淺談環(huán)境統(tǒng)計(jì)制度的缺陷與完善

范乃杰　郭甲

所謂環(huán)境統(tǒng)計(jì)制度指的是以環(huán)境狀況及保護(hù)工作情況為目標(biāo)，對其開展的統(tǒng)計(jì)調(diào)查、分析，提供統(tǒng)計(jì)信息與咨詢，并進(jìn)行統(tǒng)計(jì)監(jiān)督的一系列法律規(guī)定。通過環(huán)境統(tǒng)計(jì)制度所獲取的資料及分析結(jié)果，能夠?yàn)閲一蛘哂嘘P(guān)部門在環(huán)境政策的制定等工作提供有力依據(jù)，同時，通過這一結(jié)果，社會公眾能夠?qū)ψ陨砩瞽h(huán)境的相關(guān)信息掌握更加充分，也有利于公眾對環(huán)境管理進(jìn)行監(jiān)督。在我國，環(huán)境統(tǒng)計(jì)始于20世紀(jì)90年代中期，并且在多年的發(fā)展歷程中逐漸形成了具有我國風(fēng)格的環(huán)境統(tǒng)計(jì)制度。然而，伴隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及環(huán)境管理工作的深入開展，環(huán)境統(tǒng)計(jì)工作面臨著來自新形勢下的挑戰(zhàn)。我國環(huán)境統(tǒng)計(jì)制度在新形勢下暴露出了種種缺點(diǎn)，嚴(yán)重影響了環(huán)境統(tǒng)計(jì)的質(zhì)量，使得環(huán)境決策與管理的科學(xué)性缺失。

一、我國環(huán)境統(tǒng)計(jì)制度的缺陷

（一）污染源的污染物排放量無法準(zhǔn)確核定

在環(huán)境統(tǒng)計(jì)工作中，重點(diǎn)調(diào)查單位的污染物排放量可以說是其最為關(guān)鍵的調(diào)查指標(biāo)之一。但是，由于環(huán)境統(tǒng)計(jì)調(diào)查所涉及的范圍非常廣泛，不僅包含了食品、電力等所有行業(yè)，而且也涵蓋了化工、市政工程等專業(yè)技術(shù)領(lǐng)域，這就使得污染物排放量的核定難度大大提升。在環(huán)境統(tǒng)計(jì)中所應(yīng)用的三種核算方式中，盡管檢測法的應(yīng)用難度最低，但是環(huán)境統(tǒng)計(jì)中并沒有對重點(diǎn)調(diào)查單位的檢測頻率做明確規(guī)定，所以無法得到推廣。物料衡算與排放系數(shù)法的應(yīng)用較為普遍，在這兩種核算方式中，必須明確污染源的生產(chǎn)步驟、污染治理等相關(guān)狀況，但是注意到污染源類型的多樣化這一特征，統(tǒng)計(jì)人員面對多種生產(chǎn)工藝、污染治理等設(shè)施，無法快速準(zhǔn)確地對各污染源排放量進(jìn)行核定。而且，受到環(huán)境統(tǒng)計(jì)人員專業(yè)知識水平這一因素的限制，使得污染物排放量的核算工作真正開展起來困難重重。

（二）統(tǒng)計(jì)誤差的存在使得統(tǒng)計(jì)結(jié)果缺乏準(zhǔn)確性

在調(diào)查中，統(tǒng)計(jì)部門一般采用的是85%的重點(diǎn)調(diào)查方法，也就是將占排放量85%比例的企業(yè)當(dāng)作重點(diǎn)調(diào)查單位開展調(diào)查工作，而采用排放系數(shù)法等對非重點(diǎn)調(diào)查單位排放量進(jìn)行估計(jì)。然而，由于實(shí)際調(diào)查工作中，各重點(diǎn)調(diào)查單位采用同樣的調(diào)查表，他們無法得知自身企業(yè)的何種項(xiàng)目正在參與調(diào)查，在填表中也就將所有相關(guān)信息都寫進(jìn)去，使得重點(diǎn)調(diào)查的范圍與精確度都發(fā)生了變化。在環(huán)境統(tǒng)計(jì)篩選原則中，對于重點(diǎn)調(diào)查單位的篩選做了規(guī)定，省、地、縣級都應(yīng)該選取相關(guān)企業(yè)，為了確保基層環(huán)保部門統(tǒng)計(jì)重點(diǎn)范圍的排放量在85%的范圍內(nèi)，要求下級篩選的調(diào)查單位必須包含上級單位名單中位于本轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)，這種篩選方式使得市、省以及國家級統(tǒng)計(jì)中重點(diǎn)調(diào)查范圍所占比例呈現(xiàn)逐級增大的趨勢。倘若在對非重點(diǎn)調(diào)查單位的排放量估算中仍然以15%的比例計(jì)算，無疑會導(dǎo)致統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)偏大。同時，對于縣、市級的重點(diǎn)調(diào)查單位而言，雖然它們的數(shù)量較大，但是從整體局勢來看，排放量相對較低，這在無形之中不僅增加了國家及環(huán)境統(tǒng)計(jì)人員的工作量，同時也增大了數(shù)據(jù)分析的難度。

（三）基層統(tǒng)計(jì)工作監(jiān)督力度不夠

對于環(huán)境統(tǒng)計(jì)工作而言，要想確保統(tǒng)計(jì)結(jié)果的科學(xué)性與真實(shí)性，有效的統(tǒng)計(jì)監(jiān)督工作是必不可少的。關(guān)于統(tǒng)計(jì)監(jiān)督的重要性，《統(tǒng)計(jì)法》曾經(jīng)明確做了界定，指出這是統(tǒng)計(jì)工作的基本任務(wù)。眾所周知，環(huán)境統(tǒng)計(jì)的專業(yè)性極強(qiáng)，所以其統(tǒng)計(jì)、上報(bào)與管理工作都是由環(huán)保部門負(fù)責(zé)的，將部分?jǐn)?shù)據(jù)報(bào)統(tǒng)計(jì)局備案。對于國家級、省級以及市級部門而言，各級別的統(tǒng)計(jì)局能夠?qū)ν墑e環(huán)保部門進(jìn)行監(jiān)督，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層的統(tǒng)計(jì)工作一直由上級環(huán)保部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，統(tǒng)計(jì)部門的監(jiān)督缺失。特別是在污染源統(tǒng)計(jì)方面，由于企業(yè)對環(huán)境統(tǒng)計(jì)了解程度不夠，誤以為這是收取排污費(fèi)的依據(jù)，因此在統(tǒng)計(jì)表的填寫中經(jīng)常隱瞞、少報(bào)等，這些問題的出現(xiàn)都源于統(tǒng)計(jì)監(jiān)督的乏力。

（四）對環(huán)境統(tǒng)計(jì)的重視程度不夠

與其他類型的工作最大的不同之處在于，環(huán)境統(tǒng)計(jì)工作的周期性較為顯著，只有在固定的月末、季度末或者年末定期開展，統(tǒng)計(jì)人員往往是由其他工作崗位的人員臨時抽調(diào)過來，能夠?qū)ｉT從事環(huán)境統(tǒng)計(jì)的人員數(shù)量非常少。盡管環(huán)境統(tǒng)計(jì)工作難度大、要求高，但是仍然無法得到管理者的重視，也限制了環(huán)境統(tǒng)計(jì)工作對于人才的吸引。換個角度來看，在環(huán)境統(tǒng)計(jì)工作中，由于涉及面大、涵蓋知識范圍廣等原因，該工作向來具有熟悉環(huán)境管理工作的“入門課”之稱，導(dǎo)致環(huán)境管理部門一旦有新人加入，首先安排其做環(huán)境統(tǒng)計(jì)工作，使得無證上崗現(xiàn)象頗多。這種統(tǒng)計(jì)人員的專業(yè)性與連續(xù)性缺失，也大幅降低了統(tǒng)計(jì)結(jié)果的可靠性。

二、完善環(huán)境統(tǒng)計(jì)制度的建議

（一）完善環(huán)境統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系

根據(jù)我國的環(huán)境管理現(xiàn)狀，把我國的環(huán)境統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系進(jìn)行分類，包括自然資源、生態(tài)破壞、環(huán)境管理、區(qū)域污染及防治等等。然后從環(huán)境要素與污染源的具體狀況出發(fā)，完成對專業(yè)指標(biāo)的設(shè)計(jì)。在專業(yè)指標(biāo)的確認(rèn)過程中，應(yīng)該注意到不同指標(biāo)之間的聯(lián)系與區(qū)別，保障環(huán)境統(tǒng)計(jì)指標(biāo)體系和經(jīng)濟(jì)社會相關(guān)聯(lián)，對企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的標(biāo)準(zhǔn)與進(jìn)行量化反映，從而能夠在此基礎(chǔ)上判斷出經(jīng)濟(jì)、社會與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的可能性及程度。

（二）改革現(xiàn)有的統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度

應(yīng)該對不同城市實(shí)施不同的環(huán)境統(tǒng)計(jì)制度，尤其是加強(qiáng)對重點(diǎn)城市的環(huán)境統(tǒng)計(jì)。對于那些環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)城市以及污染問題突出的城市，可以把本地區(qū)污染排放量的相關(guān)數(shù)據(jù)和生態(tài)破壞情況通過年報(bào)快報(bào)的形式直接報(bào)告給環(huán)保總局，環(huán)保總局在此基礎(chǔ)上，推算出全國年度污染物排放量。此外，這一數(shù)據(jù)也應(yīng)該同時向省級環(huán)保部門報(bào)告，由該部門負(fù)責(zé)對數(shù)據(jù)的審核。保留現(xiàn)有重點(diǎn)污染源半年報(bào)的前提下，開展季報(bào)制度。

（三）健全統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)與人員設(shè)置，推動各部門之間協(xié)調(diào)發(fā)展

在這一方面，我國可以充分借鑒國外環(huán)境統(tǒng)計(jì)的做法，成立專門的統(tǒng)計(jì)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)環(huán)境統(tǒng)計(jì)工作的協(xié)調(diào)性。在環(huán)境統(tǒng)計(jì)內(nèi)部關(guān)系的基礎(chǔ)上，做好統(tǒng)計(jì)工作的職能分工。對于環(huán)境總局規(guī)劃司歸口管理與協(xié)調(diào)工作而言，由各專業(yè)司負(fù)責(zé)實(shí)際的統(tǒng)計(jì)工作，而環(huán)境統(tǒng)計(jì)業(yè)務(wù)與技術(shù)支持方面則由環(huán)境監(jiān)測總站負(fù)責(zé)指揮。省級、市級與縣級環(huán)保部門都應(yīng)該設(shè)置專門的統(tǒng)計(jì)崗位，做好人員配備工作，由省級監(jiān)測站成立技術(shù)支持機(jī)構(gòu)。完善人員變動通報(bào)與崗位銜接制度，為了確保環(huán)境統(tǒng)計(jì)工作交接順利，人員離崗之前應(yīng)該上報(bào)主管部門批準(zhǔn)，服從主管部門意見。

（四）加強(qiáng)對環(huán)境統(tǒng)計(jì)工作的監(jiān)督

強(qiáng)化對于環(huán)境統(tǒng)計(jì)工作的監(jiān)督，特別是基層環(huán)境統(tǒng)計(jì)，統(tǒng)計(jì)部門應(yīng)該與上級環(huán)保部門聯(lián)合，成立有效的督查機(jī)制，以便及時發(fā)現(xiàn)其中的問題并予以糾正。此外，應(yīng)該大力提倡公眾參與，提高參與度，將統(tǒng)計(jì)結(jié)果的公開度進(jìn)一步提升，通過公眾監(jiān)督，提升統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的質(zhì)量。

（作者單位：輝縣市環(huán)境環(huán)保局）