英國高等教育政府經費資助政策研究

王濤濤

摘 要：英國高等教育經費由中央負擔，通過立法確定撥款的法源依據。英國政府雖然資助高等教育，但通常不介入高等教育的日常管理，只扮演協助與監督者的角色，高?？梢赃M行自主管理，政府主要通過市場手段促使高校間合理競爭，通過評估來進行資金的獎補，從而保證畢業生質量，促進高等教育機構發展。

關鍵詞：英國；高等教育；經費資助；政策

一、政策依據

近代英國關于高等教育撥款的主要依據有1992年頒布的《繼續教育和高等教育法》和2011年頒布的《高等教育：以學生為中心白皮書》?！独^續教育和高等教育法》授予英格蘭高等教育撥款委員會（Higher Education Funding Council for England，HEFCE）成為英國重要的撥款單位，后者強調運用市場手段來緩解高等教育中政府財務投入的不足，通過競爭促進流動，提供更好的學習經驗，保證畢業生質量，促進高等教育機構發展。

（一）《繼續教育和高等教育法》

《繼續教育和高等教育法》授予英格蘭高等教育撥款委員會對高等教育撥款的權力，及具體規劃機構評估與撥款方式等。英格蘭高等教育撥款委員會成為政府代言人，政府不直接介入高等教育評估及資助。

根據此法律，多數的多元技術學院升格為大學，高等教育機構都需通過教育質量競爭爭取教育經費[1]。第10、11條明確規定，將各地方教育當局對該地區擴充教育的管轄權轉移至擴充教育經費資助委員會；第72條規定，授權教育科學部（DES）部長允許高等教育機構授予學位的權力。

（二）《高等教育：以學生為中心白皮書》

根據《高等教育：以學生為中心白皮書》，英國高等教育撥款委員會的主要任務是實施政府高等教育資金改革政策，行使資助教學、科學研究及與高等教育機構開展活動的權力；發揮高等教育的優勢，提高教學與研究質量。[2]

英國高等教育撥款委員會主要職責包括對政府政策中的撥款工作負責；有權選擇資金的用途等；以高等教育機構為資助對象[3]；通過間接引導，形成政府對高等教育機構質量的要求，以此增加機構之間的競爭力。

二、資助機構

英國高等教育經費來源大致可分為政府撥款、學雜費收入、私人捐助、地方政府資助、研究資助與合同研究收入、服務性收入和其他收入。

在1988年以前，英國大學由大學撥款委員會資助（University Grants Committee， UGC），大學以外的高等教育機構，由地方教育當局（LEA）、英格蘭高等教育咨詢機構（NAB）與蘇格蘭高等教育咨詢機構（WAB）資助。1919年成立的UGC，原隸屬于英國財政部和國庫，其職責范圍是調查英國大學教育的經費需求，并建議政府如何應用議會決定的撥款以滿足這些需求，每5年撥付一次，大學決定經費的使用方式。1964年以后，UGC被劃撥到教育科學部，教育科學部不僅對撥款負責，而且開始監控高等教育質量。1979年，英國政府強調自由經濟政策，削減政府公共支出，鼓勵高等教育市場化。

1988年，英國頒布《教育改革法》，以大學基金委員會（University Funding Council， UFC）取代UGC；設立應用技術學院及學院撥款委員會（Polytechnics and Colleges Funding Council， PCFC），負責大學以外的高等教育機構的經費資助。

1993年以后，根據1992年頒布的《繼續教育和高等教育法》，高等教育機構由各地區高等教育撥款委員會（HEFCs）統籌撥款工作，主要有英格蘭高等教育撥款委員會、威爾士高等教育撥款委員會（Higher Education Funding Council for Wales）、蘇格蘭繼續與高等教育撥款委員會（Scottish Further and Higher Education Funding Council），北愛爾蘭地區由北愛爾蘭就業與學習部（The Department for Employment and Learning）負責。

英國高等教育統計局（Higher Education Statistics Agency， HESA）及英格蘭高等教育撥款委員會數據顯示，1995-1996學年至2005-2006學年，來自HEFCs的經費占高等教育總經費來源的40%，比例隨著政府財政緊縮而逐年降低，但是總的來說變化不大。此外，還有來自政府其他部門的資助、學費收入、服務收入與捐款等。綜上，來自政府的經費經常超過60%，所以政府對于大學的影響力還是很大的。

三、資助現狀

（一）高等教育資金支出——鼓勵高校間競爭獲取經費

由表1可見，英格蘭高等教育撥款委員會在2013-2014學年資助大學經費44.96億英鎊，2014-2015學年資助款為38.83億英鎊，減少6.13億英鎊，其中教學、公共設備及創新部分分別減少經費7.43億和0.1億英鎊，其減少的主要原因是由于學生人數的下降；研究和學術交流經費由于主要是針對機構的，資助經費沒有減少，而是鼓勵高校機構積極開展資金的競爭申報，其他資金則從3億英磅增加到4.4億英磅?？偨涃M減少與學生總人數銳減及政府提供的每個學生的單位成本下降有關。而以人數為計算標準，確實比較符合政府縮減預算的政策，也能反映資金實際用途。2014-2015學年總資助經費是38.83億英鎊，所有經費按2013年確定的學生數給予資助，但仍增加預算人數，從而避免以學生人數估算額度的方式引起學生抗議。[4]

英格蘭高等教育撥款委員會基于新的國家政策，2011年9月入學的學生根據新規定以新的計算經費方式計算，但老生維持較高經費資助，以至2011年開始有經費的變化。英格蘭高等教育撥款委員會表示，他們對教學經費分配的設計有五個特點。第一，高透明度。資金分配的方法應該是明確和公開的，在數據上，資金分配應是可審計的，并盡可能公開分配結果。第二，可預測。該資金的分配方法及分配系數應該是可預測的。第三，公平性。供應資金與機構之間若有差異，應該有充分理由或原因。第四，高效率。應有融資方法盡可能減少機構的行政負擔。第五，靈活性。經費分配設計方法應有足夠的靈活性，能夠應付外部政策的變化。[5]

近年來，英國政府受到高等教育經費緊縮與市場化競爭的影響，支持英格蘭高等教育撥款委員會的新制度，以競爭等方式提供大量的資金，其主要做法包括以下三個方面：一是通過英國國家研究委員會（Research Councils）提供以研究項目申請為主的獎助；二是通過英格蘭高等教育撥款委員會和商務、創新和技能部（DBIS）的經費資助，資助研究基礎設施的費用、非直接性費用，以及各項其他固定費用；三是一些小額研究項目的資助，包括政府部門、私人產業、公益性質基金會及來自歐盟的經費，這種競爭性的資金分配在政府資金資助的份額中比例愈來越高。

（二）學生獎補資金支出——資助高校弱勢學生

英國政府資助大學，多以入學人數為基數，2011年發布的《高等教育：以學生為中心白皮書》建議在2年內保留8.5萬名學生的彈性名額，由大學公開競爭，并提供2萬名學生的彈性名額，給每年學費低于7500英鎊的學校。因此，政府每年資助的教學經費中有一部分是是弱勢學生資助。在2014-2015學年，政府對來自普通、貧困家庭和一般學校的學生支持經費為0.671億英鎊，對身心障礙學生資助為0.153億英鎊，對就學有高風險學生的預備金為2.75億英鎊[6]，可見英格蘭政府對弱勢群體學生的照顧，充分顯見國家介入高等教育政策改革的程度。

四、影響因素

（一）資助原則與政黨意識形態有關

在以英格蘭為主的聯合王國，北愛爾蘭與蘇格蘭、威爾士等地區均享有高度自治權。在教育政策方面，高等院校更有強烈的學術自由意識，政府對高等教育機構的影響力有限，各高校擁有相當大的自主權。早期的大學撥款委員會所扮演的角色是政府與大學之間的橋梁。從20世紀80年代后期起，以撒切爾夫人為首的新保守黨政府更采取新自由主義理念，認為教育要適應市場化原則，教育質量由市場決定，削減國家任務，減少國家宏觀調控的作用，具體做法是將國有產業私有化，設立非政府組織。

1987年英國發表《高等教育：面對挑戰白皮書》（Higher Education： Meeting the Challenge），內容強調為了國家利益，各類高等教育機構應調整以配合社會經濟發展，提供高等教育的資助金將被取消，取而代之的是各大學和委員會在教學與研究方面的合作契約。因此，教學與研究的評估開始被強調與重視。1987年保守黨的大選宣言以選擇權與競爭為特色，強調加強學校管理、增加家長選擇權。1988年《教育改革法》通過市場理念和選擇文化，推廣市場機能與擇校權。新右派制訂的國定課程也反映了市場機能與精英取向的特質。新右派將市場機能引進教育體系，認為消費者的選擇可促進競爭，而競爭可以提升學校教學質量，教學服務研究發展更需要改進以利于競爭。1991年《高等教育：一個新的架構白皮書》充分表現出保守黨改革高等教育的決心。1992年發表的《高等教育白皮書》著重于選擇與多樣化課題的說明；《擴充及高等教育法案》則要求高等教育應該重視社會經濟發展的需要，責成繼續教育經費資助委員會（FEFC）負責提供充分的教育機會。1997年工黨贏得選舉后，承諾結束撒切爾時代的大學經費資助政策，認為政府對大學資金的投資有利于政府與學生雙方，更對貧困的學生給予資助，改善學生的就學困境。[7]

（二）資助政策與博洛尼亞進程導向有關

工黨政府在1997年5月上臺后開始改革，時值歐洲博洛尼亞進程（Bologna Process）開始。英國于1998年簽署《索邦宣言》，接著在各地召開高層政策論壇（High Level Policy Forum， HLPF），其高等教育開始蓬勃發展。英國與歐洲其他國家密切交流，共同商討高等教育面臨全球化與國際化的因應對策。

1997年，英國資助高等教育經費的模式以學生數量為根據，然而，隨著學生數量增加，資金卻無法相對提高。為保證與高等教育機構有關的活動也能獲得經費資助，并保證具有經費資助的明確性和正當性，工黨擴大政府參與，并提供特殊學生額外的費用，對社會人士進修也給予資助，高等教育機構的資助內容及額度比例每年大致相同。例如，1997-1998學年的撥款比例為研究約占70%、教學約占20%、其他約占10%，并以機構的規模和學生數量及其研究質量作為其評估根據。

工黨在政策導向上支持社會資金投入高等教育，以此來刺激英國高等教育轉型，增加競爭力，國家的公共資金也可因此縮減。例如2001年《布拉格宣言》、2003年《柏林宣言》、2007年《倫敦公報》、2009年《魯汶公報》都提到社會層面的參與。

五、啟示

（一）加強立法，出臺高等教育發展規劃

近10年來，我國的高等教育發展迅速，高等教育毛入學率在2015年達到37.5%，正逐漸從高等教育大眾化走向普及化，但是高等教育的投入沒有完全跟上發展，教育經費投入不足一直困擾著很多高校，很多高校面臨著基本辦學條件不足和招生規模擴大的兩難境地，黨的十八屆四中全會要求“全面依法治國”，比照英國做法，只有通過立法，頒布高等教育相關政策，通過強制性的國家手段來落實高等院校辦學經費問題。另外，也要積極出臺教育規劃政策文件，做到有的放矢，除了出臺類似《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年》之外，還要出臺專項規劃，如高等教育“十三五”規劃和高等教育地方規劃等。

（二）利用評估，通過第三方進行資金資助

英格蘭高等教育撥款委員會對政府的撥款工作負責，委員會有權選擇資金的用途等，或直接資助高校，或間接形成政府對高校質量的要求，以此增加高校之間的競爭力，并通過對高校的評估結果對高校進行資助。目前，我國是政府直接給高校劃撥經費，并對其辦學質量進行評估考核，即“既是運動員，又是裁判員”。黨的十八屆三中全會出臺的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“深入推進管辦評分離，擴大省級政府教育統籌權和學校辦學自主權，完善學校內部治理結構。強化國家教育督導，委托社會組織開展教育評估監測”。政府要大力下放辦學自主權，通過社會第三方機構對高校進行辦學評估，充分利用評估結果對其進行獎補，逐漸減少對高校內部治理直接干預。

（三）通過競爭，形成高校間差異化資助

英國鼓勵高校間通過競爭來獲取經費，通過競爭形成差異性。我國自1985年科技體制改革以來，競爭性項目撥款逐步取代了財政保障撥款，成為我國從事基礎研究機構的主要經費來源，但是在我國的大學科研撥款中，非競爭性經費比例還是遠低于競爭性經費，結構仍然不合理。通過增加公立大學自主權、鼓勵大學間競爭和特色發展、加強問責，形成差異化的獎補，從而提高公立大學辦學質量和國際競爭力。

（四）考慮特殊性，建立公平的資助體系

英國政府對弱勢背景學生和身心障礙學生都有固定專項資金資助和支持。對照我國現行高校情況，政府資金的支持需要考慮社會的公平性，2015年教育部和財政部出臺的《關于改革完善中央高校預算撥款制度的通知》提出，“有利于更加科學公正地配置資源，要采取按照因素、標準、政策等辦法科學合理分配資金，促進公平公正競爭，增強中央高校發展活力，提高發展的包容性”。所以，高校資金資助還應該有多方面的考慮，不能以偏概全，要考慮弱勢學生群體等問題，建立一個完善的資助體系。

（五）有效整合，推動高等教育共建共享

博洛尼亞進程是29個歐洲國家于1999年在意大利博洛尼亞提出的歐洲高等教育改革計劃，目標是整合歐盟的高教資源，打通教育體制，其學分轉換與累積制度為大學生在歐洲內部的流動帶來了巨大的便利，歐洲學分轉換與累積制度也逐漸成為一種對跨國學生的學習進行認證最有效的工具。十八屆三中全會的《決定》也提出“試行普通高校、高職院校、成人高校之間學分轉換，拓寬終身學習通道”。面對高等教育的全球化與國際化，高等院校應該互相合作，以共享發展來推動優質教育資源共建共享，有效整合高等教育資源；要加強社會層面的廣泛參與，并且讓社會資金投入高等教育，以此來刺激我國高等教育轉型，增加競爭力，國家的公共資金也可因此縮減。

參考文獻：

[1]HEFCE.What HEFCE Does[EB/OL]. http：//www.hefce.ac.uk/aboutus/history/， 2016-12-20.

[2][3][4][6]HEFCE. Higher Education Reform[EB/OL]. http：//www.hefce.ac.uk/， 2016-12-20.

[5]HEFCE. Guide to Funding and Student Number Controls 2013-14 and 2014-15[EB/OL].http：//www.hefce.ac.uk/media/hefce/content/pubs/2014/201406/Guide%20to%20funding%20and%20SNCs%202013-14%20and%202014-15.pdf ， 2016-12-20.

[7]Dearing. Higher Education in the Learning Society： Report of the National Committee of Inquiry into Higher Education[EB/OL]. http：//bei.leeds.ac.uk/Partners/NCIHE， 2016-12-20.

編輯 呂伊雯 校對 李廣平