談行政事業單位合同管理的主要風險與對策建議

楊慧波

摘要：隨著經濟社會發展不斷推進，行政事業單位對外簽訂的經濟合同逐年增加，合同管理不僅是單位履行職責和事業發展的重要途徑，也是單位資金管理的重要部分。管理好行政事業單位合同，對于規范單位經濟活動，防范廉政風險和預防腐敗有著重要作用，也有利于提高財政資金使用效益和效率。

關鍵詞：合同管理；問題；風險；對策建議

中圖分類號：F810.6 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）001-0000-02

行政事業單位發生的經濟業務包括設備購置、工程建設、技術咨詢、技術服務、房屋租賃以及對外租車和購買車輛保險等，都需要簽訂經濟合同。經濟合同管理貫穿于行政事業單位日常活動中，涉及資金管理、工程管理以及單位履行職責和事業發展的各項業務。2012年財政部出臺了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，自2014年1月1日起施行。內部控制規范包括合同管理控制，進一步提高行政事業單位內部管理水平，規范內部控制，加強廉政風險防控機制建設。行政事業單位內部控制逐步規范，合同管理制度逐步健全、程序逐步完善，然而仍有一些行政事業單位合同管理面臨著諸多問題，經濟活動的風險依然較大。對此，本文闡述了行政事業單位合同管理存在的問題，分析了合同管理各個環節存在的主要風險，提出了加強行政事業單位合同管理的對策與建議。

一、行政事業單位合同管理存在的問題

（一）領導重視不夠

單位領導者經營意識和法律意識淡薄，不重視經濟合同管理，未加強合同管理工作的領導，沒有建立相關合同管理制度，也沒有建立起“以制度引導人，以制度約束人”的管理理念，出現合同管理不規范、簽訂的合同條款不完整、合同控制薄弱等問題，直接導致經濟合同糾紛甚至經濟犯罪案件。

（二）內部控制機制不健全

單位管理設置不明確，未確定或單獨設置合同歸口管理部門，無法對本單位合同實行統一管理。也未從制度上明確合同歸口部門、承辦部門以及其他職能部門等在合同管理各個環節中的管理職責。另外，未建立健全合同管理制度和責任制度，對違反規定簽訂和履行合同管理者沒有進行權利約束和責任追究，更不能從源頭上防止腐敗和權利的濫用。合同管理程序不規范，沒有規定合同運行各個環節的工作程序。

（三）合同管理混亂

由于合同管理主體不明確，各個職能部門職責不清，合同管理行為不規范，存在合同簽訂隨意，簽訂范圍、內容和形式未規范。合同簽訂主體不符合《合同法》以及相關法律法規，在未取得授權的情況下部門或個人對外簽訂合同。合同簽訂之后，合同經辦人或責任人未對合同進行跟蹤和督導，導致合同當事人未按照合同約定履行權利和義務。

二、行政事業單位合同管理的主要風險

（一）合同簽訂環節

簽訂合同前，沒有根據自身的需求進行充分的市場調查，無法判斷合同當事人是否具備承擔合同經濟行為能力，也無法審查合同當事人的誠信，導致合同違約風險。對于部分合同還需要特殊的資質要求，比如采購政務內網設備的保密資質、環境影響評價資質等等，如未調查清楚直接影響違法相關法律、法規和規章制度，導致經濟合同無效或引發潛在的風險。

沒有設置合理的內部控制機制，合同文本未經各職能部門、單位領導審查和審批，重大合同未按照三重一大要求履行集體決策。沒有經過單位法定代表人授權或者超越權限進行簽訂合同。

簽訂的合同事項不符合財政資金支付方向和范圍，合同金額超出政府部門預算或工程概算。屬于政府集中目錄內或限額標準以上的貨物、工程和服務的采購事項，合同簽訂前也沒有履行《政府采購法》及其相關履行法律法規。合同簽訂依然存在一次性付款或者超過工作進度付款，可能導致單位違反相關規定或利益受損。

（二）合同履行環節

未對經濟合同進行有效管理，未能按照合同約定履行合同的權利和義務，沒有督促合同當事人提交合同成果，未按照合同約定進行付款或者查過工作進度付款，導致單位利益受損或被訴訟。

未對合同進行有效的跟蹤和監控，出現合同依據的法律法規和規章政策修改或者廢止、簽訂合同時的客觀情況發生重大變化、合同當事人經營狀況嚴重惡化和喪失商業信譽等重大影響時，未及時與合同當事人進行合理溝通，也沒有向合同歸口管理部門和單位領導報告，未及時處理或處理不當影響單位合法權益。

合同簽訂部門違反合同約定，未按照合同規定的期限、金額或方式付款，在支付合同款項時沒有提交付款依據或者長時間沒有催收到期的合同款項。

（三）合同驗收環節

合同當事人未按照合同約定提交合同成果，合同提交的成果不符合合同約定，合同成果得不到合理的運用。導致合同糾紛或者財政資金損失浪費。

三、行政事業單位合同管理的對策與建議

（一）建立健全合同管理制度

行政事業單位應當依據財政部《內部控制》根據本單位實際情況，健全本單位合同管理辦法。要做到從制度規范人、從制度約束人。制度內容不僅要側重基礎性管理，也要關注防范風險和提高財政資金效益。

（二）明確合同歸口管理部門和相關部門職責

行政事業單位應當明確合同歸口管理部門，對單位的合同實行統一管理，負責合同全過程管理。建立合同歸口管理部門與財務部門、承辦部門、法律部門以及其他各職能部門的協調和溝通機制。明確各職能部門在合同管理過程中的職責，使其各司其職、各盡其責。

（三）管控合同關鍵環節

1.合同簽訂環節

對單位合同在納入年度預算時履行合同集體決策，審核對外簽訂的合同是否符合本單位職責或事業發展目標。對于重大經濟合同，按照三重一大決策程序，詳細匯報基本情況、委托理由、經費測算、委托方式、預期成果等事項。

要加強合同調查，詳細了解合同當事人的資信情況，包括營業執照是否有效、委托的內容是否在對方當事人的營業范圍內、是否具有履約能力、是否具有委托內容所需要的特殊資質要求。合同調查之后，要組織技術、財會、審計、法律等方面的人員與合同當事人進行談判，對影響重大、涉及較高專業技術或法律關系復雜的合同還應當聘請律師或外部專家參與合同談判。政府采購目錄內或達到政府采購限額標準的合同，應當執行政府采購相關規定。

擬定合同文本后，要加強合同審簽管理，合同文本經合同各職能部門、律師審核后，提交單位主管領導審定。要加強合同簽署管理，合同應當由單位法定代表人或其授權委托人進行簽署，嚴禁無權限或超越權限簽署合同。

2.合同履行環節

要加強合同的會計控制，嚴格按照合同約定辦理合同價款支付手續，不得超進度支付款項。合同資金支付手續要符合資金管理相關規定。在合同履行過程中，要加強合同過程管理，對合同履行情況實施有效監控，督促對方當事人按合同約定開展工作，按期提供合同成果。對履行過程中出現合同事項需要調整或無法履行的，應當履行合同審批程序，簽訂補充、變更合同或者解除合同，防范合同糾紛。

3.合同驗收環節

要加強合同驗收的分類管理，對于設備購置合同、技術合同、工程建設合同明確不同驗收程序和要求。在合同驗收過程中，要重點審查合同簽訂情況、履行情況和成果質量情況等內容。成果質量要側重提交的合同成果是否符合有關法律、法規以及行業標準，是否符合合同約定的技術、經濟等指標要求。要強化合同檔案管理和成果運用，定期對合同進行統計、分類和歸檔，提高財政資金使用效益和效率。

（四）實施責任追究制度

要充分發揮單位監察、財務、審計等多方面監督檢查作用，加強對合同管理的監督檢查，健全合同監督檢查制約機制，對合同承辦部門或者各職能部門由于不負責任，不履行或不正確履行合同管理職責，違反《合同法》及其相關法律法規的，致使單位利益遭受損害的，應當進行責任追究及處罰。