我國農(nóng)村低保政策的執(zhí)行情況研究

王芳

摘 要：中央出臺的惠農(nóng)政策只有切實落實到鄉(xiāng)村社會中去，才能真正實現(xiàn)強農(nóng)富農(nóng)的政策目標。以S村的農(nóng)村最低生活保障制度為例，把政策執(zhí)行者村干部和政策受眾村民作為研究主體，深入分析農(nóng)村低保政策在S村的執(zhí)行情況，考察村干部如何輸入或重組低保政策，村民對低保的執(zhí)行情況做何評價，最后深入挖掘影響政策執(zhí)行的內在邏輯。

關鍵詞：農(nóng)村低保；政策執(zhí)行；現(xiàn)狀；原因

中圖分類號：F323.89 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）33-0041-02

一、農(nóng)村低保在S村的執(zhí)行情況

農(nóng)村最低生活保障制度（以下簡稱“農(nóng)村低保制度”）是我國政府針對家庭人均年收入低于當?shù)刈畹蜕顦藴实霓r(nóng)村困難人口提出來的旨在通過差額經(jīng)濟救助的途徑，保障其最低生活水平，進而有效改善農(nóng)村貧困狀況的“兜底”社會救助制度。

如果說國務院和地方政府出臺的一系列文件是政策的起點和原點，那么村委會則可以看成是政策下行的最后環(huán)節(jié)，既是惠農(nóng)政策執(zhí)行的末端，也是惠農(nóng)政策落實的開端。S村農(nóng)村低保政策的執(zhí)行程序基本符合文件要求，但只是機械照搬文件，對于政策實踐過程中產(chǎn)生的一系列問題卻沒有得到解決。

（一）低保對象的產(chǎn)生方式

以黨的十八大的召開為分界點，S村低保對象的產(chǎn)生可以分為兩個發(fā)展階段。十八大之前，鄉(xiāng)里根據(jù)《國務院關于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》《陽城縣農(nóng)村居民最低生活保障實施辦法》及其他一系列文件為基本準則，以召開會議的方式告知村干部上報低保戶，并沒有給村里下發(fā)具體操作文件。低保戶的產(chǎn)生很大程度上取決于村干部的主觀判斷，由村干部自主權衡，隨意性比較大。低保戶分為兩種類型，一是村干部根據(jù)村民的家庭情況和生活狀況，選擇上報的貧困戶；二是在民政局有關系可以獲得低保戶指標的非貧困戶。家庭生活水平達到農(nóng)村最低生活保障標準線以上，但是親戚在縣城里各單位就職，可以在民政局要到指標，村干部迫于無奈也只能給這類申請人蓋章。

十八大之后，村里基本按照《國務院關于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》《陽城縣最低生活保障審核審批辦法（試行）》及寺頭鄉(xiāng)政府下發(fā)的各項低保文件執(zhí)行，由于監(jiān)督管理較為嚴格，也扼殺了在民政局“要指標”的不正之風。低保戶的產(chǎn)生主要經(jīng)過申請、調查、評議、公示、上報幾個階段。在調查階段，村干部成立審核小組與鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部通力合作，對所有低保申請對象進行入戶審核，主要了解、察看申請人的居住環(huán)境、家庭成員收入狀況、生活消費水平，登記整理后按其申請前12個月內的家庭收入總和計算家庭人均年收入。村干部表示：“其實村里誰家是什么情況大家都很清楚，不用入戶也了解，但是走形式也得走。”根據(jù)《寺頭鄉(xiāng)農(nóng)村低保家庭收入核定計算方法》的要求：“給企業(yè)、單位、個體戶或他人打工的，按實際收入計算；一時難以查實，本人又不如實申報的，其本人收入按不低于陽城縣當年最低工資標準計算。”村里外出打工的基本都是臨時工，無法做收入證明，入戶調查時也都是以申請人自己上報的收入為準，使得一些原本沒有達到低保申請標準的邊緣家庭可以趁虛而入，故意低報糧食產(chǎn)量，隱瞞個人收入，這樣核算下來家庭人均年收入低于陽城縣最低生活標準的2 680元，從而可以享受低保。

S村一位耄耋老人，仍然靠自己放羊、種地維持生計。老人兒女雙全，且均在縣城企事業(yè)單位工作，但是都不肯主動承擔贍養(yǎng)老人的責任，民主評議時村干部及村民代表都很清楚老人生活的艱辛，但是由于老人和子女在一個戶頭下，根據(jù)“同一戶口的家庭成員，按同一家庭進行計算”的政策要求，核算家庭收入后會高于陽城縣最低生活標準，所以老人無法被納入低保的保障范圍。對于這種情況，村干部既同情又表示無奈，“我們不能突破政策的限制，也不能把兒女應該擔負的責任推給社會。”

低保個人的申請與家庭收入不掛鉤，申請對象只要符合：喪失勞動能力的成年重度殘疾人、常年臥床不起的病人、2014年4月1日以來患有規(guī)定的24類重大疾病的患者，以及脫離家庭、在宗教場所獨立生活三年以上的宗教教職人員這幾個條件之一就可以享受低保。其中，患有其他重大疾病，但是不在這24類重大疾病之中的不能享受低保。村里一個婦女幾年前被查出患陰道癌，整個家庭因病致貧，由于陰道癌不在規(guī)定的24類大病享受低保的范圍之內，所以不能享受個人低保。村里這種情況不在少數(shù)，村干部也愛莫能助，他們說：“現(xiàn)在只能按照上面的條條框框執(zhí)行，村干部都怕出問題，教條也沒辦法，非得教條，否則老百姓就要比較，不管什么病都會申請個人低保，到時候局面不好控制。”

正是由于政策的缺陷，加之村干部不敢突破文本的限制，所以存在一些生活困難的農(nóng)戶和個人不能享受低保的問題。

（二）低保對象的退出機制

S村按照低保文件要求，每半年進行一次復核工作，根據(jù)低保戶的家庭經(jīng)濟狀況變化情況做出調整，在民主評議的過程中不采取無記名投票或舉手表決的方式，而是要求人人發(fā)言，一一說明申請人退出或繼續(xù)享受低保的原因。但是，每次退出低保的都是受新出臺政策中客觀條件的限制，比如2015年1月1日的新規(guī)限制申請人家庭有三個子女，且無重大疾病、不是低保對象、年齡不超過60周歲贍養(yǎng)一個老人的不得享受最低生活保障，受這個條件的限制，低保戶退出了8戶。而家庭成員人均收入不低于陽城縣最低生活標準2 680元的低保戶難以退出低保。有些申請人家庭生活條件已經(jīng)有所改善，事實上已經(jīng)達到最低生活標準，但是因為打工人員無法做收入證明，核算結果仍與上次相同，評議小組成員雖然也知情，但出于“不得罪人”的考慮，與會人員都不會提議某一低保戶退出低保，鄉(xiāng)干部和村干部為了減少上訪現(xiàn)象，也不會帶頭提議停發(fā)低保戶的補助金。村里按照文件精神做到了動態(tài)管理，對部分低保戶變化情況適時做出了調整，但事實上很難實現(xiàn)應退盡退，低保工作受制于文本規(guī)定，缺乏主動性與靈活性，低保資金沒有完全用到實處。

二、農(nóng)村低保在S村機械執(zhí)行的原因

（一）村民輿論監(jiān)督——堅持原則性

近年來，科技進步日新月異，不僅推動著社會生產(chǎn)力的蓬勃發(fā)展，同時也深刻影響著村民的生活方式。報刊、廣播、電視、網(wǎng)絡等大眾傳播方式的普及，為村民打開了一扇扇“開眼看世界”的亮窗，使得村民獲取政策信息的渠道日漸多樣化。過去，S村的村民獲取信息較為滯后，現(xiàn)在村民們足不出戶就可以在電視、網(wǎng)絡上了解與自己息息相關的政策信息，社交平臺拓寬了農(nóng)民的知情權和話語權，村民可以進行廣泛的政策擴散和充分的政策交流。村民通過公共輿論參與村莊公共事務，監(jiān)督政策執(zhí)行過程，村干部的決策執(zhí)行也受制于輿論壓力而不得不原原本本按照政策要求執(zhí)行。

就低保對象的退出機制執(zhí)行情況來看，符合政策明確規(guī)定的“申請人家庭有三個子女，且無重大疾病、不是低保對象、年齡不超過60周歲贍養(yǎng)一個老人的不得享受最低生活保障”。村干部嚴格按要求執(zhí)行，村里退出了8戶低保戶。村民反映：“現(xiàn)在低保戶選出來會公示幾天，以前有瞎搞的，現(xiàn)在不敢了，低保戶都是實在困難的。”現(xiàn)在低保對象的申請、審核、評議、審批、公示等一系列環(huán)節(jié)都受到普通村民的監(jiān)督。村干部表示：“農(nóng)村的貧困的是相對的，不是絕對的。除了無固定收入的病殘家庭，其他農(nóng)戶家庭狀況都差不多。所以，每年一到選低保戶的時候，大家都瞪大了眼睛看著，只要有比自己強的人評上低保，就會上門來討個說法。”為了減少村民與村干部之間以及村民之間矛盾沖突，避免農(nóng)民上訪，村干部不得不堅持原則性，按照“框框”執(zhí)行，促使低保政策在規(guī)范化的執(zhí)行程序中運行。

（二）“熟人社會”文化——喪失靈活性

受“熟人社會”文化的影響。費孝通先生認為，中國農(nóng)村社會是一個“熟人社會”，身處其中的人與人之間依照親疏遠近的不同，由內向外構建起一張張關系網(wǎng)。正是受這種“熟人社會”文化的影響，村干部普遍有“不想得罪人”的想法，導致了機械執(zhí)行。針對家庭收入狀況明顯好轉而在民主評議階段又無法退出的低保戶，村干部則認為：“大家都是不想得罪人，村干部也不能帶頭說讓誰退出低保，否則以后會不配合村里工作。”這種簡單地照搬文件的執(zhí)行方式，只是把那些政策制定者率先考慮到可能存在的貧困家庭納入到低保保障范圍內，但是對于實踐中產(chǎn)生的新情況、新問題，在政策中又沒有詳細加以說明的，村干部并沒有積極主動地向上級反映問題，沒有做到原則性與靈活性的統(tǒng)一，使得低保在S村沒有完全達到政策制定的預期效果。

S村在執(zhí)行低保政策的過程中，輿論監(jiān)督的壓力使得村干部原原本本按照文件要求執(zhí)行，堅持了政策的原則性；但是由于村干部不敢為、“熟人社會”文化的影響，村干部并沒有做到因事、因人制宜，沒有結合實際靈活地解決具體問題。這種“只求形似，不求神似”的機械執(zhí)行方式，沒有實現(xiàn)靈活性與原則性的統(tǒng)一，低保政策也沒有得到真正落實。