論精準扶貧戰(zhàn)略的整合性建構

侯利文++張寶鋒??

摘要：精準扶貧是經濟新常態(tài)背景下國家扶貧戰(zhàn)略的重大創(chuàng)新，其實施以來取得了顯著的扶貧成效，同時也面臨著現(xiàn)實推進中的認知偏差和政策執(zhí)行中的制度間隙。通過對貧困治理歷史脈絡的再梳理以及對精準扶貧政策認識與執(zhí)行中制度間隙的再審視發(fā)現(xiàn)，精準扶貧存在因扶貧政策“連續(xù)性斷裂”而引發(fā)的瞄準脫嵌問題以及目標與手段倒置的風險，面臨高度技術要求與執(zhí)行成本邊際效應遞減的挑戰(zhàn)以及效率與公平邏輯置換的隱憂。農村貧困治理應該從認識論意義上貧困的發(fā)生與建構、方法論意義上扶貧瞄準層次的嵌合與協(xié)調以及價值論意義上目的的普惠與公平的整合性視域下尋求出路。

關鍵詞：精準扶貧；認識偏差；制度間隙；整合視域

中圖分類號：F323.8文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751（2017）03-0065-06

一、問題提出與研究進路

貧困是人類社會發(fā)展進程中出現(xiàn)的一種嵌入式障礙與發(fā)展性問題。中國作為后發(fā)展中國家，貧困呈現(xiàn)動態(tài)與多樣的態(tài)勢，并在高度時空壓縮與多元發(fā)展進程中以更為復雜多變與疊合的狀態(tài)拷問著社會的治理智慧。精準扶貧是經濟新常態(tài)背景下國家扶貧戰(zhàn)略的重大創(chuàng)新，是應對貧困態(tài)勢發(fā)展變化以及以往扶貧模式下減貧成效邊界效應遞減的策略調整。2013年以來，“精準扶貧”開始作為我國新階段扶貧開發(fā)的重要戰(zhàn)略創(chuàng)新出現(xiàn)在農村扶貧開發(fā)場域，在實踐中建構并推進著整個扶貧治理體系與治理能力的精準化與現(xiàn)代化。

精準扶貧戰(zhàn)略的實施，使我國貧困治理成效進一步彰顯。國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據顯示，2015年我國農村貧困人口從2014年的7017萬人減少到5575萬人，貧困發(fā)生率從7.2%下降到5.7%。①精準扶貧取得了顯著的治理成效。但現(xiàn)實中，對精準扶貧的認知仍然存在一些誤區(qū)與偏差，在精準扶貧戰(zhàn)略的推進實踐中仍存在一些制度間隙與錯位，嚴重影響貧困治理現(xiàn)代化的有效實現(xiàn)。因此，對貧困治理歷史發(fā)展的再認識，對精準扶貧政策認識與執(zhí)行中制度間隙的再審視，以及在此基礎上對貧困治理可能進路、未來發(fā)展的新展望，就構成了筆者的研究關切和行文邏輯。為此，本文以貧困狀態(tài)的發(fā)展變化以及與之相適應的貧困治理的脈絡演化為前提，通過對精準扶貧戰(zhàn)略推進中存在的認知偏差與制度間隙的深入分析，實現(xiàn)對精準扶貧的系統(tǒng)認知和整合性理解，繼而嘗試為貧困治理的現(xiàn)代化提供理論反思和政策啟迪。

二、貧困治理的發(fā)展演化與脈絡梳理

貧困與反貧困是人類歷史上的一個重要博弈。社會發(fā)展是以貧困人口的不斷減少、貧困狀態(tài)的不斷改善以及扶貧工作的不斷推進為表征的。改革開放30多年來，我國取得了舉世矚目的發(fā)展成就，貧困人口大規(guī)模減少，貧困發(fā)生率大幅度下降。②與此同時，貧困治理也取得了顯著的成效，經歷了明顯的演化分期。大致說來，貧困治理有以下四個特征鮮明的發(fā)展階段。

1.1978—1985年：制度改革與大規(guī)模脫貧攻堅

經歷過戰(zhàn)爭之后的新中國是一個一窮二白、滿目瘡痍的國家。盡管經歷了初期的經濟建設與生產恢復，但隨之而來的經濟建設領域“大躍進”以及“文化大革命”，并沒有使國家擺脫貧窮落后的面貌。汪三貴的研究指出，如“以營養(yǎng)標準來衡量，改革開放以前至少有40%—50%的人群處于生存貧困狀態(tài)”③。如此大規(guī)模的貧困人口的脫貧問題是擺在國家面前的一個重大挑戰(zhàn)。其一，貧困人口規(guī)模大。據粗略估計，1978年僅農村就存在2.5億的貧困人口。其二，貧困發(fā)生具有同構性。這一時期造成貧困的原因具有來自國家層面的同構性。其三，貧困狀態(tài)具有絕對性。改革開放以前我國的貧困主要是生存層面的絕對貧困，大規(guī)模的人口缺乏必要的口糧和衣物，生存狀態(tài)堪憂。因此，1978年改革開放以后，國家以制度改革為突破口，實施以家庭聯(lián)產承包經營制為核心的農村經濟體制改革，將扶貧與經濟體制改革相關聯(lián)，通過制度改革最大化地釋放了農民的生產積極性，并賦予農民參與市場的機會，這使獲得發(fā)展權與發(fā)展空間的農民短期內實現(xiàn)了脫貧。國務院扶貧辦的統(tǒng)計數(shù)據顯示，從1978年到1985年，農村沒有解決溫飽的貧困人口從2.5億人減少到1.25億人，貧困人口占農村總人口的比例由30.7%下降到14.8%。④

2.1986—2000年：區(qū)域瞄準與扶貧開發(fā)

20世紀80年代中期以來，因前一階段制度改革而產生的減貧空間被不斷壓縮，同時隨著改革開放效應的不斷涌現(xiàn)⑤，社會不平等以及貧富分化開始成為新的態(tài)勢，貧困的發(fā)生以及性質都發(fā)生了重大變化。其一，貧困人口規(guī)模大。1.25億貧困人口是現(xiàn)代化進程中的一個“攔路虎”。其二，貧困發(fā)生的異質性彰顯。區(qū)域差異、產業(yè)差異以及資源稟賦差異在市場化過程中被不斷放大并與城鄉(xiāng)差異相疊加，造成了貧困區(qū)域的集中性，消解了宏觀統(tǒng)一扶貧政策的有效性和執(zhí)行力。其三，貧困狀態(tài)的相對性開始顯現(xiàn)。這一時期在“效率優(yōu)先，兼顧公平”的社會經濟發(fā)展理念下，收入差距出現(xiàn)了較大增長，相對貧困問題開始凸顯并成為貧困常態(tài)。基于上述變化，1986年國家開始調整扶貧的政策導向。一是基于貧困性質的變化，國家確立了開發(fā)式扶貧的工作方針，成立了專門的扶貧工作機構——國務院貧困地區(qū)經濟開發(fā)領導小組，1993年以后該機構更名為“國務院扶貧開發(fā)領導小組”。二是與貧困發(fā)生的異質性緣起相適應，國家建立了以貧困縣為區(qū)域瞄準的扶貧方略⑥，制定了專門政策，實行扶貧資金向貧困縣傾斜（將70%的扶貧資金投向貧困縣）。三是綜合開發(fā)扶貧與多種類型的行業(yè)扶貧相結合，共同致力于扶貧開發(fā)。在開發(fā)式扶貧方針指引下，中央和地方各政府職能部門發(fā)揮部門專業(yè)優(yōu)勢，積極參與扶貧開發(fā)，在農田水利、交通路網、科教文衛(wèi)等基礎設施建設中，出臺了以工代賑、科技扶持以及貼息貸款等多種形式的扶貧政策。⑦這些政策調整有效適應了貧困治理的轉變，貧困人口持續(xù)減少，減貧速度加快，人財物的投放更加精準，實現(xiàn)了“帕累托改進”。截至2000年底，農村尚未解決溫飽問題的貧困人口由1985年的1.25億人減少到3000萬人，農村貧困發(fā)生率從14.8%下降到3%左右。⑧

3.2001—2012年：整村推進與綜合開發(fā)

開發(fā)式扶貧以及縣域瞄準有效實現(xiàn)了貧困資源的高效利用，貧困人口持續(xù)下降。進入21世紀以來，貧困人口的分布更加集中，并不斷下沉至村級場域，呈現(xiàn)“大分散、小集中”的特點；貧困的發(fā)生更加多元，特別是伴隨著我國社會經濟的快速發(fā)展，絕對貧困現(xiàn)象基本消失，相對貧困以及貧富差距越來越引起社會高度重視。以此為契機，國家的扶貧攻堅開始轉向村級社區(qū)，特別是貧困縣中的村級社區(qū)，進入“整村推進扶貧”的新階段。其標志性事件是2001年國務院印發(fā)《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》，在保留592個扶貧開發(fā)重點縣的同時將扶貧的重點瞄準了15萬個貧困村。2011年新的《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》在保留592個扶貧工作重點縣和12.8萬個貧困村的基礎上，又進一步確立了14個連片貧困區(qū)。與此同時，國家的貧困治理也進行了系統(tǒng)化整合的嘗試，扶貧工作推進開始與產業(yè)發(fā)展、勞動力的轉移相結合，貧困治理更加注重農民自下而上的參與，扶貧工作推進也更加注重貧困區(qū)域、貧困戶以及貧困個體的獨特性。扶貧工作的針對性不斷提升。根據2010年1274元的扶貧標準來衡量，我國農村貧困人口從2000年底的9422萬人減少到2010年底的2688萬人；農村貧困人口占農村人口的比重從2000年的10.2%下降到2010年的2.8%。⑨

4.2013年至今：個體瞄準與精準扶貧的提出

我國貧困治理在上述三個階段的演化中精準性不斷提升。扶貧對象識別經歷了由整體到區(qū)域再到家戶與個體并重的發(fā)展分期；扶貧資源配置實現(xiàn)了從單一物質資源的提供到物質資源、社會資源以及產業(yè)項目等綜合配備的歷程變遷；扶貧手段經歷了由單一到多元疊合的演化；扶貧信息管理也實現(xiàn)了由靜態(tài)到動態(tài)的調整。特別是經過21世紀初期十多年的治理，我國貧困人口進一步減少，貧困的結構與性質也發(fā)生了巨大變化。貧困人口的減少、貧困狀態(tài)的改變是與國家宏觀層面的扶貧戰(zhàn)略直接相關的。與此同時，經濟高速發(fā)展也是極為重要的相關因素。但是2013年以來，扶貧工作面臨著一系列新情況、新問題、新挑戰(zhàn)。一是經濟新常態(tài)運行與扶貧動力調整，特別是經濟下行、產業(yè)結構優(yōu)化升級等，不僅造成了扶貧資源緊縮，也可能催生新的貧困人群（城市無業(yè)、失業(yè)人口等）。二是貧富差距過大以及利益固化帶來貧困代際的再生產問題，直接拷問著社會的公平正義。三是貧困治理中國家主導、社會參與不足，貧困治理生態(tài)問題，特別是社會力量參與扶貧的渠道、體制、機制等，均亟待優(yōu)化和完善。四是各類風險的共時性存在以及致貧原因的復雜多元，無疑加大了新時期貧困治理的難度和扶貧成效的可持續(xù)性，新的致貧風險（大病、房產經濟等）以及返貧風險的可能性也在挑戰(zhàn)著扶貧工作的效度。五是貧困發(fā)生的突然性、隱蔽性、不可預測性所產生的貧困識別問題，也在拷問著新時期的貧困治理。這就意味著經過近40年的推進，我國扶貧開發(fā)工作進入了啃硬骨頭、攻堅拔寨的關鍵期，而國家層面給出的藥方是“精準扶貧”。

三、精準扶貧實踐推進中的認知偏差與制度間隙

為回應新時期貧困治理的結構性變化與主體性調整，國家從宏觀政策層面提出了“精準扶貧”的貧困治理思想。所謂精準扶貧，是指通過對扶貧對象的精準識別，借助于科學高效的方法對其進行精準扶持，并通過對扶貧過程、扶貧信息的精準管理而達致以定點、定時、定量消除貧困為目標的一種精細化的貧困治理新模式。⑩實際上，精準扶貧在取得一定治理效果的同時，也遭遇了認知上的偏差和制度執(zhí)行中的間隙，產生了現(xiàn)實推進中的困厄。

1.因扶貧政策的“連續(xù)性斷裂”而引發(fā)的瞄準脫嵌困局

此困局本質上是貧困治理中瞄準對象精細化演進中存在的斷裂與懸置而造成的前后政策對象的相容性問題。精準扶貧是新階段國家貧困治理的重大戰(zhàn)略創(chuàng)新，其對貧困對象的瞄準實現(xiàn)了由貧困縣、貧困村向貧困戶、貧困人的具體轉變，而與這一轉變相伴隨的是對既往貧困縣、貧困村的整體性放棄或是懸置，政策設計與執(zhí)行完全以具體化的、差異化的人為主。問題是貧困個體、貧困戶必然是處于一定社區(qū)環(huán)境中并嵌入具體的物理空間的，即“人在情境中”，也即是說貧困對象是天然地嵌套在貧困空間場域中的。其貧困的發(fā)生以及將來貧困的治理都需要對社區(qū)場域中因素與影響高度關注，而精準扶貧對貧困對象的精準識別過于聚焦具體化的幫扶對象個體，進而造成扶貧實踐中對前序治理行為以及措施的不恰當舍棄與忽略，沒有考慮到前序政策的歷史合理性、局部有效性以及與現(xiàn)時的嵌套推進性，必然導致政策效率損失，加大貧困治理成本。

在現(xiàn)實中，由于一些地方缺乏對扶貧政策前后接續(xù)的重視，在精準扶貧政策執(zhí)行過程中很容易出現(xiàn)兩個誤區(qū)：其一，“只見樹木，不見森林”。即過于強調扶貧對象的“到戶”“到人”，忽略貧困戶個體與貧困區(qū)域的初始聯(lián)系，致使貧困個體成為鄉(xiāng)村中的孤立群體，與鄉(xiāng)土關系“隔離”、與鄉(xiāng)村發(fā)展“脫嵌”。B11其二，“不謀全局，只謀一域”。即對以往扶貧戰(zhàn)略予以懸置與放棄，進而忽視貧困地區(qū)整體性條件優(yōu)化對個體脫貧的支持與帶動作用。整村推進、連片開發(fā)對解決貧困地區(qū)公共物品供給、實現(xiàn)社會公共政策的“托底”功能具有重要意義，但這一功能在區(qū)域的懸置與放棄中被遮蔽與削弱。

2.作為手段策略的精準扶貧與貧困治理現(xiàn)代化目標的倒置

精準扶貧的基本特征是以扶貧對象的精準識別為前提，以政府、市場、社會以及扶貧對象的協(xié)同參與為基礎，以扶貧資源有效整合以及供需的高度匹配為保障，以實現(xiàn)貧困治理現(xiàn)代化為目標的。這就意味著精準扶貧是實現(xiàn)貧困治理現(xiàn)代化的策略性手段，而農村貧困人口的脫貧、貧困縣的摘帽以及區(qū)域性整體貧困的脫貧才是貧困治理的根本目標。精準扶貧作為手段要服務于這一目標的實現(xiàn)。但是，精準扶貧一經提出，就因其巨大的理論創(chuàng)新價值以及實踐上的高度重視而成為貧困治理領域的主流話語。這很容易出現(xiàn)作為手段的“精準扶貧”與作為目標的“精準扶貧”的倒置，使精準扶貧在不斷被強調與重視的過程中演化為目的，從而成為貧困治理現(xiàn)實推進中的“量化目標”。由此，進一步轉換為“目標”的精準扶貧就獲得了被嚴格執(zhí)行、必須實現(xiàn)的現(xiàn)實合法性。

在現(xiàn)實中，作為手段策略的精準扶貧與貧困治理現(xiàn)代化的目標置換演化為一系列短期化、形式化、政績化的脫貧行為對“精準扶貧”量化目標的追尋。也就是說，精準扶貧由“手段性使用”轉換為“目標性強調”。這種單純追求脫貧手段的形式化和政績化必然背離貧困治理現(xiàn)代化的目標，使“六個精準”B12淪為精準扶貧的外在裝飾，一場旨在改變貧困態(tài)勢的精細化戰(zhàn)略也演化成現(xiàn)實推進中的“政績工程”，貧困治理現(xiàn)代化的目標難以實現(xiàn)。

3.精準扶貧的高度技術要求以及執(zhí)行成本邊際效應遞減的雙重困厄

精準扶貧現(xiàn)實推進中面臨兩個方面的挑戰(zhàn)。一方面是扶貧對象被識別出來的高度技術要求。精準扶貧作為一種精細化的貧困治理新模式，其前提是對扶貧對象的“精準識別”。從扶貧治理的發(fā)展脈絡來看，隨著扶貧對象精細化程度的不斷提高，扶貧對象被正確識別出來的難度必然加大。從現(xiàn)實來看，自上而下的“識別機制”與層層篩選的“管理層級”，加上尋租存在的制度空間以及信息的嚴重不對稱，這些均使得貧困對象被識別出來的過程充滿了不確定性。當然，這里不僅有因扶貧政策的精準演化而產生的累進空間，也有因人為操作而出現(xiàn)的機會縫隙，還有因貧困的相對性和動態(tài)性轉變而存在的識別困難。即扶貧對象的精準識別存在隨機性的誤差，也存在非隨機性的人為誤差。這都加大了對識別技術（抑或程序）的高度技術要求。比如，汪三貴等通過對烏蒙山片區(qū)以及武陵山片區(qū)建檔立卡識別技術的抽樣調查發(fā)現(xiàn)，“以收入標準判斷民主評議導致的識別錯誤接近50%”B13。

另一方面是精準扶貧過程中行政成本居高不下所造成的幫扶“帕累托最優(yōu)”改進困難。精準扶貧要求針對具體的貧困對象設計高度個別化的扶貧方案，這就意味著人財物的高度精細化投入以及政策設計與執(zhí)行中的具體化開展，造成幫扶成本居高不下。此外，當前農村貧困也在一定程度上呈現(xiàn)出同質性特征，多是一種結構化貧困。由此，高度個別化的扶貧實踐與致貧的結構化背景之間就存在一種勢差，扶貧攻堅必然面臨邊際效應的不斷遞減，有限的扶貧資源陷入低效使用的惡性循環(huán)，從而造成新的不公。

4.精準扶貧中嵌含的效率與公平悖論

精準扶貧作為一種戰(zhàn)略，必然要考慮政策設計與執(zhí)行中的效率與公平問題，社會公平正義是其基本出發(fā)點。但是，作為一項策略的精準扶貧實踐在現(xiàn)實中可能存在“公平與效率”的位勢置換。一方面是效率優(yōu)先的“精準扶貧”。即扶貧資源的有效利用，以最小的資源投入獲取最大化的扶貧成效成為其實踐的基本邏輯。在這一邏輯下，扶貧對象的“精準識別”中嵌入了“效率性”考慮，這樣扶貧對象與實際的幫扶對象之間可能會出現(xiàn)“分離”。其在實踐中的具體表現(xiàn)就是那些更容易實現(xiàn)脫貧的對象往往成為精準扶貧政策下的“優(yōu)選”，成為扶貧資源的最先投放對象，“扶強不扶弱，扶大不扶小”成為農村扶貧開發(fā)中的常態(tài)。現(xiàn)實中惠農資金的投放、扶貧項目的實施，無一不是在這一邏輯下運作的。問題是這一完全的效率優(yōu)先的選擇往往使那些最需要救助的對象邊緣化，成為扶貧資源投放中“被遺棄的孤兒”。另一方面是公平優(yōu)先的“精準扶貧”。如何公平地將扶貧資源投向最需要幫扶的對象是其核心關切。在這一邏輯下，“最需要幫扶的對象”才是“精準識別”和“精準幫扶”的對象，“扶弱先于強，幫小優(yōu)于大”才是精準扶貧實踐中的應然進路。問題是這一基于公平邏輯的選擇往往被精準扶貧現(xiàn)實推進中的急功近利和效率優(yōu)先所置換，其結果是作為戰(zhàn)略的“精準扶貧”妥協(xié)于作為策略的“精準扶貧”，“公平與效率”的結構位勢發(fā)生置換。

四、精準扶貧戰(zhàn)略的整合建構與可能空間

精準扶貧在現(xiàn)實推進中存在的認知偏差與制度間隙，造成了精準扶貧政策執(zhí)行中的扭曲、扶貧成效的不彰以及累進空間的有限。因此，需要對貧困治理與精準扶貧進行理論上的反思，在更為廣闊的視域中對精準扶貧戰(zhàn)略進行整合性建構與可能空間的拓展。

1.認識論意義上貧困發(fā)生與建構的整合性視域

這里主要指涉對致貧原因的認識問題。學術界關于貧困的認識存在個體主義解釋和結構主義解釋兩種范式。個體化解釋注重個體性因素在貧困產生中的決定性作用，認為個人的知識背景、能力以及努力等個體化特征是貧困產生的關鍵，旨在強調貧困發(fā)生的異質性、獨特性以及個體性。也就是說貧困治理要通過對貧困者的干預來實現(xiàn)，因此對人力資本的投資就成為該視域下的重要選擇。結構化解釋是與社會轉型相伴而生的一種解釋范式，它重在強調貧困發(fā)生的宏觀同質性、共通性以及結構性，認為貧困的發(fā)生是社會轉型的產物，制度、政策以及環(huán)境等宏觀層面的誘因才是貧困發(fā)生的關鍵。因此，宏觀層面上的社會保障以及公共政策的建構就具有了特別重要的意義。

精準扶貧以對致貧原因的判斷為前提。基于個體化解釋的精準扶貧，必然將扶貧的重點放在貧困發(fā)生的異質性與獨特性等個體化因素的分析上，這樣貧困個體就成為扶貧瞄準的對象，而此也成為精準識別和精準幫扶的判斷標準。基于結構化解釋的精準扶貧，貧困發(fā)生的結構性與同構性因素必然成為其精準識別的關鍵，在此基礎上貧困區(qū)域、貧困類別就成為扶貧瞄準的需要關照的重要內容。在筆者看來，這兩者都應該成為精準扶貧的內在構成，要依據貧困性質的變化以及扶貧形勢的發(fā)展實現(xiàn)人力資本投資與社會政策優(yōu)化的統(tǒng)一。此外，在認識上也要實現(xiàn)對貧困歸因的認知“前移”，將扶貧工作置于貧困發(fā)生的完整生態(tài)與場域中去認知和行動。這就要求貧困的治理要實現(xiàn)由“反應—補償”的“事后干預模式”向“預防—應對”的“事前防范模式”的轉型。因此，如何在精準扶貧與貧困地區(qū)基層社會治理創(chuàng)新的耦合中實踐并推進貧困治理的現(xiàn)代化，如何在精準扶貧中將貧困的后續(xù)治理與前序預防有機協(xié)同，就成為連接個體與區(qū)域、消除貧困的“代際傳遞”，進而優(yōu)化貧困治理的重要路徑，這也應該成為精準扶貧現(xiàn)實推進中的重要探索與實踐。

2.方法論意義上扶貧瞄準層次的多元嵌合

主要指涉的是精準扶貧的推進要克服因扶貧政策的連續(xù)性斷裂而引發(fā)的瞄準脫嵌，特別要注意扶貧政策的前后累進與銜接以及貧困性質變化的相對性與過渡性。這就是說精準扶貧作為現(xiàn)時貧困治理的創(chuàng)新形式，一方面要考慮到與前序扶貧政策的連續(xù)性，特別是區(qū)域瞄準政策效應的現(xiàn)時合理性。另一方面要結合貧困的性質、特點變化與調整的相對性與過渡性，特別是新的貧困治理形勢下對扶貧政策實踐的要求，在貧困治理的過程中進行政策實踐的漸次變遷與優(yōu)化，要考慮到政策效應的長期性以及新舊政策轉換的制度間隙，在區(qū)域開發(fā)與個體扶貧并重中實現(xiàn)扶貧瞄準單元的有機嵌合。

從這個意義上講，扶貧對象的精準識別，要考慮到貧困縣、貧困村以及貧困區(qū)域與貧困戶（個體）之間的交叉、重疊以及彼此間的嵌含，要統(tǒng)籌不同扶貧政策與行為對類別化貧困對象的幫扶與覆蓋。貧困治理的階段性特征不是連續(xù)性的斷裂而是前后相繼的過程，扶貧政策的實施與執(zhí)行也不是全面放棄或懸置而是前后累進中的對接與承續(xù)。因此，精準扶貧中區(qū)域（比如連片特困區(qū)）與個體的并重、城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的一體化融合以及集預防、扶持和救助為一體的貧困治理協(xié)同運作平臺是扶貧瞄準層次嵌合中應該重點考慮并持續(xù)推進的方向。

3.價值論意義上貧困治理的公平性關照

貧困治理現(xiàn)代化的實現(xiàn)，需要價值上的引領，同樣，精準扶貧的持續(xù)、深入推進也需要有理念上的牽引B14。價值論意義上貧困治理的精細化與現(xiàn)代化主要涉及兩個悖論的消解。其一，作為手段策略的精準扶貧與貧困治理現(xiàn)代化的目標倒置所引發(fā)的扶貧開發(fā)行為的短期化、形式化與政績化問題。其二，精準扶貧中的“公平與效率”問題。

就前者來說，核心是精準扶貧中目標和手段的歸位，基本原則是精準扶貧的工具性使用應該導向貧困治理現(xiàn)代化目標的實現(xiàn)。這就要求在“以人為本”的基礎上進行扶貧攻堅，要以提升貧困治理能力與治理體系的現(xiàn)代化以及人的幸福感來規(guī)范引導精準扶貧實踐，防止因對精準扶貧的過度強調而出現(xiàn)的急功近利與短期行為。

就后者來看，本質上是對精準扶貧中存在的兩種邏輯“孰先孰后”的選擇，即價值有涉的問題，基本原則是社會公平的價值優(yōu)先性。需要反思的是，如果在貧困治理的初始階段，需要以高度的效率性來打開扶貧工作的新局面（實現(xiàn)大規(guī)模脫貧，對應貧困治理的第一階段）并產生扶貧開發(fā)的榜樣和示范效應，對扶貧治理措施的“效率性”考慮具有一定歷史合理性，那么在貧困治理發(fā)展到現(xiàn)時的新階段（第三特別是第四階段以來），“效率性的考量”也應該讓位于“公平性的關照”，或者至少是在“公平優(yōu)先”“更加注重社會公平”的前提下“兼顧效率”，實現(xiàn)貧困治理的最優(yōu)化（而非效率的最大化）。畢竟“社會公平正義”是更為根本性的。正是在這個意義上，國家提出了“精準扶貧”的新戰(zhàn)略。因此，如何在遵循社會公正原則的前提下兼顧資源投放的效率，就成為精準扶貧實踐中理性權衡與價值考量的關鍵。從現(xiàn)實來看，如何實現(xiàn)精準扶貧與一系列社會公共政策的匹配與耦合，特別是精準扶貧如何深化與加強對更加注重托底以及適度普惠性公共政策的銜接與互補問題，應該成為精準扶貧價值論意義上的當然關涉。

由此觀之，精準扶貧作為一項戰(zhàn)略，絕非單獨本體論意義上“個別化”對象的精準識別，而應該是認識論意義上貧困發(fā)生與建構、方法論意義上扶貧瞄準層次嵌合與協(xié)調以及價值論意義上目的普惠與公平的合而為一。認識論意義上對貧困發(fā)生與建構的結構化背景的強調以及精準扶貧在貧困地區(qū)基層社會治理場域中的展開，方法論意義上扶貧政策的前后累進、扶貧瞄準層次的多元嵌合以及精準扶貧在城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村的一體化背景中的推進，加之價值論意義上精準扶貧對社會公平的前置、對普惠與公平的倡導以及在抽象價值層面與社會公共政策的匹配與耦合，是實現(xiàn)對精準扶貧認知上的糾偏以及政策執(zhí)行中制度間隙的填充的必由之路。

注釋

①國家統(tǒng)計局：《中華人民共和國2015年國民經濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，國家統(tǒng)計局網站，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201602/t20160229_1323991.html，2016年2月29日。

②國家統(tǒng)計局數(shù)據顯示，從1978年到2014年，我國農村貧困人口減少7億，年均減貧人口規(guī)模1945萬人；貧困發(fā)生率下降90.3個百分點，貧困人口年均減少6.4%，扶貧工作取得了舉世矚目的成就。參見中國農村扶貧金融體系建設調研組：《中國農村扶貧金融體系建設研究——基于甘黔貴金融扶貧案例》，《財政科學》2016年第1期。

③汪三貴：《在發(fā)展中戰(zhàn)勝貧困——對中國30年大規(guī)模減貧經驗的總結與評價》，《管理世界》2008年第11期。

④國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室：《中國農村扶貧開發(fā)概要》，中央政府門戶網站，http：//www.gov.cn/zwhd/ft2/20061117/content_447141.htm，2006年11月19日。

⑤黃承偉、覃志敏將其產生的原因概括為微觀層面上農業(yè)收入結構的變化以及宏觀上區(qū)域資源稟賦的分布差異。筆者贊同此說法。參見黃承偉、覃志敏：《我國農村貧困治理體系演進與精準扶貧》，《開發(fā)研究》2015年第2期。

⑥1986年國務院貧困地區(qū)經濟開發(fā)領導小組確定貧困縣的標準并核定貧困縣名單，全國第一批入選的貧困縣有273個，1994年國家啟動“八七扶貧攻堅計劃”，將貧困縣擴大到592個，這份名單一直延續(xù)到2001年。

⑦黃承偉、覃志敏：《我國農村貧困治理體系演進與精準扶貧》，《開發(fā)研究》2015年第2期。

⑧國務院扶貧開發(fā)領導小組辦公室：《中國農村扶貧開發(fā)概要》，中央政府門戶網站，http：//www.gov.cn/zwhd/ft2/20061117/content_447141.htm，2006年11月19日。

⑨國務院新聞辦公室：《中國農村扶貧開發(fā)的新進展》白皮書，國務院新聞辦公室網站，http：//www.scio.gov.cn/zxbd/tt/Document/1048386/1048386.htm，2011年11月16日。

⑩侯利文：《社會工作與精準扶貧：理念牽引、技術靶向與現(xiàn)實進路》，《學術論壇》2016年第11期。

B11郭曉鳴、高杰：《實施精準扶貧戰(zhàn)略的四大重要關系》，《天府新論》2016年第4期。

B12“六個精準”是2016年6月18日習近平總書記在貴州召開部分省區(qū)市黨委主要負責同志座談會上提出的，其內容包括扶貧對象精準、措施到戶精準、項目安排精準、資金使用精準、因村派人精準、脫貧成效精準。

B13汪三貴、郭子豪：《論中國的精準扶貧》，《貴州社會科學》2015年第5期。

B14社會工作專業(yè)的理念價值可以為精準扶貧提供價值上的指引，起到“理念牽引”的作用。參見侯利文：《社會工作與精準扶貧：理念牽引、技術靶向與現(xiàn)實進路》，《學術論壇》2016年第11期。

責任編輯：海玉