福建省中小學教師隊伍建設的調查與思考

肖龍井

（福建教育學院，福建 福州 350025）

福建省中小學教師隊伍建設的調查與思考

肖龍井

（福建教育學院，福建 福州 350025）

近年來，福建省中小學教師隊伍建設取得顯著成效，但在編制管理、培養培訓、隊伍結構、職稱評聘、待遇水平等方面仍存在不少瓶頸問題。在基礎教育從外延發展向內涵發展轉型的新形勢下，要加強教師教育的頂層設計，完善培訓體系，創新培訓模式，優化教師資源配置，提高教師地位待遇，努力建設高素質專業化的教師隊伍，為基礎教育優質均衡發展提供有力支撐和保障。

中小學教師；資源配置；培養培訓；待遇

“十三五”時期，福建省基礎教育進入內涵發展與質量提升的新階段，隨著中小學校辦學條件的全面改善，基礎教育的工作重心從解決“有學上”向解決“上好學”轉變，加強教師隊伍建設是補齊教育事業發展短板的關鍵發力點。筆者不久前曾參加省政協組織的課題組開展中小學教師隊伍建設專題調研，并赴福州、廈門、南平三個設區市進行實地調研，為期3個月。課題組走訪了20多所學校，先后召開30多場情況介紹會、座談會和研討會，直接面對面訪談人數近300人次，全面了解全省中小學教師隊伍現狀，分析存在的問題，提出有針對性的政策建議。

一、福建省中小學教師隊伍現狀與問題

2008年12月，省政府制定出臺《關于進一步加強中小學教師隊伍建設的意見》，在提高中小學教職工編制標準、完善教師補充機制、改善教師待遇等方面集中出臺了一系列突破性政策措施。2015年12月，省政府印發《福建省鄉村教師支持計劃實施辦法（2015—2020年）》，采取十大舉措，加強鄉村教師隊伍建設。經過幾年的不懈努力，全省中小學教師隊伍建設取得顯著成績。一是教師總量基本滿足需求。截止2015年底，全省中小學專任教師30.8萬人，其中小學15.9萬人、初中9.8萬人、普通高中5.1萬人。生師比小學為17.74:1，初中為11.57:1，高中為12.41:1。在標準的班級規模（每個班級大于45人）條件下，現有教師編制總量能夠滿足基本的教育教學需求。二是學歷水平大幅提升。小學具有專科及以上學歷教師比例為86%、初中具有本科及以上學歷教師比例為84%、高中具有研究生學歷教師比例為4.2%，分別比“十二五”初增長11.8%、9.3%、2.2%。三是職稱結構不斷優化。小學具有小學高級及以上職稱教師比例為61%、初中具有中學高級及以上職稱教師比例為20%、高中具有中學高級及以上職稱教師比例為31%，分別比全國平均水平高6.6%、0.7%、11.7%。四是年齡結構不斷改善。全省34歲及以下的小學、初中、高中教師分別占33.90%、25.68%、35.25%，35-44歲的小學、初中、高中教師分別占36.61%、50.97%、39.77%，教師隊伍年齡結構總體合理。五是區域分布漸趨合理。中小學教師中城區約10萬人，占32%；縣鎮約13萬人，占42%；鄉村約8萬人，占26%與中小學學生在城區、鎮區、鄉村分布情況（40%：42%：18%）大體吻合。全省中小學教師隊伍建設取得顯著成效，但與新型城鎮化、全面深化基礎教育教學改革、深入實施素質教育的要求相比，還存在一些不容忽視的問題。

（一）編制管理瓶頸凸顯。一是編制核定滯后，城區學校編制缺口大。近幾年來編制部門對機關事業單位實行嚴格控編，然而多數學校還是沿用兩三年前核定的編制數配備教職工，難以適應城鎮化進程中學生跨區域流動以及新建校、學校規模擴張、新增課程開設以及新增宿舍管理、食堂、安保等工作的需要。福州、廈門、泉州等經濟發達地區編制缺口很大。二是編制標準不夠合理，農村學校結構缺編問題突出。農村學校規模小，按照現行編制標準，許多農村學校均出現總體超編，但小學科教師存在配備不齊的問題，不少學校特別是教學點又回到“復式教學”“包班上課”的狀態。三是教師編制多頭治理，存量調整困難。教職工編制管理涉及編制、教育、財政、人社等部門，部門職能分割，權力分布不均衡，造成“用人”與“治事”割裂。由于編制直接核定到學校，使區域內編制調整困難，造成部分學校編制冗余、部分學校缺編難補的尷尬局面。四是“全面二孩”政策實施，出現教師“產假式”缺編。據統計，全省中小學40周歲以下的女教師11.34萬人，占65.47%，其中近五年內準備生育二孩的比例達42.39%。這意味著會有四分之一的女教師需要休產假，依靠學校自身調配師資難度很大。五是編外聘用教師的隊伍難以穩定。福州、廈門、泉州等地隨遷子女眾多，為解決教師數量不足問題，部分學校大量聘用編外人員和臨時代課人員，造成師資隊伍不穩定。長此以往，也將隱性增加財政負擔，并將形成新的特殊教師群體。

（二）師范教育功能弱化。一是師范院校轉型往綜合化方向發展，非師范專業和學生數都超過了師范教育，師范院校的師資培養功能被明顯削弱和邊緣化。二是師范生源素質下降。隨著開放式教師培養模式的實施及免費師范教育政策的取消，現有條件對優秀生源缺乏吸引力，師范院校生源質量不高，入口參差不齊。三是教師人才培養質量下降。不少師范院校人才培養模式與地方需求對接不夠，與中小學課堂脫節，師范生實踐能力不足，教學基本功不扎實。非師范類畢業生進入教師隊伍前沒有經過正規的師范訓練，教育教學能力存在“先天不足”。四是師范生從教率不高。沿海發達地區中小學教師招考崗位競爭激烈，不少師范生因無法通過招聘考試而改行。由于中小學教師地位待遇不高，教師職業也成為許多畢業生“最后的無奈選擇”。從省內幾所師范院校來看，師范生從教率均不到三分之一。

（三）職后培訓支撐乏力。一是教師進修院校辦學條件普遍落后。福建教育學院作為省級教師培訓主基地，現有校區僅34畝，校舍容量嚴重不足，設施設備老化。84所縣級教師進修學校平均每所占地僅6.63畝，許多縣級進修學校是“當地最破舊的學校”。二是全省教師培訓教研相關資源整合滯后。省級基礎教育相關的培訓、教研、科研、電教等職能分別由省教育學院、普教室、教科所、電教館承擔，各自規模都很小，難以發揮整體合力。市級教師培訓機構多數已被整并，教師培訓工作由當地普通高校的成教學院承擔，培訓功能弱化，專業性不強。實行培訓、教研、電教三個機構的實質性整合的縣級教師培訓機構只有26個。三是培訓教研師資力量不強。縣級教師進修學校沒有編制標準，高級崗位結構比例太低，學科教研員配備不足，研訓教師素質能力不高。四是培訓經費不夠到位。省級中小學教師培訓經費與浙江、江蘇、廣東等經濟發達地區差距很大。數縣（區）中小學教師繼續教育經費基本維持在教師年度工資總額1.5%的下限水平，許多經濟困難縣甚至沒有達到標準。

（四）綜合待遇總體偏低。一是平均工資水平偏低。根據調查，2014年中小學教師應發工資4萬元以下的占69.86%，當年全省（含廈門）城鎮職工年平均工資為54235元（月人均4520元）。二是實際待遇低于公務員水平。據基層教師反映，公務員除陽光工資以外每月有交通補貼、午餐補貼、電話補貼以及年終文明獎、績效考核獎、第13個月工資等，而中小學教師基本沒有享受。三是區域工資水平差異大。由于義務教育管理實行“以縣為主”，各地區經濟發展和財力狀況不平衡，23個扶貧開發重點縣財政能力較弱，教師工資水平差異較大，即使在同一設區市內，也存在縣域工資水平差異，造成“同工不同酬”“同城不同薪”的情況。四是績效工資激勵作用弱化。績效工資改革后，班主任補貼、加班補貼等均納入績效工資總量，特別是班主任補貼偏低，難以調動教師積極性。另外，績效工資總額按照教師的數量核撥，而沒有區分不同類型學校工作量的差別，導致師資緊張、工作量大的學校教師平均工作量報酬反而更低。

（五）職業發展通道狹窄。一是高級職稱比例偏低。小學教師大多只能評到中級職稱，中學教師大多只能評到副高級職稱，職業發展面臨“天花板”。職稱制度改革后，中小學教師也可評正高，但職數少。二是高級職稱比例不平衡。從學段上看，高中的高級職稱比例比初中高，初中比小學高；從參評機會看，雖然對農村和邊遠地區傾斜，但農村教師在評審時指標沒有單列，許多學校雖然有高級職稱指標，卻沒有符合條件的教師。三是評聘矛盾依然突出。2001年評聘分開后產生的大量已評待聘人員短期內難以完全消化，評聘合一后，新符合條件的教師因職數限制無法評聘，教師反映強烈。四是小學科教師職稱評聘難。音體美、綜合實踐、信息技術、心理健康教育等小學科因教學成績無法量化考核，小學科教師職稱評聘普遍滯后于語數英等主科教師。五是職稱評價體系不科學。職稱評審主要是行政主導，且教師工資與職稱直接掛鉤，不同職級工資差異很大，許多教師為了晉升高一級職稱，內部競爭激烈。此外，工學矛盾突出，教師無法脫崗外出培訓，參加省級以上培訓機會很少，特別是到省外、境外培訓的機會更少。

（六）結構矛盾仍然突出。一是學科配比不均衡。語數英等傳統學科教師比較充足，音體美、科學、信息技術、心理健康、綜合實踐活動等“小學科”教師配備不足。農村學校教師“跨科教學”和“多科教學”現象普遍。二是性別結構失調。女教師比例越來越高，特別是城鎮小學教師女性化趨勢更明顯，很多小學男教師已屬“鳳毛麟角”。三是鄉村教師年齡老化嚴重。南平、三明鄉村小學50歲以上教師比例將近一半，不少學校出現教師“青黃不接”的狀況，教學活力不足。四是農村骨干教師流失嚴重。許多骨干教師通過外地“人才引進”或“進城招考”，離開了農村教學崗位。農村學校成了城鎮學校的人才“輸送站”。山區教師辭職改行的不斷增多，南平延平區近5年來教師辭職改行的有67人，調往福州、廈門等地的骨干教師達16人。

二、加強全省中小學教師隊伍建設的對策建議

中小學教師隊伍建設是一項戰略性的任務，也是一項系統工程，需要統籌職前培養與職后培訓、統籌有效供給與有效需求、統籌資源投入與成本控制、統籌當前要務與長遠建設的關系。要堅持問題導向，著力抓好幾個關鍵環節：

（一）推進師資供給側改革。一是統籌規劃教師培養規模。政府和教育部門要根據教師需求情況，制定合理的師范生招生規模、培養層次、學科與專業設置等規劃，特別是要把握“全面二胎”政策對師資需求的新變化，提前制定教師培養的布局規劃。加大師范院校尤其是對師范類專業的投入。二是建立教師培養質量標準。根據教師的成長規律和教育規律，研究教師核心素養體系，制定各學段、各學科教師教育質量標準，開展師范類專業認證和教學質量評估，引導高等院校推進教師教育資源整合，提高人才培養質量。三是改革師范生招生模式。實行師范生提前批次錄取并增加面試環節，擴大免費師范生培養計劃，特別是擴大免費師范男生培養計劃，吸引和選拔“最具教學才能和態度的有潛質”的優秀學生讀師范院校。四是深化教師培養模式改革。完善師范生課程設置、培養模式及教學環境，開展規范化的教育實習，完善見習、實習、研習一體化實踐教學課程體系，保證師范生在校培養期間到中小學教育實踐不少于一個學期。完善教師綜合培養模式，根據農村小規模學校發展需要，培養能承擔多門學科教學任務的小學“全科”教師和“一專多能”的初中教師，破解小規模學校教師總量少、課程門類多的矛盾。五是支持地方政府、高校、中小學深度合作，定向培養本土化鄉村教師，合作開展師范生和本地教師的“頂崗實習、置換培訓”。支持縣級政府對音樂、體育、美術等緊缺學科師資委托師范院校進行訂單式培養，經考核合格后進入教師隊伍。

（二）完善教師培訓體系。一是加強福建教育學院建設。目前，福建教育學院是全國為數不多保留獨立建制、以培訓中小學骨干校長、教師為主業的省級教育學院。要發揮福建教育學院的定位功能優勢，整合省級為基礎教育服務的培訓、教研、科研、電教等資源，推進研訓一體，增強綜合實力，打造成為省級基礎教育服務的“航空母艦”，在全省中小學教師隊伍建設中發揮示范引領作用。二是加強市級教師培訓基地建設。學習大連、廈門、寧波、溫州等地經驗，加強市級教師進修學院（教科院）建設，使其成為專門化、專業化的教師培訓機構，改變全省中小學教師培訓體系“腰部塌陷”的狀態。三是提升縣級教師進修校基礎能力。實施縣級教師進修校標準化建設工程，推進相關資源整合，使之成為功能完備的縣級教師發展中心。四是加強教師培訓團隊建設。提高進修院校高級職稱比例，建立教研員準入標準，選拔中小學名師到教師進修院校任教，提高教研培訓力量。五是加大培訓經費投入。把加強教師隊伍建設作為教育投入重點，新增教育經費向教師隊伍建設傾斜，加大對各級各類教師培養培訓的資助力度。六是實行教師培訓機構資質認證制度。采取招投標、績效考評等辦法，建立開放競爭的教師培訓項目以承擔機構遴選機制，鼓勵和引導國內外的優質教師培訓機構承擔全省教師培訓項目。

（三）創新教師培訓模式。一是統籌規劃教師培訓層次、內容和標準。全省中小學教師有30多萬，分布在不同的學段、不同的學科，處在不同的專業發展階段，要根據中小學教師專業化成長規律，分層、分類、分崗、分學科建立中小學教師培訓標準，研制教師培訓指導綱要，加強對省、市、縣、校四級教師培訓的統籌規劃和宏觀指導，試行教師培訓學分管理，讓各級教師培訓機構職責清楚，分工明確，銜接有序。二是建立教師梯隊培訓機制。按照逐級遞進的原則，健全“新教師崗前培訓——全員崗位培訓——骨干培訓——名師培養——教育家培養”的教師梯隊培訓機制，為不同發展階段的教師提供不同的專業發展平臺支撐。三是制定新一周期教師全員培訓規劃。明確全員培訓、骨干培訓、名師培養、教育家培養的對象和培訓任務；建立見習教師規范化培訓制度，探索非師范生進入教師隊伍入職由省級統一培訓辦法；重點加強骨干教師培養，形成遴選、培養、管理與使用一體化的管理體制和運行機制。四是創新培訓方式方法。推廣研究式、案例式、體驗式、模擬式等多種教學方法，拓寬名師、骨干教師出省、出境培訓渠道。建設全省教師培訓學分管理信息系統，將教師完成培訓學時（學分）作為教師資格證書定期登記、績效考核和職務聘任的必備條件。

（四）改革教師編制管理。一是完善教職工編制標準。在目前實行按生師比和班師比相結合的編制核定辦法的同時，應以學校為基本單元，依據各學科教育教學工作量核定各學科教師的基本編制數，并為學校設定一定比例的機動編，使全體教師周期內能有機會外出參加培訓，女教師休產假時有人頂崗。建議借鑒山東省做法，對承擔示范、實驗、雙語教學任務的中小學，有寄宿學生的中小學，承擔完小和教學點管理任務的中心校，以及育齡女教師較多的學校，按照教職工總量的一定比例增加教師編制。二是健全教職工編制動態管理機制。機構編制部門要落實城鄉統一的中小學教職工編制標準，根據生源變化和教育教學改革需要，按師生比和班生比結合，每年核定一次教職工編制總量，做到有編可補。在當前“減編控編”的形勢下，編制部門要著力內部“挖潛”，建立城鄉教職工編制統籌配置機制和跨區域調整機制，盤活編制存量，提高使用效益，避免出現城鄉和區域之間編制使用的結構性浪費現象。三是探索中小學用編和用人機制改革。實行政府購買服務方式，中小學新增教學輔助和工勤人員主要通過政府購買服務方式解決，在按現有在校生數核定的用人規模內，采取骨干教師和主要管理人員正式用編，其他人員實行編外聘用，編外聘用人員與編內人員同工同酬，所需經費由當地財政予以保障。

（四）優化教師資源配置。一是加大緊缺學科教師補充力度。教育、編制、財政、人力資源社會保障部門要全面分析短缺學科教師隊伍現狀，科學制定短缺學科教師補充計劃，做到有編即補。對學科結構性缺員或教師因重病、生育、脫產培訓等短期缺員嚴重，隨遷子女激增造成編制緊缺等問題，要加大政府購買服務力度，通過“給錢、加人、不增編，同工同酬”的辦法，緩解教師臨時性短缺。二是拓寬鄉村教師補充渠道。在繼續實施農村緊缺師資代償學費計劃、經濟困難縣補充農村學校教師資助計劃的基礎上，借鑒湖北省經驗，實施省級統籌農村義務教育學校教師隊伍補充新機制，即“全省統招統派、經費省級負擔、縣級教育行政部門管理、農村學校使用”，破解農村師資補充難題。三是落實教師基本教學工作量要求。綜合考慮課程的難度、備課時間長短、作業批改量、教學班級和學生數量等因素，確定不同學段、不同學科教師每周最低課時量標準。將課時量標準納入教師專業技術崗位目標任務，寫入聘用合同。建立對小學科教師、轉崗教師、走教教師的支持政策，強化課時量在職稱評聘和考核評價指標體系中的權重。四是推進教師崗位流動。完善“以縣為主”的教師管理體制，進一步理順教育、人事、編制、財政等部門在教師隊伍管理中的職責，發揮教育行政部門在教師資源配置中的主導作用，全面推行義務教育學校教師交流輪崗制度，完善教師交流機制。建立教師退出機制，允許年老體弱的教師提前退休或“離崗待退”。

（五）完善教師職稱制度。一是理順中小學崗位管理機制。深化義務教育教師“縣管校聘”改革，縣級人力資源社會保障部門根據中小學崗位設置結構比例指導標準，對縣域內中小學專業技術高、中、初級崗位，分別核定崗位設置總量，實行總量控制；縣級教育行政部門在核定的崗位設置總量內，按照中小學教職工編制、人員結構、教育教學改革需要等情況具體分配到各學校，并經縣級人力資源社會保障部門備案后實施。二是提高中高級教師崗位設置比例。完善中小學崗位設置結構比例指導標準，在現有標準基礎上，高級和中級崗位比例設置上限分別提高5～10個百分點，推動縣域內同學段學校崗位結構協調并向鄉村適當傾斜。三是擴大學校評聘自主權。選擇若干縣（市、區）試行教師職務聘任制改革，實行按需設崗與按教齡晉級相結合的管理模式，由學校在核定的崗位結構比例內自主聘任教師職務，激活學校辦學活力。四是建立發展性教師評價體系。構建教師多樣化的職業發展路徑，幫助教師發展專業潛質，為每一位教師發展提供更多的機會。

（六）提高教師待遇水平。一是建立中小學績效工資總量動態調整機制。考慮當地經濟發展、財力狀況、物價消費水平、所在地城鎮單位在崗職工年平均工資、公務員規范化津補貼后的工資水平等，合理確定學校績效工資總量，確保教師平均工資水平不低于當地公務員。二是優化教師工資結構。降低職稱在工資中的權重，進一步提高課時量、教齡補貼在績效工資分配中的權重。提高班主任津貼，由各設區市根據經濟發展水平自主確定標準，且不納入績效工資總量。鼓勵有條件的地方在績效工資以外單獨設立“績效獎勵金”，獎勵一線優秀教師和班主任，調動教師積極性。三是落實鄉村教師支持計劃。進一步提高補助標準，讓鄉村教師待遇大幅度高于城鎮教師，增強職業吸引力。將鄉村教師周轉房建設納入政府為民辦實事項目，改善鄉村教師住房條件。關心鄉村教師身心健康，做好重大疾病救助工作。實行鄉村教師榮譽制度，激勵教師扎根鄉村、長期從教。

［1］山東省人民政府辦公廳關于進一步加強中小學教師隊伍建設有關問題的意見[EB/OL].［2016-04-15］.http://www.sdedu.gov.cn/sdjy/_zcwj/797833/index.html.

［2］朱德全，李鵬，宋乃慶.中國義務教育均衡發展報告——基于《教育規劃綱要》第三方評估的證據［J］.華東師范大學學報（教育科學版），2017（1）.

［3］劉善槐.我國農村教師編制結構優化研究［J］.教育研究，2016（4）.

（責任編輯：徐小敏）