閻良區小型水利工程產權制度改革探究

鄭春

摘 要：小型水利工程產權制度改革是農村改革的重要內容之一，對促進城鄉統籌協調發展具有重要的現實意義。以閻良區小型水利工程產權制度改革為目標，通過大量調研，積極探索新形勢下該區小型水利工程產權制度改革思路和產權管理模式，旨在明晰工程產權、落實管護責任、保障建后效益，努力構建小型水利工程管護的長效機制，促進農村小型水利工程建得起、用得好。

關鍵詞：農田水利工程；產權制度；管理模式

中圖分類號：F323.213 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）33-0067-02

一、小型水利工程產權制度改革背景

長期以來，小型水利工程始終存在著重建輕管現象，一方面，國家大量投資小型水利工程建設，全力保障糧食生產安全、群眾飲水安全和生態環境安全等諸多方面；另一方面，小型水利工程建后管護機制未能有效建立起來，使得小型水利工程建后管護責任缺失，從而大量出現了重復投資、投資浪費、設施效益難以全面發揮等不良現象[1]。因此，徹底扭轉小型水利工程重建輕管現象，需要從小型水利工程所有權、管理權等方面入手，積極探索新形勢下小型水利工程的產權制度改革問題。當前，小型水利工程產權制度改革是深化農村改革工作的重要內容之一，也是推進全社會改革工作的重要基礎。

二、現狀及存在的問題

農業發展基本現狀。閻良，是西安市的一個遠郊區，位于西安主城區東北方向，距西安城區50公里，總面積244.4平方公里，轄兩鎮5個街辦共計80個行政村，總人口28.4萬，其中農業人口16萬，2015年全區農民人均純收入達到18 572元，遠遠高于2015年陜西農村居民人均可支配收入8 689元。全區耕地面積24萬畝，其中設施農業面積22.5萬畝，有效灌溉面積21.6萬畝，農業發展以瓜果蔬菜等設施農業發展為龍頭，目前已是全國最大的早春優質甜瓜基地、國家級無公害蔬菜標準化生產基地、全市第一個10萬畝設施農業板塊基地。

小型水利工程現狀。經2016年3月統計，截至2016年2月底，全區現有小型水利工程主要包括：農田灌溉機井？菖？菖眼、抽水泵站？菖？菖處、農村飲水安全工程？菖？菖處、小型水源水庫1處，呈現出點多、量大、面廣的特點，為促進城鄉統籌協調發展和保障現代農業發展、糧食生產安全和農村群眾用水安全發揮著重要的支撐作用。目前，全區小型水利工程管理模式主要由村組集體管理、農戶自行管理兩種，事實上部分工程已處于無人管理狀態。管理模式的不同，宏觀上經營性工程管理相對較好，而公益性工程管理相對較差。

存在的突出問題?？v觀閻良區小型水利工程建后管護中存在的問題，最突出的問題有三個方面：

一是產權界定不清晰。產權問題是制約工程建后效益長期發揮的首要問題。工程到底歸誰所有？從單個工程設施投資上分析，有的工程全部由國家各級財政投資，有的工程投資組成中由中、省、市、區縣財政投資絕大部分，群眾僅僅繳納了少量自籌；從建后管理上分析，有的是村組集體安排專人管理，有的是由群眾個人管理，有的是由受益農戶組成的協會組織管理等。諸如此類情況，小型水利工程設施究竟是國家的、集體的，還是群眾個人的，調查中大多數單位和群眾都說不清，沒有權威機構或人員予以明確界定設施產權。

二是管護責任主體不明確。小型水利設施絕大多數都位于田間地頭或村外露天環境下，工程設施建成后必然要移交給當地村組、協會或群眾進行管理使用。需要使用時農民群眾只考慮使用，但因為管護不善、操作不當等原因造成渠道破損了、水泵燒壞了、管子漏水了等情況需要維修時，管理者沒錢，甚至是不愿意出錢更換或維修，這樣勢必縮短各類設施使用壽命，工程效益就難以全面發揮，分析其實質就是工程設施的管護主體是誰并不明確。

三是管理經費不落實。多年來，閻良區有資金建但沒有資金管的問題很普遍，這是該區小型水利工程多少年來始終未能解決的問題。一方面，閻良區級財政始終沒有安排小型水利設施維修養護資金；另一方面，區級以上財政只是近年來安排有少量資金用于小型水利工程維修養護，但杯水車薪，資金缺口太大，現有維修養護資金遠遠解決不了該區各類小型水利工程維修養護的實際需要。

三、產權制度改革的思路與步驟

（一）基本思路

一是堅持權責明確，特別是以書證形式明晰所有權、確定管理權，保障使用權，搞活經營權，落實管護責任主體。二是結合閻良區實際情況，因地制宜推進改革，積極探索社會化和專業化的多種工程管理模式，促進設施管護效益得到充分發揮。三是建立各類設施維修養護投入機制，重點解決好各類設施運行管護經費的落實難題。四是加強組織領導，強化政府責任，建立獎懲分明、科學考核的工程管理監督機制，調動各方積極性，半年內全面完成小型水利工程產權制度改革，助推農村改革深入開展。對已完成改革任務且工程效益發揮正常的，原則上不做調整。

（二）實施步驟

1.對所有工程設施調查摸底，明晰工程建設信息及相關要素。按照逐鄉鎮、逐村組進行調查摸底的原則，對全區所有納入改革范疇的小型水利工程進行全面調查和登記造冊，為產權制度改革夯實基礎[2]。條件具備時，可以建立全區小型水利工程信息管理系統平臺，既將前期建設的工程設施納入管理，也可將后期建設的工程設施進行錄入，實現信息化管理全覆蓋。

2.對所有登記在冊的小型水利工程設施進行產權界定，經過媒體公示后予以確認。其中，包括無產權爭議的和有產權爭議的兩種情況。

產權界定時，產權歸屬已明晰的工程，維持現有產權歸屬關系。產權歸屬不明晰的工程，產權界定堅持的原則包括五個方面：一是個人投資興建的工程，產權歸個人所有；二是社會資本投資興建的工程，產權歸投資者所有，或按投資者意愿確定產權歸屬；三是受益戶共同出資興建的工程，產權歸受益戶共同所有；四是以農村集體經濟組織投入為主的工程，產權歸農村集體經濟組織所有；五是由中、省、市、區財政投資的部分，統稱為國家投資。以國家投資為主興建的工程，涉及公共安全的，原則上歸區級人民政府或鄉鎮人民政府所有；對主要用于改善農村生產生活條件的，可歸區級人民政府或鄉鎮人民政府所有，也可劃分投資各方股權，或者無償劃給村組集體組織所有，具體情況由區人民政府或其授權的水務部門根據國家有關規定確定。

產權界定后，由區水務部門負責將產權界定情況同時在區級媒體、鄉鎮政府及相關村組村委會公示欄進行為期10個工作日的公示，自覺接受群眾和社會各界監督。具體操作辦法是，各村組的，只在本村組村委會公示；各鄉鎮的，只在本鄉鎮政府公示欄公示；全區所有的，在區級媒體上進行公示。

對產權關系一時難以厘清的，由水務部門代表政府牽頭，聯系有爭議各方進行重點協調，力求快速厘清產權關系，厘清確有難度時作為遺留問題滯后處理。

對產權已經界定清楚的所有工程設施頒發產權證，明確工程所有權。公示期結束后，由區人民政府或區水務部門向明晰產權的工程所有者頒發工程所有權證書，載明工程所有者姓名及所有者所占投資股份份額、工程核心設施構成、工程使用功能、使用范圍和年限、所有者的權利與義務等基本信息，工程的所有者，負責工程的運行管理。

針對所有者無力承擔安全管理責任的工程，可以考慮將工程收歸政府所有，也可以妥善分割工程的所有權和使用權，由區水務部門代表政府直接指定管理單位和人員為工程設施經營者，進一步落實工程管護主體和責任。

落實工程設施維修養護經費，建立穩定的管護經費保障機制。一是在積極爭取上級部門投資工程設施維修養護經費的同時，加強與區級財政部門協調，嚴格落實2011年中央一號文件精神，落實土地出讓收益的10%用于農田水利建設這一政策，保障區級財政投資中用于小型水利工程設施維修養護經費投入基本滿足需要，逐步建立起區級財政投資機制，這是小型水利工程設施產權制度改革的核心任務之一，徹底扭轉區級財政沒有工程設施維修養護資金投入這一局面。二是按照“誰所有、誰負擔”原則，管護經費原則上由工程產權所有者負責籌集，財政適當給予補助。對涉及有國家投資后所有權為集體擁有的水利設施，維修養護經費由財政投資予以解決；對所有權為個人的，完善“民辦公助”“一事一議”，根據管護實效進行財政資金補助，具體補助標準與方式，由區財政與水務部門因地制宜予以確定。三是鼓勵和動員社會機構或人員投入資金，滿足公益性管護經費投入需要，其收益按照相應議定比例從經營效益中提成。

對基層管理人員進行務實培訓。一是按照小型水利工程屬性對全區各類設施進行分類，在分類基礎上，安排技術人員對不同類型設施相應的管理人員進行務實培訓，培訓基于基礎常識和實際操作兩部分，培訓結束后需要進行相應考試?；A常識部分采取現場回答的形式，實際操作部分采取現場實戰考核的形式，由考核組進行考核后加權打分，成績合格者頒發培訓結業證書。二是對取得培訓結業證書的，由財政安排的維修養護經費優先傾斜支持，進一步鼓勵群眾參與培訓，科學經營管理。

建立健全工程設施管護制度?？朔淹こ坦茏o制度不夠健全的現狀，由區水務部門制定各類小型水利工程設施管護制度，由區人民政府發布執行，或由區水務部門發布執行，也可由區水務與財政部門聯合發布執行。發布的范圍為各鄉鎮及政府相關組成部門。在發布的同時，需要通過不同載體，形式多樣地做好宣傳工作，保障各項管護制度能夠切實得到貫徹和落實，為各類工程設施效益的發揮保駕護航。