧困者指標與受助名額分配到指定的村或戶中。

（三）政策運行缺乏透明與監督

就精確識別而言，主要為五個環節。一是貧困戶申請。“不申請就不是貧困戶”的規定使得一些沒有及時收到消息或是文化程度較低不識字的貧困戶被排除在外。二是入戶調查核實，主要是由村鎮的干部到申請貧困戶的人員家中考察是否屬實。三是民主評議。該環節主要的問題在于評判主體是誰、評判標準是什么、監督主體是誰、如何評判公平與否，以及如何避免村干部的維護、主導現象，如何發現被排除在外的困難戶等等。四是公示環節，主要在于是否公示、在何處公示、如何公示、有無異議、如何處理異議等。五是審核環節，是否按要求、程序審核，是否有遺漏。這些問題都是因為程序不透明等原因造成的。

三、措施

（一）實行貧困村分類機制化

1.因地制宜，對癥下藥

結合國家級政策整合資源，對不同貧困村施行差異性的減貧支持政策，不能只把收入作為唯一的衡量標準，貧困的不只是經濟，教育、健康等都是貧窮的內容，所以要建立多維度的分類機制。不同的類別造成致貧原因不同、受貧程度不同、所需的扶貧措施不同，要做到因地制宜、對癥下藥。因病致貧地區重在醫療設備與醫保政策的落實；因災致貧地區重在災前預防、受災轉移、救災措施、救災物品的及時輸送等一系列問題；因學致貧的地區要做好教育宣傳、基礎教學設備與教學人員的招納安排等，保證基本教學的范圍與程度等。

2.上下齊管

在確定扶貧對象上，建議在現有的國家自上而下的測算基礎上，建立自下而上的貧困群眾參與制度。首先要做好宣傳工作，對于政策的內容、對象、實現途徑及實行的好處要做到最大程度的宣傳。基層干部要能夠與村民經常的交流談心，為他們解釋說明，盡量減少因未能及時收到政策信息和受文化程度限制不懂政策而錯過申請貧困戶的群眾。在一個鄉村的貧困群中可以民主推出幾個貧困代表，與基層干部組成幫扶工作組，對于村中其他居民的貧困程度進行了解、記錄，了解老百姓的界定貧困的標準，避免被一些村霸或是有權勢的居民引導。對于政策的落實要全程跟進，并能及時通知其他的貧困戶，使貧困群眾能夠積極主動的參與其中。將政府的貧困戶信息與鄉村幫扶工作組的記錄信息進行對比、核實，對于只在其中一份名單出現的名額，進行下訪，入戶考察，嚴格監督，并找出遺漏或多余的原因。要上下齊管，保證貧困人口的識別無遺漏。

（二）提高人員素質

1.貧困人員

致貧原因多種多樣，但究其根本是人的原因。授人以魚不如授人以漁。要減少貧困戶對政府的依賴，就不能只是政府在單干，更重要的是帶動貧困戶參與到自我提升中，政府要做的應當是領頭人，國家政策是機遇與途徑。要依靠自己的智慧與能力，變“輸血”扶貧為“造血”。

（1）對于沒有勞動力的人，可以依靠低保滿足其基本生活需要，但更需要的是被提供良好的醫療條件、醫保政策，從根本上解決或減輕無勞動力的問題。同時要大力發展教育。一是要加強對基礎教育設備的建設，增加資源，保證資源的分配公平。二是要加大對貧困戶、貧困子女的資助力度，保證貧困生有書可讀，提高知識水平。保證體與智、身與心的全面脫貧。

（2）對于有勞動力的貧困戶，需要的是工作崗位，所謂就業是民生之本，這也是脫貧的關鍵。一要引導無業民眾參加技能培訓。家財萬貫不如一技在身，有所技能，就有信心。二是要提供就業機會。可以與鄉鎮的企業、公司合作，既可以提供勞動力，又能提高周邊的經濟水平。

2.基層干部

加強紀律約束，加大監管考核力度。進行思想教育，開展業務培訓。只有提高基層干部的思想覺悟，培養良好的作風，才能提高工作人員的政治意識和服務意識。這樣在困難戶的確定過程中才能保證公平、公正、公開，減少甚至杜絕“援助誘惑”的現象，從而使得政策真正落實，有所成效。

（三）完善精準扶貧體制

一是強調制度細節設定。在精確識別、精確幫扶、精確管理各個環節的實施程序都要有明確的規定，在實施過程中重點安排多位監督人員，以達到相互制衡的效果。明確工作人員的各自職責，遵循“有權必有責，失責必問責”的原則。各個步驟有明確的規定才能保證基層干部實施的公正、公平、公開。幫扶過程中遵循因地制宜、對癥下藥的原則制定不同的方案，分配不同的扶貧資源。

二是要重視農民的參與程度。扶貧工作進程中，要讓貧困戶參與到各個環節中，而不只是申請貧困戶名額，然后只能等待最后的決定。“我國農民貧困問題的長期存在是因為當前我國發展戰略、社會政策及農村建設能力弱而造成的，而這方面的原因歸結到一點就是農民本身應有的發展權利遭受了剝奪”[1]。

三是注重實際調研。扶貧工作中，要由省級部門專門設置下訪小組，對困難戶的信息采集、貧困戶資源到位的問題進行實地調查、回訪，并收集群眾的反饋、意見和建議，調查群眾對于基層干部工作態度、質量的滿意程度。且要進行動態收集。貧窮是會重復的，對是否有居民重返貧困、原因何在都要了解并記錄在案。

四是加強培訓監督。干部入職前要進行培訓，減少上任時造成的失誤。任職時采用績效考核制度，根據干部內部調查和群眾反映對每個基層干部的工作態度、工作成效進行評價。對于那些濫用私權分配名額和隱瞞貧困人口而追求業績的干部要予以嚴厲處分。

參考文獻：

[1] 陳全功.精準扶貧的四個重點問題及對策探究[J].理論月刊，2016，（4）.

[2] 邱明紅，邱冰.精準扶貧中的“援助誘惑”：問題、成因及治理[J].長沙理工大學學報，2016，（5）.

[3] 鄧偉杰.精準扶貧的難點、對策與路徑選擇[J].農村經濟，2014，（6）.

[4] 劉勝林，王雨林，莊天慧.基于文獻研究法的精準扶貧綜述[J].江西農業學報，2015，（12）：132-136.

[5] 定軍.國務院扶貧辦：全國7000萬貧困農民42%因病致貧[DB/OL]搜狐新聞.http：//news.sohu.com/20151216/n431426582.shtml