貴池區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記存在的問題及對(duì)策

周美琴+尹翔

摘 要：該文綜述了池州市貴池區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作主要做法及問題，其主要做法：加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持高位推進(jìn)；出臺(tái)政策文件、規(guī)范操作；強(qiáng)化宣傳、注重政策業(yè)務(wù)培訓(xùn)等。

關(guān)鍵詞：土地承包經(jīng)營權(quán)；確權(quán)登記；主要做法；問題；貴池區(qū)

中圖分類號(hào) F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-7731（2017）06-0004-03

貴池區(qū)面積2 516km2，總?cè)丝?6萬，其中農(nóng)業(yè)人口52萬，轄9個(gè)鎮(zhèn)、10個(gè)街道。涉農(nóng)鎮(zhèn)（街）16個(gè)，179個(gè)村（居），3 238個(gè)村組，農(nóng)戶125 999戶，耕地面積約4.77萬hm2，二輪土地承包面積約3.3萬hm2，本次實(shí)際確權(quán)登記頒證面積3.92萬hm2（以上數(shù)據(jù)均不含平天湖風(fēng)景區(qū)清溪街道）。

貴池區(qū)是全省第二批農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證整區(qū)推進(jìn)試點(diǎn)區(qū)之一。自2015年5月啟動(dòng)整區(qū)推進(jìn)確權(quán)登記頒證工作以來，各鎮(zhèn)（街）根據(jù)省、市、區(qū)關(guān)于《開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作攻堅(jiān)年實(shí)施方案》的統(tǒng)一部署，按照區(qū)委、區(qū)政府的部署要求，進(jìn)一步統(tǒng)一了思想，明確了任務(wù)和要求，確保按時(shí)、高標(biāo)準(zhǔn)完成了我區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作任務(wù)。但農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作政策性強(qiáng)，工作量大，涉及面廣，農(nóng)民群眾關(guān)注度高。，所以在實(shí)際工作中遇到了很多問題。因此針對(duì)出現(xiàn)的問題，找準(zhǔn)解決方法成了確權(quán)工作過程中的當(dāng)務(wù)之急。

1 面臨的問題

1.1 少數(shù)（街）村組干部重視不夠 確權(quán)登記頒證工作開展初期，不少鎮(zhèn)（街）在動(dòng)員會(huì)之后雖然成立了確權(quán)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，也做了大量的工作，但總體效果不佳。就其原因，主要是少數(shù)街（村）、組沒有把確權(quán)登記頒證工作擺上應(yīng)有的位置，沒有深刻認(rèn)識(shí)到確權(quán)登記頒證是深化農(nóng)村改革工作的基礎(chǔ)，是“非干不可必須干好的大事”。思想認(rèn)識(shí)不到位，組織推動(dòng)不夠，致使對(duì)確權(quán)工作政策吃的不透，投入的精力不足，工作抓的不緊、抓的不夠?qū)崱?/p>

1.2 配合協(xié)調(diào)不到位 專業(yè)測繪機(jī)構(gòu)是開展確權(quán)登記頒證工作的主要操作力量，需要在做好協(xié)調(diào)配合的同時(shí)，加強(qiáng)作業(yè)監(jiān)管。但少數(shù)鎮(zhèn)（街）村存在著協(xié)調(diào)配合不到位，監(jiān)管不力或不按操作流程辦事等問題，有的甚至完全依賴測繪單位，工作完全放任自流，缺乏有效的協(xié)商合作和工作調(diào)度。加上，測繪單位自身缺乏嚴(yán)格的監(jiān)管，測繪的技術(shù)力量和工作人員配備不足，工作效率低，嚴(yán)重影響了工作進(jìn)展。

1.3 農(nóng)村外出務(wù)工人員較多 現(xiàn)在農(nóng)村青壯年勞力基本都外出務(wù)工，留在家里的多是老弱群體，不當(dāng)家，不做主，這給權(quán)屬調(diào)查及權(quán)屬資料收集工作和公示確認(rèn)工作帶來很大困難。

1.4 有些（街）村組過去二輪承包原始材料丟失嚴(yán)重 由于村組經(jīng)辦人員的人事變動(dòng)，很多關(guān)健資料已缺失，這給資料收集帶來困難。

1.5 拋荒地界限不清，難以確權(quán)登記 如有些大山?jīng)_田，長期沒有耕種，地界無法確定。

1.6 測繪機(jī)構(gòu)多，業(yè)務(wù)上難以統(tǒng)一 貴池區(qū)共有5個(gè)中標(biāo)的專業(yè)測繪機(jī)構(gòu)，各專業(yè)測繪機(jī)構(gòu)使用的測繪軟件不統(tǒng)一，數(shù)據(jù)匯交進(jìn)展緩慢。

1.7 后期的檔案不規(guī)范 檔案簽字確認(rèn)整理歸檔過程中，承包方要求修改的部分還占有一定比例，給檔案資料整理歸檔增加了難度。歸檔資料中，有時(shí)間邏輯差錯(cuò)、漏簽字、審核意見不確切、漏蓋章等現(xiàn)象。

2 主要做法

2.1 強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)，堅(jiān)持高位推進(jìn) 區(qū)委、區(qū)政府對(duì)土地確權(quán)工作高度重視，在區(qū)委常委會(huì)議和區(qū)長辦公會(huì)議上都做出了明確的安排和部署，成立了高規(guī)格的領(lǐng)導(dǎo)小組：政府區(qū)長任組長、區(qū)委區(qū)政府分管領(lǐng)導(dǎo)任副組長、區(qū)直19個(gè)職能部門主要負(fù)責(zé)同志為成員，并下設(shè)辦公室（設(shè)在區(qū)農(nóng)委）、工作督查組、技術(shù)指導(dǎo)組和頒證測繪基礎(chǔ)成果保密工作組。通過成立領(lǐng)導(dǎo)小組和專門機(jī)構(gòu)，做到職責(zé)清晰，分工明確，為確權(quán)登記工作有序開展提供堅(jiān)強(qiáng)的組織保障。各鎮(zhèn)（街）都成立了相應(yīng)的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，村組成立了由村三委干部、參與二輪分地的黨員、村民代表等組成的確權(quán)工作小組和村民議事會(huì)，使全區(qū)的土地確權(quán)工作形成了區(qū)、鎮(zhèn)（街）、村三級(jí)聯(lián)動(dòng)的組織體系。在土地確權(quán)工作的前期籌備和推進(jìn)過程中，區(qū)委、區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)先后20次召開專題會(huì)議，調(diào)度和聽取土地確權(quán)工作進(jìn)展情況，并對(duì)下一步工作安排和部署提出具體要求，確保了土地確權(quán)工作順利進(jìn)行。

2.2 出臺(tái)政策文件，規(guī)范操作 根據(jù)皖辦發(fā)〔2014〕6號(hào)、池辦發(fā)〔2014〕14號(hào)和省農(nóng)委、省國土資源廳皖農(nóng)經(jīng)〔2014〕65號(hào)、164號(hào)文件精神，以區(qū)委、區(qū)政府文件形式下發(fā)了《貴池區(qū)開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作意見》，出臺(tái)了《貴池區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證試點(diǎn)工作方案》，明確了工作目標(biāo)、基本原則、主要任務(wù)、實(shí)施步驟和工作要求。同時(shí)，區(qū)政府將此項(xiàng)工作納入鎮(zhèn)街年度工作目標(biāo)考評(píng)內(nèi)容。為確保規(guī)范操作，我區(qū)嚴(yán)格按照省市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作流程要求，結(jié)合工作實(shí)際，細(xì)化了具體工作流程，印制了農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)摸底表、村組基本情況統(tǒng)計(jì)表、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記問題統(tǒng)計(jì)表等表格，確保登記工作全面、詳細(xì)、規(guī)范開展。

2.3 強(qiáng)化宣傳，注重政策業(yè)務(wù)培訓(xùn) 貴池區(qū)委、區(qū)政府于2015年5月18日召開了由區(qū)確權(quán)登記領(lǐng)導(dǎo)小組全體成員、各鎮(zhèn)街黨政主要負(fù)責(zé)同志、分管負(fù)責(zé)同志、具體工作人員和各村（社區(qū)）黨組織主要負(fù)責(zé)人參加的全區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作動(dòng)員暨培訓(xùn)會(huì)議，會(huì)上還邀請(qǐng)了省農(nóng)委專家作學(xué)習(xí)輔導(dǎo)，就開展登記工作進(jìn)行全面動(dòng)員和業(yè)務(wù)培訓(xùn)。同時(shí)，充分利用電視、廣播、標(biāo)語、展板、橫幅等多種形式強(qiáng)化宣傳，共印發(fā)《致農(nóng)民朋友一封信》和《調(diào)查摸底表》各14萬份，印發(fā)《貴池區(qū)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作材料匯編》1 000本。工作啟動(dòng)期間，區(qū)確權(quán)辦及時(shí)抽調(diào)業(yè)務(wù)骨干分批分次到各鎮(zhèn)街對(duì)村組干部進(jìn)行了政策宣傳和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，舉辦培訓(xùn)班15次，培訓(xùn)工作人員2 409人，確保讓參與確權(quán)工作的具體人員能夠準(zhǔn)確理解和正確把握政策界限，熟悉掌握具體操作規(guī)程。

2.4 規(guī)范程序，精心組織權(quán)屬調(diào)查 一是通過公開招投標(biāo)方式確定中科宇圖天下科技有限公司等5家測繪單位為我區(qū)土地確權(quán)登記專業(yè)測繪機(jī)構(gòu)，采用全省統(tǒng)一的測量調(diào)查辦法，以區(qū)域航空影像資料為基礎(chǔ)，由專業(yè)技術(shù)隊(duì)伍采集農(nóng)村土地承包地塊圖斑，形成村民小組地塊圖，提供給鎮(zhèn)（街）、村和村民小組，供農(nóng)戶現(xiàn)場指界。二是在開展入戶調(diào)查和現(xiàn)場指界工作中，通過召開專題培訓(xùn)會(huì)和現(xiàn)場跟蹤指導(dǎo)的方式，細(xì)化每個(gè)環(huán)節(jié)的操作方法和步驟，杜絕走過場、暗箱操作等現(xiàn)象發(fā)生。在入戶調(diào)查中，調(diào)查人員都由鎮(zhèn)街、村工作小組、“村民議事會(huì)”人員共同組成。對(duì)于資料不全的地塊，通過收集承包證書、各戶相互確認(rèn)、原分田人員參與等方式確保登記準(zhǔn)確。對(duì)于外出務(wù)工人員，電話聯(lián)系，讓他們委托信任的親屬作委托人簽字確認(rèn)。現(xiàn)場指界時(shí)，指界小組與申請(qǐng)農(nóng)戶或委托人現(xiàn)場共同指界確認(rèn)承包戶所屬地塊。現(xiàn)場指界后，由工作人員標(biāo)注上圖，公示中由承包戶或其委托人、村組負(fù)責(zé)人在工作底圖上簽字確認(rèn)。三是針對(duì)因土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營后，打破了原有田埂邊界，無法找到原地塊四至，不能按戶實(shí)測確認(rèn)的問題，嚴(yán)格按照省農(nóng)委等4部門印發(fā)的《關(guān)于在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證中使用確權(quán)確股不確地方式的規(guī)定》執(zhí)行，從嚴(yán)控制使用范圍。

2.5 全面復(fù)核，公示確認(rèn)簽字到戶 從2015年10月中旬開始，各鎮(zhèn)街都先后組織村、組干部和實(shí)測小組，開展了地塊實(shí)測數(shù)據(jù)復(fù)核工作。按照測繪公司繪制的實(shí)測地塊分布圖，逐地塊核對(duì)戶名、地塊名、實(shí)測面積、二輪承包面積和四至位置等，重點(diǎn)復(fù)核是否存在誤測、漏測、少測、重復(fù)測和相關(guān)信息標(biāo)注不正確等問題；逐戶逐地塊排查測繪結(jié)果，比較每個(gè)地塊實(shí)測數(shù)據(jù)與二輪承包合同面積四至的增減變化，找出多出或減少土地面積的原因，研究化解各類矛盾；將實(shí)測結(jié)果和實(shí)測過程中發(fā)現(xiàn)的相關(guān)問題與農(nóng)戶見面，取得承包農(nóng)戶的認(rèn)可，把各類問題解決在公示確認(rèn)工作期間。對(duì)于拋荒地界限不清，難以確權(quán)登記的地塊，召集群眾協(xié)商，采取確權(quán)確股不確界的辦法進(jìn)行登記。發(fā)證工作不搞一刀切、不留隱患。堅(jiān)持時(shí)間服從質(zhì)量的原則，確保做到“小事不出村、一般事不出鎮(zhèn)，大事不出區(qū)”，不出現(xiàn)大規(guī)模上訪和群體性事件的工作目標(biāo)，確保全區(qū)土地確權(quán)工作積極穩(wěn)妥推進(jìn)。

2.6 加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)保障，確保工作開展 一是通過招標(biāo)確定的專業(yè)測繪作業(yè)費(fèi)，由區(qū)財(cái)政全額據(jù)實(shí)支付，1hm2付213元，共計(jì)820萬元；二是鎮(zhèn)街道、村（社區(qū)）工作經(jīng)費(fèi)由區(qū)、鎮(zhèn)街兩級(jí)財(cái)政承擔(dān)，確定區(qū)級(jí)經(jīng)費(fèi)實(shí)行按實(shí)測面積定補(bǔ)（75元/hm2）和獎(jiǎng)補(bǔ)兩項(xiàng)執(zhí)行，獎(jiǎng)補(bǔ)根據(jù)工作進(jìn)度、質(zhì)量和群眾滿意度來確定（驗(yàn)收合格獎(jiǎng)補(bǔ)30元/hm2）；三是確定確權(quán)登記頒證工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室工作經(jīng)費(fèi)50萬元，由區(qū)財(cái)政承擔(dān)、區(qū)農(nóng)委管理使用。通過全方位的經(jīng)費(fèi)保障，為確權(quán)工作有序開展、深入推進(jìn)奠定了良好基礎(chǔ)。

2.7 高頻率督查指導(dǎo)，及時(shí)化解矛盾 我區(qū)實(shí)行了領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位分片督查制度。區(qū)確權(quán)辦對(duì)照省里的時(shí)間要求，對(duì)各鎮(zhèn)街工作開展情況進(jìn)行督查和通報(bào)，對(duì)工作進(jìn)展緩慢的單位，進(jìn)行跟蹤調(diào)度。整區(qū)工作推進(jìn)以來，共開展督查90余次，調(diào)度會(huì)20次。同時(shí)確權(quán)辦及時(shí)將全區(qū)土地確權(quán)登記工作進(jìn)展情況以及有關(guān)鎮(zhèn)（街）、村和外地的一些好經(jīng)驗(yàn)、好做法編印簡報(bào)共35期發(fā)至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有效推動(dòng)了工作的開展。為加強(qiáng)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的聯(lián)系，區(qū)確權(quán)辦創(chuàng)建QQ群信息平臺(tái)，充分利用這一平臺(tái)互相傳遞土地確權(quán)工作進(jìn)度和好經(jīng)驗(yàn)好做法，實(shí)現(xiàn)信息共享。對(duì)于工作中遇到的問題，按照分類指導(dǎo)、妥善處置的原則，及時(shí)研究對(duì)策，妥善處置化解確權(quán)登記過程中所遇到的各種問題，維護(hù)好廣大群眾的合法權(quán)益。工作開展期間，共化解矛盾糾紛76起，未出現(xiàn)群體性上訪事件。

2.8 區(qū)鎮(zhèn)自查驗(yàn)收、各專業(yè)測繪機(jī)構(gòu)用軟件檢測 對(duì)承包戶反映的問題，由村、組集中收集整理、登記造冊(cè)、分類處理。需要宣傳解釋的，交由鎮(zhèn)、村行政組織處理；需要修改登記檔案的，交由專業(yè)測繪機(jī)構(gòu)統(tǒng)一辦理，修改電子文檔，重新輸出紙質(zhì)資料，重新完善檔案手續(xù)。

3 小結(jié)

目前貴池區(qū)確權(quán)工作已進(jìn)入掃尾工作，本次申請(qǐng)確權(quán)農(nóng)戶數(shù)125 999戶，已完成信息入庫125 999戶；已建立登記簿的農(nóng)戶125 999戶，占總確權(quán)農(nóng)戶數(shù)的100%；已發(fā)放證書的農(nóng)戶125 877戶，占總農(nóng)戶數(shù)的99.9%；已完成資料歸檔的農(nóng)戶數(shù)125 788戶，占總農(nóng)戶數(shù)的99.8%。當(dāng)下主要是加快推進(jìn)數(shù)據(jù)庫建設(shè)。數(shù)據(jù)庫建設(shè)是完成確權(quán)登記頒證試點(diǎn)的重要任務(wù)，我區(qū)將按照確權(quán)成果匯交技術(shù)要求，對(duì)不同標(biāo)段的數(shù)據(jù)進(jìn)行整合、匯交，在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)建成區(qū)級(jí)數(shù)據(jù)庫平臺(tái)，圓滿完成確權(quán)任務(wù)。

（責(zé)編：徐煥斗）