我國教育信息化發展與財政投入問題的思考

廖斯昂

摘要：在國家發展進入“十三五”規劃之際，歸納“十二五”期間教育信息化發展的成就和存在的問題，對明確未來發展方向具有非常重要的現實意義。本文梳理了“十二五”期間在“三通兩平臺”工程推動下，中國教育信息化在基礎教育、職業教育、高等教育、繼續教育四大領域所取得的成績，繼而側重分析了教育信息化的財政投入問題并提出了幾點建議。

關鍵詞：教育信息化；財政投入；教育經費；支出結構

中圖分類號：G434 文獻標識碼：A 論文編號：1674-2117（2017）05-0082-05

我們身處經濟發展和社會生活各個方面都因信息技術而產生巨變的時代，生產方式、生活方式以及學習方式無一不因信息技術而變化。面對日趨激烈的競爭，世界各國普遍關注教育信息化在提高國民素質和增強國家創新能力方面的重要作用。我國政府持續加大教育財政投入，“十二五”時期國家財政性教育經費累計支出12.2萬億元，相當于改革開放前30年教育投入的總和。我國教育信息化在教育財政上的投入支出占GDP的比例連續四年保持在4%以上的背景下得到了很大發展。

成就與現狀

我國政府在“十二五”期間以“寬帶網絡校校通、優質資源班班通、網絡學習空間人人通”，建設教育資源公共服務平臺和教育管理公共服務平臺，即“三通兩平臺”為抓手，整體推進教育信息化大發展，取得了令人矚目的成就。

在基礎教育方面，全國中小學校的網絡教學環境得到了很大改善。據統計，互聯網接入率達87%；多媒體教室普及率達80%；43%的學校實現了多媒體教室的全覆蓋；四分之一的義務教育學校建設了校本資源庫；超過三分之一的學校實現了全部班級應用數字資源開展教學；全國30%的中小學校開通了網絡學習空間，基于空間的創新教學探索已經在中小學初步展開；中小學教師、校長和教育行政管理者的信息化意識與應用能力明顯增強。

職業教育信息化實現了跨越發展和初步邁向深度融合階段；數字校園建設進入集成應用階段，正在邁向整合應用與融合創新階段；在體制機制方面，初步探索和實踐了國家、地方、學校和企業協同推進信息化的新思路。“專業知識、職業技能和信息技術”三位一體的人才培養模式得到教育管理部門、院校管理者和一線師生的普遍認同。“職業院校專業資源庫建設”得到國家大力支持，促進了數字資源的共建與共享。

高等教育方面，網絡基礎建設已使70%的高校接入帶寬達到或者超過1Gbps，全部覆蓋無線網絡的高校比例約為20%；數字資源建設實現了巨大突破；大規模在線開放課程迅速興起，一大批高校積極利用慕課開展混合式、翻轉式教學試點；幾乎100%的高校建有教學信息化系統，超過98%的高校建有教學教務管理系統，高校管理信息化已經從單純地提高管理效率、降低管理成本，發展到推動高校業務流程改造的新階段；74%的高等院校建立了統一的身份認證系統和科研管理數據庫。

繼續教育方面，教育信息化服務的范圍得到了顯著擴大，全國已有近1000萬人接受了各類高等學歷繼續教育，超過500萬人接受了遠程培訓；數字化學習資源日益豐富，教育部網絡教育數字化學習資源中心陸續完成了1500余門學歷教育課程、1000余門非學歷教育課程、2000余門國家級精品課程的資源整合，建設了資源公共服務平臺和覆蓋全國的資源整合及服務網絡，并面向社會推出優質網絡教育資源的在線開放和共享應用服務。

以上成績的取得與教育信息經費投入的增加密切相關。據調查，根據事權和財權的不同，我國教育信息化經費投入的主要方式有政府教育專項經費和使用生均公用經費。以基礎教育為例，專項經費一般用于基礎設施建設，投入量相對較大，具有明確的目標時間限定。生均公用經費一般用于學校的日常運行和所需的資源服務采購。近年來，中央政府投入主要用于保基本，如通過改薄中小學的多媒體教室等信息化設備的配備，大大改善了農村地區學校教育信息化環境。也有一些中央政府投入具有引領性，如對高等精品課程的投入。地方政府對教育信息化的專項投入也在增加，有的是與中央政府專項配套的，有的是地方根據自身需要設立的專項投入，如上海、北京、江蘇、浙江等省市這一專項投入能夠得到比較好的保證，投入的規模也相對較大。在保證基礎設施的同時，也支持了一批教育信息化創新項目，使這些地區的教育信息化發展呈現了率先發展的態勢。一些經濟尚不發達的省份，也正在積極采取各級財政分工負責的機制，探索加大并持續保證教育經費投入的政策和措施，如安徽省在線教育等在全省覆蓋中就進行了明確的分工。

財政投入問題

教育信息化的發展不可避免地要面對許多新問題。歸納起來這些問題涉及基礎設施建設、課程資源建設、技術與教育深度融合、師資培訓，以及教育信息化科學發展機制建設等諸多方面。然而從財政學角度看，首先要解決的是財政投入問題，沒有充足的財政投入，很難保障教育信息化的健康發展。筆者認為我國教育信息化發展在財政投入方面主要存在以下四個問題。

1.信息化投入總量不足

教育信息化是以計算機多媒體和網絡通訊廣泛應用為基礎的信息技術，是一項復雜的活動，對信息技術資源總量和資源配置效率的要求比較高，就是必須以足夠的信息資源為基礎，同時要符合專業的教育信息化要求。在教育信息化的推進過程中，不僅需要大量的硬件設備，還需要軟件程序以及相關資源的持續投入，相應的教師培訓以及專業技術人員予以維護等投入，這些都需要大量的資金來支持。近年來，國家持續加大了對教育經費的投入，我國教育信息化也進入了一個高速發展時期。“十二五”時期是建國以來財政教育投入最多的五年，各級教育財政性教育經費年均增長率如下表所示（根據教育部官網信息整理，網址為：http：//www.moe.gov.cn/jyb_xxgk/xxgk_jyta/jyta_caiwusi/201609/t20160930_282874.html）。2014年我國教育總投入占GDP的5.15%，美國2010年為7.3%，韓國為7.6%，智利為6.4%，OECD組織國家平均為6.3%。其中，財政性教育投入占GDP比例，我國為4.15%，低于美國的5.3%、韓國的4.8%以及OECD組織國家的平均水平。因此，從總體上講，我國目前用于教育信息化的投入總量依舊不足，與發達國家相比仍存在較大差距。

2.投入方式單一

目前中國的教育信息化資金投入主要來自政府，企業和民間資金的進入相比發達國家較為薄弱，市場競爭機制還沒有充分發揮作用。而國家財政投入的資金往往是一次性專項撥款，缺乏長效的投入保障機制。目前，調動社會各界特別是企業參與，形成可持續發展機制方面的制度設計已經提出，如在《教育部等九部門關于加快推進教育信息化當前幾項重點工作的通知》中要求“各地教育、發改、財政、工信等部門要探索‘政府政策支持、企業參與建設、學校持續使用的機制，充分調動電信企業的積極性，實現學校寬帶接入；要探索‘政府規范引導、企業建設運營、學校購買服務的網絡學習空間建設運營機制，加快部署實名制的網絡學習空間建設；要探索‘企業競爭提供、政府評估準入、學校自主選擇的新機制，加大資源建設投入”。但總體上還沒有形成較為成熟的制度，企業參與建設的機制還處于逐步試點和探索階段。

應該看到，除了在信息化教學環境的維護與運營方面企業具有明顯的技術優勢外，企業以設備、指導人員等實物方式進行的大量投入也是學校所無法達到的。此外，在課程資源開發方面，企業也是一支不容忽視的重要社會力量。有調查表明，在高等教育的MOOCs的課程資源開發中，以大學管理部門與技術公司為主導，教師提供教學內容和教學安排，或以教師為主導，技術公司提供支持開發的課程數量，遠遠高于教師經過培訓后自行開發的課程數量。目前，雖然政府、社會、企業和學校，在投入、購買和使用等資源建設與應用的主要環節上已經有了一些探索，如資源后補助、PPP等，但總體需求不夠旺盛，支持學校教育常態化應用的市場尚未形成。

3.發展不平衡

中國在教育發展規模上的不平衡局面由來已久，教育財政投入的差異使得教育信息化發展存在嚴重的不平衡。東西部和城鄉之間教育信息基礎設施也存在著顯著差距。2010年，我國城市地區學校平均生機比為15：1，平均師機比為2：1，而農村地區學校平均生機比僅為22：1，平均師機比為4：1；城市地區學校連網率88%，農村地區學校連網率48%；城市地區沒有計算機的學校為4%，農村地區沒有計算機的學校為12%。在職業教育方面也呈現出東西部地區之間、高職院校與中職學校之間、示范校與非示范校之間的不均衡問題。特別是在農村地區和欠發達地區的中職學校，基礎設施還難以完全滿足“優質資源班班通”和“網絡空間人人通”的要求。高等教育信息化的“馬太效應”現象凸顯，發達地區與欠發達地區的高校之間、精英大學與普通大學之間存在明顯差異。西部與東部地區高校的教育信息化差距仍然在擴大。繼續教育方面，一線城市、二線城市及東部沿海地區的教育信息化程度明顯高于三線城市、四線城市及西部偏遠落后地區。

4.支出結構不合理

我國教育信息化投入仍然以政府專項投入為主，日常性運行和采購教育資源和服務的經費在大多數地區得不到保證，造成了設備投入比例過大，內容資源、工具服務、人力建設和日常運維經費得不到保證，影響教育信息化效能的發揮，在有些地區已經造成了一定程度的設備閑置和浪費。這種狀況又進一步影響到教育信息化投入的增加，給我國教育信息化存在的設備設施嚴重不足與閑置浪費并存問題的破解增加了難度。應該看到，教育資源利用率不高是加劇教育投入短缺的重要因素，如果說投入總量不足構成了教育投入的絕對不足，那么支出結構不合理和使用不經濟則加劇了教育投入的相對不足。目前低水平重復建設的情況仍廣泛存在，重硬件輕軟件，重建設輕應用的現象屢見不鮮。現實中不少學校僅僅將計算機教室和校園網絡建設作為信息化的標志，而在軟件資源開發和使用、安全與維護、教師培訓等方面嚴重滯后，阻礙了信息化發展的整體進程。此外，監督與問責機制的缺失也致使教育資源浪費現象很難得到有效制止。

思考與建議

1.投入應持續合理增長

教育信息化是一個需要持續推進的發展過程。從長遠看，政府的專項投入與在生均公共經費中支出教育信息化經費兩個途徑都不可少。建議認真測算不同歷史階段各級各類教育信息化的基礎費用標準。采取中央和地方政府教育信息化分設專項資金的方式，解決建設和大規模更新換代時的資金投入。在中央財政專項投入基礎上，各地加強省級統籌，以省級財政投入帶動市、縣財政加大投入。對中西部經濟困難地區，中央財政要繼續采取特殊措施，通過轉移支付等方式，保證那里的教育信息化基本投入。通過適當提高生均公用經費的方式，保證學校年度經費預算中包括必要的教育信息化使用費，運維和資源、人員培訓經費。適當提高公用經費有利于進一步調動使用者的積極性，提高投入產出效益。目前，基礎教育生均經費保障水平雖有提高，但只有少數地區的學校能夠在保障一定水平的基本教育教學運轉的基礎上，把經費順利地用于信息化支出，而多數學校則認為自己所掌握的生均公用經費不足以用于教育信息化的基本運行維護和資源、培訓等產品和服務的采購。因此，明確教育信息化經費在當地生均公用經費、教育附加費中的支出比例，認真落實義務教育階段學校生均公用經費用于滿足學校信息技術和教師培訓方面的開支要求，形成政府引導下的教育信息化經費投入保障機制非常有必要。

2.優化經費支出結構

推動各級政府采購總體上按4：3：3左右的比例投入硬件、資源、應用各環節的經費，保證信息化投入的有效性。在教育信息化建設已經具備一定水平和規模的地區和學校，要進一步調整這一支出配比，使設備、資源和應用能力同步提升。根據不同發展水平和階段，逐步加大軟件資源應用和運維、培訓等方面的經費投入，確保硬件、軟件（含資源）和運維（含培訓）經費投入比例合理。建議通過進一步改革和完善政府采購方式、經費使用審批方式等，加大學校對采取設備、資源和培訓服務的自主權，通過加強經費使用的事后評價等措施，逐步促進能夠將合理的經費比例投入到教育信息化中。

3.深化多元投入

按照受益與責任承擔對等原則，教育信息化成本必然要由政府、受教育者及社會共同承擔。積極探索建立“政府主導、多方參與”的教育信息化經費投入機制，調動社會力量參與教育信息化的積極性，形成社會團體、企業支持和參與的多元化投入格局勢在必行。政府要以項目資助和政策誘導等形式促使企業加入，進一步探索在教育領域采用PPP的方式，落實相應保障和監管措施。出臺相關激勵政策，放寬教育信息化建設準入門檻，采取適當的稅收減免政策，讓企業能在教育信息化發展中獲得實實在在的益處，以利好的激勵機制讓企業明確獲益點及獲益力度。促進優質教育資源從由政府直接提供轉變為通過市場提供、從由領導選擇轉變為直接由使用者選擇，以充分發揮市場配置資源的主導作用。

4.單列教育信息化科目

教育信息化正在從教育邊緣融入教育教學的各個方面，成為重要的支撐環境和引領發展的引擎。教育信息化經費在教育經費中占有一定的比例，在一些學校已經成為重要的支出內容。建議在教育經費中設立教育信息化經費科目，明確科目支持范圍，從而使教育信息化經費可統計、可操作、可保證。這樣也有利于從法律層面對教育信息化經費的來源與籌措、分配與使用、管理與審計、違法責任追究等問題予以明確，形成較為完善的財政投入決策、實施和監督機制。

結束語

從財政學角度來看，教育財政的充足指的是達成一定教育目標所需的最低投入，因此其代表的是教育投入的一個底線標準，若要滿足教育發展的發展性需要，必須在充足的基礎上進一步提高教育財政投入的基本標準。進入“十三五”時期，我國教育信息化的發展同時面對規模與質量的雙重考驗，面對這種挑戰我們不能總是停留在從感性上去討論教育信息化如何能使學習成本降低、促進教育公平，而應該盡快厘清教育信息化的參與者與受益者——學生、教師、學校、企業、社區、政府的責權利所在，打破不同群體之間的體制藩籬，消滅制度性歧視，摒棄制約教育信息化發展的陳舊教育觀念，深入研究前期巨大的投入和不斷追加的投入到底怎樣才能發揮其應有的教育效益，建立多元化、市場化籌資渠道，為教育信息化財政投入的穩定增長提供制度保障。相信在“十三五”期間我國教育信息化將得到更快、更健康的發展。

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