論高校內部控制與風險防范

申夢杰

[摘 要]內部控制是防范組織內部風險的主要手段，高校擔負著特殊的使命，在長期的辦學過程中形成了自身的運作習慣，也帶有相應的歷史痕跡。在新形勢下，隨著高校和社會交互日益頻繁、資產規模的擴大、社會關注度不斷提高，高校的風險點自身的特殊性，決定了內部控制必須要更具針對性和適應性，只有這樣才能完成內部控制的目標，提高風險防控的時效性。

[關鍵詞]高校；內部控制；風險；防范

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2017.06.003

[中圖分類號]G647 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2017）06-000-02

財政部2012年制定并頒布了《行政事業單位內部控制規范（試行）》，這為高校的內部控制與風險防范提供了制度依據，但是高校與其他行政事業單位相比，其具有顯著的特殊性，這些特殊性也決定了高校風險防范的特殊性，針對這些風險，高校的內控制度必須要在更具針對性的方面進行改進，建立適合高校、適合高校特殊性的內部控制制度，以實現內部控制的目標。本文對高校風險的特殊性及如何建立更具針對性的內部控制制度進行了探討，以期引起同行對高校內部控制制度的實效性的關注。

1 高校內部控制的必要性

隨著高校辦學規模的不斷擴大，高等學校所涉及的經濟事項規模和范圍也不斷擴大，從征地、基本建設、物資設備采購、大額資金的調度和使用以及后勤服務等方面的決策和實施都關涉大量的資金流動，高校絕大部分的經濟活動已經融入了市場中，但高校的監督和管理模式并沒有適應市場的管理，甚至部分還停留在計劃管理時代，其突出表現為：高校外部監督機制難以在高校內部完全發揮作用。高校雖然是事業單位，但不同于普通的事業單位，當然更不同于行政機關，完全照搬對行政機關和一般事業單位的監督管理，顯然不符合高校的實際情況，還有可能干擾和影響高校的正常教學、科研秩序，但如何把握好這個度和界限，截至目前還沒有找到好的方法；高校的管理體制，絕大多數高校的干部、資金、業務管理是上級政府的相關部門在管理，而涉及法律機制監督又多是由當地政府部門進行的，這造成高校與監管部門溝通交流的機會少，信息不對稱。

有論者將高校內部控制定義為：其是為了提升高校經營管理活動的效率、效果和效益，增強財務報告和會計信息的可靠性、準確性和完整性，維持高校資產及其運轉的安全性、穩定性和發展性，確保高校經濟活動的法制性、責任性和有序性，高校內部的行政管理人員、職能部門領導以及其他人員等共同建構的“一攬子”治理發展戰略和治理過程。很明顯，把高校的內部控制僅僅局限在圍繞經濟活動展開的范圍內，關注點放在財務報告和會計信息上顯然不符合高校運轉的實際，高校在經濟活動中面臨的風險無疑影響較大，危害后果嚴重，而且也是法律關注的重點，但是高校不同于其他單位和企業的特殊性在于，高校是以培養人才、科學研究、文化傳承和服務社會為使命的，高校生產的產品是人才、思想以及其他智力成果，因此高校的內部控制還應圍繞高校的運行目標、保證高校的運行目標不至于發生偏差進行設計。除經濟活動之外，治理結構、師德師風、教學運行管理、制度建設、學校行為合法性、群體性事件處置等方面依然存在很大的風險，一個完善的內部控制也應將這些要素加以考慮。有論者認為內部控制的作用和效果是非常明顯的，其雖然難以發現最高管理當局超越內部控制制度所進行的欺詐舞弊行為，但對中、下級管理層或者一般員工所進行的舞弊行為，其防錯糾錯的作用還是很明顯的。

高校擔負著培養人才、科學研究、傳承文化、社會服務的重大功能，是社會公益類的事業單位，其管理使用的資產是公共資產；培養人才的質量既關系學校的建設和發展，也是民族振興和國家未來的希望，社會關注度較高；高校也是人群密集的場所，安全穩定至關重要。因此，建立高校內部控制體系十分必要。

2 高校內部控制的特殊性

與企業最大的不同是，公共事業單位價值活動末端流出的不是以貨幣形式存在的利潤，而是產出和結果，即公共產品和服務。最終產品和服務作為價值鏈的最后一環凝結了各個鏈環所形成的并最終提供給顧客的價值，如人力資本增值，原創性的科研成果，各項智力、文化和精神對社會的服務力和影響力。這決定了高校內部控制關注點、實施程序和方式與企業存在很大區別。企業注重經濟利益，高校更注重社會效益；企業關注經濟活動風險，但也要搶抓市場機遇，搶占市場先機，高校注重品牌積淀，日積月累，需要快速反應決策的情況比較少；企業衡量的主要是以貨幣為主的資產，而高校衡量的是人才質量；高校雖然存在競爭，且有時競爭激烈，但競爭往往是排位競爭，是吸引優質人才和生源的競爭，但企業的競爭往往面臨著企業的生死存亡，且一定會有淘汰率。高校長期受計劃經濟體制的熏陶，現在還存在著計劃體制的烙印。

高校內部控制的特殊性表現為效益性重于成本性。與企業經營不同，高校也要對經費收支進行風險控制，但高校的經費預算一般要表現為收支平衡，對經費開支的控制重點是看是否按預算執行，預算調整是否履行相應程序；經費的使用效果主要表現在績效考核，評估經費的使用是否完成設計目標，是否達到預算效果，往往還考察專項項目完成后的受益面等要素。高校經費的任務首先要保基本運轉，保后勤工作正常運行，保教學和科研工作正常進行，考核指標中基本沒有經濟指標，當然風險控制重在對經費使用的效益控制，而較少考慮成本因素。雖然，近年來高校管理中也對培養成本進行核算，但實際意義并不大，且用途主要作為統計數據使用。

高校內部控制的特殊性還在于內部控制的交互性。這種交互性主要表現為高校內部控制既要注重內部控制要素的系統性、完整性，更要注重內部控制要素與社會要素的互相影響、互相作用的風險，和其他社會組織不同的是，大學自誕生以來秉承了獨立性，不只在管理和內部運行上保持獨立性，在學術和思想上也保持著獨立性。但我國高校自建國之后，政府對高校的辦學資源、管理模式等又實行了集中管理，高校的辦學又進一步依賴于政府，遠離了市場。高等教育大改革將高校的運行、管理逐漸推向市場，但對社會外部環境，特別是政策環境、經濟環境以及制度環境的變化，高校往往反應較慢，致使高校在政策使用、適應市場監管規則方面不熟悉，在與社會交互作用方面存在風險。針對高校特殊的教育文化生產特性，充分考慮高校成長的歷史特點，關注高校現行新的內部治理模式以及與社會交互過程中產生的可變因素，是高校內部控制的重點，也體現了高校內部控制的特殊性。

3 高校內部控制的風險點

3.1 高校經濟活動中的風險

高校內部控制主要是針對高校存在的風險點展開的，就目前來講，人們自然把高校的經濟活動作為最大的、最集中的風險聚集區域。隨著高校近年來支配和管理資金數量的日益增加，高校在市場機制的運作中也存在一定的缺陷，即資產本身的安全性存在一定風險。在各類經濟決策中可能存在資產被詐騙流失的風險，如四川省某高校黨委書記蘇某在決策中，對中介公司審查、把關不嚴，致使學校資金被騙。其中既存在決策程序不規范，也存在對市場經濟的認識和判斷失誤，畢竟學校對市場經濟熟悉程度不足，對可能認識的風險估計不夠。當然，高校經濟活動風險還包括經濟活動本身可能因對成本核算控制不嚴、核算不準確致使學校承擔超出合理范圍的對價，對學校資產造成損失和浪費。另外，社會上各種不正之風，對高校經濟活動帶來的干擾，極其容易在經濟活動的各個環節滋生腐敗，腐敗的產生一定是以學校的資產損失為代價的。還有，高校債務負擔的風險，不能不說是高校經濟活動中風險的一個重要組成部分，在高校大規模進行基本建設和擴校建設的背后，高額的債務負擔已成為部分高校沉重的負擔，與債務相關的風險，是高校對外的投資風險，這些經濟活動可能對高校正常的運轉帶來較大影響，輕則影響高校的信用等級，重則影響學校的基本運轉，造成資產損失；再有，高校在基本建設和大宗物資設備采購方面存在的風險已引起社會內外的高度關注，主要是因為在這些活動中存在資金量大，程序不規范，沒有履行正常的程序，監督不到位。除此之外，高校日常經濟活動的風險也不可小覷，積少成多，如后勤服務的餐飲物資采購、藥品采購以及日常維修用品采購，如各種廣告宣傳和印刷業務、教材和圖書采購等。要解決這些風險，一要按制度辦事，該政府采購的必須列入政府采購，二要在內部形成真正能夠起到作用的監督機制。

3.2 高校制度建設的風險

高校為應對學校管理需要，往往建立了體系龐大、數量眾多的管理規章制度，這些制度涉及了資產管理和處置、勞動人事合同管理、學生違紀處分等方面的人、財、物的管理，這些規章制度的實施，往往會直接產生一定的法律后果，因此，高校規章制度要真正符合法律和部門規章的規定，否則，這些制度在處理內部事務、內部治理過程中就會因和國家法規相抵觸而無效，并會在糾紛處理中承擔相應的責任。

具體來講，在內部治理結構方面，制度的風險點包括：黨委會和校長辦公會的議事規則、學術委會會的議事規則，是否符合高等教育法中關于學校黨委和行政職責權限的有關規定，是否符合國家關于“三重一大”的有關規定；對教職工內部聘任的管理規定，是否與國家人事管理政策相沖突，是否與勞動法、勞動合同法的相關規定相沖突；在財務和收費方面的規定是否符合國家財經法規政策，是否符合國家物價收費的有關規定；關于學生學歷的取得和喪失、學生日常管理，特別是開除學生方面，是否符合國家規定；在資產管理、繼續教育等方面是否和國家的法規、政策相對接等。

3.3 高校行為的合法性風險

高校還存在違法性的風險。高校是一個“小社會”，對內自成體系，習慣內部管理，但對社會管理比較陌生，隨著高校辦學日益開放，對社會的聯系日益增多，社會對高校的監管逐漸加強，財政、稅務、物價、食品和藥品監督檢驗以及文化稽查等行政執法部門，可能會針對高校內部管理的各個環節進行監督檢查，并可能進行處罰，這種處罰除學校面臨一些經濟損失外，更大的風險在于負面的社會評價。

因此，高校應主動規避政策風險，規避違法風險。在擴大高校自主權的同時，高校要加強自我約束機制的建立和完善。高校在執行國家招標投標方面存在自身行為不合規的問題，當然這些可能是歷史特定情況形成的，但也存在一定的慣性，致使對國家的招標投標政策理解和執行不到位，帶來高校行為違法性的風險。另外，高校在執行國家物價稅收方面也存在較大風險，在學費收取、培訓費的收取、稅收征繳等方面，由于存在為學校和教職工謀利的主觀目的，迫于習慣思想的壓力，學校職能部門往往會越過政策的紅線或者游走在灰色地帶，為學校帶來違法性的風險。近年來，高校依法治校取得了一定的效果，這主要是從高校的制度和規范方面加強自我約束，但在合法性方面仍然存在需要注意的風險點。高校可依托專業法律中介服務機構，聘請法律顧問，進行合法性審查，還可咨詢社會專業機構，降低高校在制度建設中的風險。

高校存在廉政風險，高校是培育人的地方，理應為師為范，為學生樹立好的榜樣；高校是思想的生產圣地，而生產思想的“地方”勢必要遠離社會的潛規則，淡化名利。高校是研究規則和制度的地方，高校更應成為遵守制度的榜樣。但是，近年來發生的案例表明，高校已不是一方凈土，也不是象牙塔，因為利益而倒下的學校主要負責人、校級班子成員以及重要職能部門負責人等，表明高校已經成為廉政風險的高發地帶。

4 結 語

高校的特殊身份，決定了社會對其寄予更高的期望，社會也為其設定了比其他單位更高的道德標桿，如何消除高校在內部管理和運行中的風險點，避免高校在活動中遭受損失，已成為高校治理體系的一個重要組成部分，國家財政部、教育部等部門先后針對事業單位和高等院校制定了相應的內部控制規范，有人認為，高校的內部控制要立足于價值鏈，一個有效的價值鏈內部控制高度依賴于計劃、評價、質量和報告等關鍵控制點的組件。這無疑是正確的，內部控制是一個系統工程，取決于各子系統協同發揮作用，共同指向內部控制的終極目標，防范組織所面臨的風險。

主要參考文獻

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