“多規(guī)合一”下水量沖突管理制度的不足及其完善研究

周愛(ài)群+吳鳳平

摘 要：國(guó)家四部委提出的“四規(guī)合一”試點(diǎn)工作，對(duì)我國(guó)的水量沖突管理制度提出了新的訴求。現(xiàn)有制度在水量分配、水權(quán)轉(zhuǎn)讓方面尚存在不足之處，需在水量分配制度方面明確相關(guān)權(quán)利主體和利益補(bǔ)償機(jī)制，調(diào)動(dòng)節(jié)水積極性，明確應(yīng)急、預(yù)留水量；在水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度方面減少制度上的權(quán)益沖突、管理權(quán)限沖突、地方利益沖突、與水環(huán)境的沖突，以及與第三方?jīng)_突。

關(guān)鍵詞：多規(guī)合一 水量沖突 管理制度 不足 完善

中圖分類號(hào)：TV21 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674-098X（2016）12（c）-0152-05

Abstract：The national four ministries and commissions put forward “four rules and one” pilot work， the water quantity conflict management system of our country put forward the new demand. There are still shortcomings in the existing system of water allocation， water rights transfer， in the water distribution system specifically related to the subject of rights and interests compensation mechanism， mobilize the enthusiasm to save water， clear emergency， reserved water； reduce the conflict of interests and management system of the rights conflict， local conflicts， and water environment in the conflict in the system of water rights transfer， and third party conflict.

Key Words：Multi regulation； Water quantity conflict； System； Deficiency； Perfect

在新的形勢(shì)下，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在空間格局方面的統(tǒng)籌規(guī)劃日益重要。我國(guó)水資源緊缺且空間分布不均，科學(xué)合理規(guī)劃的任務(wù)更為迫切。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)水資源的需求與我國(guó)水資源緊缺且分布不均的特征，造成水資源沖突持續(xù)尖銳。黨的十八屆四中全會(huì)明確提出全面推進(jìn)依法治國(guó)，要求加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，科學(xué)立法，民主立法。國(guó)家四部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于開(kāi)展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》，對(duì)水資源沖突管理制度提出了新的訴求。

1 “多規(guī)合一”對(duì)水資源沖突管理制度的訴求及文獻(xiàn)綜述

1.1 “多規(guī)合一”對(duì)水資源沖突管理制度的訴求

2014年8月26日，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)土資源部、環(huán)境保護(hù)部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部四部委發(fā)出《關(guān)于開(kāi)展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作的通知》，決定聯(lián)合開(kāi)展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)工作。

開(kāi)展市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)，主要是為了解決市縣規(guī)劃自成體系、內(nèi)容沖突、缺乏銜接協(xié)調(diào)等突出問(wèn)題，保障市縣規(guī)劃有效實(shí)施；改革政府規(guī)劃體制，建立統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃體系，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式和優(yōu)化空間開(kāi)發(fā)模式，實(shí)施主體功能區(qū)制度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)與生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。

“多規(guī)合一”要求市縣之間協(xié)調(diào)，更注重經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等規(guī)劃的合一。在市縣空間規(guī)劃體系中，應(yīng)當(dāng)注重水資源保護(hù)和利用規(guī)劃在市縣之間的“合一”，以及水資源規(guī)劃與其他規(guī)劃的“合一”。當(dāng)某市縣用水量突破一定限度時(shí)，流域內(nèi)因該市縣用水量增加，可能發(fā)生水資源沖突。水量問(wèn)題是水資源沖突管理中的關(guān)鍵問(wèn)題，應(yīng)加強(qiáng)水量沖突管理。目前我國(guó)的水量沖突管理制度尚存在不足之處，主要表現(xiàn)為水量分配制度和水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度有待進(jìn)一步完善。

1.2 國(guó)內(nèi)外相關(guān)文獻(xiàn)

唐燕秋等[1]研究了環(huán)境規(guī)劃在“多規(guī)合一”中的定位問(wèn)題。賈濱洋等[2]研究了“多規(guī)融合”下的城市開(kāi)發(fā)邊界與最小生態(tài)安全距離。許怡等[3]分析了現(xiàn)行水事糾紛行政調(diào)解制度存在的問(wèn)題，就制度的完善提出建議及對(duì)策。黃濤珍等[4]提出了完善水法規(guī)體系建設(shè)、落實(shí)責(zé)任制、發(fā)揮經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制的作用以及提高涉水部門(mén)對(duì)水務(wù)一體化認(rèn)識(shí)等對(duì)策。萬(wàn)育生等[5]對(duì)水資源管理制度、流域與區(qū)域相結(jié)合的水資源管理等問(wèn)題進(jìn)行了研究。柴方營(yíng)[6]認(rèn)為必須建立以水權(quán)為核心的，以經(jīng)濟(jì)、法律、民主和行政管理等綜合手段為保證的水資源利用和保護(hù)管理制度。丁渠[7]就水事糾紛解決制度的現(xiàn)狀、解決制度、存在的立法缺陷等進(jìn)行了研究，提出了完善我國(guó)水事糾紛解決制度的建議。周玉璽等[8]認(rèn)為應(yīng)通過(guò)制度創(chuàng)新改變?nèi)藗冇盟袨榈氖找娉杀窘Y(jié)構(gòu)。Wei Yongping等[9]對(duì)中澳兩國(guó)的水資源管理制度進(jìn)行了比較研究。M. AL-Rashed等[10]指出水資源管理包括水環(huán)境治理與保護(hù)、水資源可持續(xù)利用、利益分配等問(wèn)題。William[11]認(rèn)為水權(quán)交易目的是為提高用水效率，實(shí)現(xiàn)持續(xù)利用，強(qiáng)化國(guó)家水資源政策的靈活性與反應(yīng)能力。Bjornlund等[12]提出對(duì)水資源進(jìn)行市場(chǎng)配置的機(jī)制。

2 “多規(guī)合一”下我國(guó)水量沖突管理制度的不足

2.1 水量分配制度存在不足

“多規(guī)合一”的主要任務(wù)是，探索經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等規(guī)劃“多規(guī)合一”的具體思路，研究提出可復(fù)制可推廣的“多規(guī)合一”試點(diǎn)方案，形成一個(gè)市縣一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖。

在各區(qū)域所發(fā)生的水資源沖突中，因水量緊缺導(dǎo)致的水資源沖突非常之多。如果水量分配不公，將會(huì)導(dǎo)致水資源沖突加劇。因此，水量分配制度對(duì)于緩解水資源沖突極為重要。

在現(xiàn)有的水資源沖突管理制度中，全國(guó)人大常委會(huì)2002年制定的《水法》、國(guó)務(wù)院2006年制定的《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》、水利部2008年制定的《水量分配暫行辦法》理應(yīng)成為解決水量分配問(wèn)題的依據(jù)。但是，《水法》《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》《水量分配暫行辦法》中的規(guī)定尚不足以解決上述問(wèn)題。

（1）《水法》對(duì)相鄰區(qū)域的取水權(quán)規(guī)定不夠具體，不利于相鄰市縣之間的申請(qǐng)“合一”。

相鄰兩區(qū)域爭(zhēng)奪取水權(quán)時(shí)，如其取水行為屬于直接從江河中取用水資源，根據(jù)《水法》規(guī)定，“直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家取水許可制度和水資源有償使用制度的規(guī)定，向水行政主管部門(mén)或者流域管理機(jī)構(gòu)申請(qǐng)領(lǐng)取取水許可證，并繳納水資源費(fèi)，取得取水權(quán)”；但是，在相鄰兩個(gè)行政區(qū)域都申請(qǐng)取水權(quán)時(shí)，有關(guān)部門(mén)特別是共同的上級(jí)行政機(jī)關(guān)如何處理尚缺乏具體規(guī)定。

（2）《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》對(duì)相鄰區(qū)域的取水權(quán)規(guī)定不夠明確，不利于審批機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)“合一”。

對(duì)于審批機(jī)關(guān)是否可以批準(zhǔn)相鄰兩個(gè)行政區(qū)域的取水申請(qǐng)，《取水許可和水資源費(fèi)征收條例》中提及“審批機(jī)關(guān)受理取水申請(qǐng)后，應(yīng)當(dāng)對(duì)取水申請(qǐng)材料進(jìn)行全面審查，并綜合考慮取水可能對(duì)水資源的節(jié)約保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)的影響，決定是否批準(zhǔn)取水申請(qǐng)”，但能否批準(zhǔn)相鄰兩個(gè)區(qū)域的申請(qǐng)，規(guī)定不夠明確；對(duì)于究竟將取水權(quán)給哪一個(gè)行政區(qū)域，也無(wú)明確規(guī)定。

（3）《水量分配暫行辦法》對(duì)相鄰區(qū)域取水權(quán)的規(guī)定在實(shí)踐中尚難以操作，不利于相鄰市縣之間的操作“合一”。

首先，關(guān)于水量分配的主管機(jī)關(guān)。《水量分配暫行辦法》雖然規(guī)定了“省、自治區(qū)、直轄市以下其他跨行政區(qū)域的水量分配方案由共同的上一級(jí)人民政府水行政主管部門(mén)及有關(guān)地方人民政府制訂，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)”，但是在相鄰兩個(gè)行政區(qū)域的取水權(quán)方面，尚無(wú)明確規(guī)定。

其次，關(guān)于水量分配的方案。《水量分配暫行辦法》僅規(guī)定了“水量分配應(yīng)當(dāng)遵循公平和公正的原則，充分考慮流域與行政區(qū)域水資源條件、供用水歷史和現(xiàn)狀、未來(lái)發(fā)展的供水能力和用水需求、節(jié)水型社會(huì)建設(shè)的要求，妥善處理上下游、左右岸的用水關(guān)系”等原則，但相鄰兩區(qū)域的人民政府及其共同的上一級(jí)人民政府在具體的水量分配實(shí)踐中尚難以操作。

2.2 水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度存在不足

開(kāi)展“多規(guī)合一”，要求強(qiáng)化政府空間管控能力，實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間集約、高效、可持續(xù)利用；探索完善市縣空間規(guī)劃體系，建立相關(guān)規(guī)劃銜接協(xié)調(diào)機(jī)制。

在部分地區(qū)水量緊缺，部分地區(qū)水量相對(duì)豐富的情況下，將豐水區(qū)的部分水權(quán)合法流轉(zhuǎn)到缺水區(qū)，不僅可以提高水資源利用效率和有效節(jié)約水資源，而且可以緩解水資源沖突的緊張形勢(shì)。但是，我國(guó)現(xiàn)有的水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度還不夠完善。

（1）我國(guó)尚缺乏水權(quán)轉(zhuǎn)讓方面的行政法規(guī)，不利于利益保護(hù)的“合一”。

水權(quán)轉(zhuǎn)讓的典型案例中，有義烏—東陽(yáng)水權(quán)轉(zhuǎn)讓案、水權(quán)轉(zhuǎn)讓侵害第三人權(quán)利案[13]。水權(quán)轉(zhuǎn)讓有諸多益處，但是在我國(guó)水權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體交易行為中，水權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律依據(jù)以及對(duì)相關(guān)權(quán)利人的預(yù)設(shè)性保護(hù)都存在欠缺之處。其實(shí)，究其原因，水權(quán)轉(zhuǎn)讓的立法問(wèn)題是一個(gè)關(guān)鍵因素。水權(quán)是水資源沖突管理的基礎(chǔ)，但我國(guó)尚缺乏統(tǒng)一的類似于水權(quán)轉(zhuǎn)讓條例的行政法規(guī)。

雖然，《中華人民共和國(guó)水法》為水權(quán)制度建設(shè)提供了主要的法律依據(jù)，《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》給出了授予和管理取水許可的框架；但是，“在水權(quán)轉(zhuǎn)讓方面，現(xiàn)行的法律規(guī)定很少。沒(méi)有任何法律條文規(guī)定區(qū)域水權(quán)的轉(zhuǎn)換，也沒(méi)有機(jī)制專門(mén)管理這種交易”[14]。目前，我國(guó)現(xiàn)有的關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓方面的規(guī)定，立法層次最高的只是水利部2005年頒布的《關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見(jiàn)》，該《意見(jiàn)》對(duì)積極推進(jìn)水權(quán)轉(zhuǎn)讓起到了一定的作用，但是尚不能解決水權(quán)轉(zhuǎn)讓實(shí)踐中水權(quán)交易的合法主體、水權(quán)轉(zhuǎn)讓對(duì)第三人權(quán)利的影響等諸多問(wèn)題。

（2）水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度和取水許可制度存在沖突，不利于立法“合一”。

水權(quán)交易要求行為主體具有獨(dú)立的民事行為能力，而取水許可的行為主體分別是行政單位及其所轄區(qū)域的自然人和法人、非法人組織。水權(quán)交易行為的主體因其經(jīng)濟(jì)人理性而追求利益最大化，取水許可行為的主體因其公益性、資源配置性而重視社會(huì)效益。因此，水權(quán)制度對(duì)行為主體的要求與取水許可制度對(duì)行為主體的要求，在具體的水資源管理實(shí)踐中，必然會(huì)產(chǎn)生沖突。

此外，水權(quán)制度要求公民、法人及其他組織有法定的取水根據(jù)，且具可轉(zhuǎn)讓、交易、弁利的財(cái)產(chǎn)權(quán)，取水許可制度提供的取水權(quán)卻基于公益性而排斥可流通性，所以取水許可制度對(duì)水權(quán)制度的構(gòu)建具有制度內(nèi)生的對(duì)抗性[15]。此種對(duì)抗性，使得我國(guó)的水權(quán)制度，特別是水權(quán)交易制度在水資源沖突管理實(shí)踐中產(chǎn)生了許多法律問(wèn)題。

3 “多規(guī)合一”下完善水量分配制度的建議

為了適應(yīng)“多規(guī)合一”對(duì)水量分配制度的要求，緩解水量緊缺的問(wèn)題，在制度對(duì)策中，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化水量分配管理，明確規(guī)定水量分配沖突的協(xié)調(diào)方案。水量分配沖突雖然情況復(fù)雜，種類繁多，但是，所有的水量分配沖突其起因主要有兩個(gè)：一是沒(méi)有明確相應(yīng)的主體資格；二是沒(méi)有明確相應(yīng)的利益補(bǔ)償機(jī)制。因此，發(fā)生水量分配沖突，如需協(xié)調(diào)，其“協(xié)調(diào)”的方案也應(yīng)當(dāng)從主體資格和利益補(bǔ)償機(jī)制方面尋求破解之道。

3.1 明確“水權(quán)”的相關(guān)權(quán)利主體

水量緊缺引起的水資源沖突，很多是因?yàn)椤八畽?quán)”的權(quán)利主體不能確定。如果經(jīng)過(guò)新一輪的水量分配沖突的調(diào)處，仍不能確定權(quán)利主體，往往會(huì)為下一次的水資源沖突埋下隱患。除非非常棘手一時(shí)實(shí)在難以確定權(quán)利主體的水量分配沖突，經(jīng)特別程序?qū)徟瑫壕彺_定權(quán)利主體的，一般的水量分配沖突應(yīng)當(dāng)在調(diào)處過(guò)程中確定權(quán)利主體。不能因?yàn)檎{(diào)處難度大，而將權(quán)利主體問(wèn)題一直擱置不予解決。

至于權(quán)利主體的確定，可以結(jié)合以下幾方面的因素綜合確定：一是歷史因素，考量歷史上有關(guān)區(qū)域的水權(quán)劃分；二是地理因素，根據(jù)水資源的地理因素和其他自然特征，從有利于水資源管理的角度進(jìn)行劃分；三是經(jīng)濟(jì)因素，根據(jù)水資源的綜合利用價(jià)值，從水資源高效利用的角度進(jìn)行劃分。當(dāng)然，無(wú)論是上述哪一種因素，均應(yīng)當(dāng)在國(guó)家法律、法規(guī)和政策允許的范圍內(nèi)，進(jìn)行綜合權(quán)衡。

3.2 確定權(quán)利主體之后明確利益補(bǔ)償機(jī)制

確定了權(quán)利主體之后，就應(yīng)當(dāng)考慮利益補(bǔ)償問(wèn)題。水事糾紛既然能夠產(chǎn)生，自然有其客觀原因。涉事雙方（如涉及多方主體，情況亦大致相同）往往各執(zhí)一詞，甚至還言之有據(jù)。在權(quán)利主體確定的同時(shí)，為公平起見(jiàn)，可以考慮讓沒(méi)有獲得“權(quán)利主體”這一“名分”的一方，從已經(jīng)獲準(zhǔn)成為“權(quán)利主體”的一方獲得一定的利益補(bǔ)償。雖然磋商具體的補(bǔ)償機(jī)制時(shí)會(huì)耗時(shí)耗力，但是一旦明確了利益補(bǔ)償機(jī)制，則可以從根本上解決雙方的分歧，為日后的水資源沖突管理奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

3.3 水量分配制度應(yīng)充分調(diào)動(dòng)各區(qū)域、各行業(yè)用水主體的節(jié)水積極性

節(jié)水行為應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在水資源利用的各個(gè)環(huán)節(jié)，即使在水量分配中也是如此。水量分配制度一方面是要合理開(kāi)發(fā)利用水資源，另一方面也是要促進(jìn)水資源的高效利用。而水資源的高效利用不僅僅在于其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，更在于其社會(huì)綜合效益，其中重要的一方面就是促進(jìn)全社會(huì)“節(jié)約用水”風(fēng)氣的形成。水量分配制度也應(yīng)強(qiáng)調(diào)節(jié)約用水，嚴(yán)厲懲治各種大肆揮霍、浪費(fèi)水資源的行為。因此，在水量分配制度中應(yīng)充分調(diào)動(dòng)各區(qū)域、各行業(yè)用水主體的節(jié)水積極性。

3.4 在水量分配辦法中對(duì)特定區(qū)域的應(yīng)急、預(yù)留水量做出更為具體的規(guī)定

《水量分配暫行辦法》雖然規(guī)定了“當(dāng)出現(xiàn)旱情緊急情況或者其他突發(fā)公共事件時(shí)，應(yīng)當(dāng)按照經(jīng)批準(zhǔn)的旱情緊急情況下的水量調(diào)度預(yù)案或者突發(fā)公共事件應(yīng)急處置預(yù)案進(jìn)行調(diào)度或處置”，“為滿足未來(lái)發(fā)展用水需求和國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略用水需求，根據(jù)流域或者行政區(qū)域的水資源條件，水量分配方案制訂機(jī)關(guān)可以與有關(guān)行政區(qū)域人民政府協(xié)商預(yù)留一定的水量份額”，已分別提及應(yīng)急水量和預(yù)留水量問(wèn)題，但是針對(duì)特定區(qū)域，應(yīng)就應(yīng)急、預(yù)留水量規(guī)定更為具體的分配辦法。比如，在海河流域京津冀地區(qū)，河北、天津曾多次與北京為供水產(chǎn)生沖突。其實(shí)，北京作為首都，有其重要的政治功能，為預(yù)防沖突，應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律明確規(guī)定應(yīng)急、預(yù)留水量以保證首都的特殊供應(yīng)。

4 “多規(guī)合一”下完善水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的建議

為了適應(yīng)“多規(guī)合一”對(duì)水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度的要求，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化水權(quán)轉(zhuǎn)讓管理，適時(shí)制定水權(quán)轉(zhuǎn)讓方面的行政法規(guī)。水權(quán)轉(zhuǎn)讓是有效開(kāi)發(fā)利用水資源的一種市場(chǎng)化形式，為了促進(jìn)水權(quán)的合法流轉(zhuǎn)，促進(jìn)水資源的合理利用，基于前文對(duì)我國(guó)水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度存在問(wèn)題的分析，可以考慮在適當(dāng)時(shí)候?qū)⑺俊蛾P(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見(jiàn)》升格為《水權(quán)轉(zhuǎn)讓條例》，在新制定的《水權(quán)轉(zhuǎn)讓條例》中，應(yīng)明確規(guī)定以下內(nèi)容。

4.1 充分維護(hù)國(guó)家作為水資源所有者的全部權(quán)益，減少制度上的權(quán)益沖突

我國(guó)《憲法》明確規(guī)定，水流屬于國(guó)家所有。基于水資源的流動(dòng)性，水資源無(wú)論是從數(shù)量上來(lái)看，還是從質(zhì)量上來(lái)看，均需維護(hù)國(guó)家對(duì)水資源的統(tǒng)一控制。要實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)水資源的統(tǒng)一控制，作為國(guó)家所有的水流必須在國(guó)家的全權(quán)控制之下。那么，水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度必須充分維護(hù)國(guó)家作為水資源所有者的全部權(quán)益。一旦該權(quán)益的部分受到損害，其整體權(quán)益就會(huì)受到影響。

根據(jù)我國(guó)民法的基本原理，所有權(quán)包括占有、使用、收益、處分的權(quán)利，其核心是處分權(quán)。在保證國(guó)家對(duì)水資源的所有者權(quán)利基礎(chǔ)上，才能探討所謂的“水權(quán)”問(wèn)題，也才能進(jìn)一步探討“水權(quán)轉(zhuǎn)讓”的問(wèn)題。換言之，如果要想讓國(guó)家以外的任何組織或個(gè)人轉(zhuǎn)讓水權(quán)，必須有國(guó)家的明確授權(quán)或法律的明確規(guī)定。這里所說(shuō)的“法律”特指全國(guó)人大及其常委會(huì)頒布的法律，不包括法律以外的任何制度，國(guó)務(wù)院頒布的行政法規(guī)也無(wú)權(quán)對(duì)此做出規(guī)定。

因此，水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度中確定的“水權(quán)”僅僅指“使用權(quán)”，以及在法律、法規(guī)許可下為正常使用而享有的占有、收益權(quán)，合法流轉(zhuǎn)的也只是“占有、使用、收益權(quán)”；國(guó)家在任何時(shí)候均可以收回該“使用權(quán)”。一旦該“使用權(quán)”危及國(guó)家的水資源安全，包括水資源數(shù)量或質(zhì)量方面的安全，國(guó)家不但可以收回“使用權(quán)”，而且有權(quán)追究危及水資源安全的任何組織和個(gè)人的法律責(zé)任。

4.2 嚴(yán)格水權(quán)轉(zhuǎn)讓行為的審批程序，減少制度上的管理權(quán)限沖突

我國(guó)《關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見(jiàn)》中并未提及審批程序。為維護(hù)水資源的國(guó)家安全利益，保證水資源的統(tǒng)一管理，應(yīng)當(dāng)在該《意見(jiàn)》中增加相應(yīng)條款，如“水權(quán)轉(zhuǎn)讓?xiě)?yīng)當(dāng)?shù)玫絿?guó)務(wù)院水利行政主管部門(mén)的審批”，至少應(yīng)當(dāng)“得到流域管理機(jī)構(gòu)的審批”。

在審批程序中，亦可發(fā)現(xiàn)諸如前文提及的水權(quán)制度和取水許可制度存在沖突的問(wèn)題，如嚴(yán)格水權(quán)轉(zhuǎn)讓的審批程序，則與取水許可制度的審批制度相結(jié)合。如可做如下規(guī)定：地方政府和流域機(jī)構(gòu)只在其管理權(quán)限范圍內(nèi)行使水資源的管理權(quán)，重大管理事項(xiàng)需經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)。如此規(guī)定明確了地方政府對(duì)水資源的管理權(quán)，不是所有權(quán)；也明確了地方政府無(wú)權(quán)永久轉(zhuǎn)讓“水權(quán)”。如此規(guī)定，則既可避免出現(xiàn)類似浙江東陽(yáng)與義烏地方政府水權(quán)轉(zhuǎn)讓行為中的相關(guān)法律問(wèn)題，也可以解決水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度和取水許可制度存在沖突的問(wèn)題。

4.3 平等保護(hù)地方行政區(qū)域開(kāi)發(fā)利用水資源的創(chuàng)造性，減少地方利益沖突

在國(guó)家這一水資源所有者之下，地方行政區(qū)域根據(jù)該區(qū)域的地理特性和水資源的自然屬性，“占有”了部分水資源。由于地方行政區(qū)域的各級(jí)人民政府擔(dān)負(fù)了地方行政管理職能，理所當(dāng)然地承擔(dān)了地方水資源管理職能。但是，這里必須澄清一個(gè)問(wèn)題，地方各級(jí)人民政府只是在國(guó)家明確授權(quán)和法律明確規(guī)定的前提下，承擔(dān)了地方水資源的部分管理職能。地方政府既不是地方水資源的所有者，更不是國(guó)家全部水資源的所有者。

在此基礎(chǔ)上，我們可以探討“適當(dāng)”保護(hù)地方行政區(qū)域水資源開(kāi)發(fā)利用的創(chuàng)造性。地方行政區(qū)域?yàn)榱烁佑行У亻_(kāi)發(fā)利用水資源，可以創(chuàng)造性地將其在國(guó)家授權(quán)和法律規(guī)定之下對(duì)地方水資源的“占有、使用、收益”的權(quán)利，進(jìn)行合情、合理、合法的轉(zhuǎn)讓。

提及水權(quán)“轉(zhuǎn)讓”，必然要探討轉(zhuǎn)讓行為的雙方主體：轉(zhuǎn)讓方和受讓方。制定《水權(quán)轉(zhuǎn)讓條例》既要適當(dāng)保護(hù)水權(quán)轉(zhuǎn)讓方水資源開(kāi)發(fā)利用的創(chuàng)造性，也要適當(dāng)保護(hù)水權(quán)受讓方水資源開(kāi)發(fā)利用的創(chuàng)造性。如果偏袒一方而忽視另一方，同樣會(huì)面臨產(chǎn)生水資源沖突的風(fēng)險(xiǎn)。

4.4 賦予水權(quán)轉(zhuǎn)讓方、受讓方以保護(hù)水資源的義務(wù)，減少與水環(huán)境的沖突

《關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見(jiàn)》中雖然也提及轉(zhuǎn)讓方、受讓方應(yīng)當(dāng)承擔(dān)義務(wù)，但是與保護(hù)、節(jié)約水資源的義務(wù)沒(méi)有突出。保護(hù)、節(jié)約水資源應(yīng)當(dāng)是國(guó)家水資源沖突管理中的重要內(nèi)容，在水權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中，不能為推進(jìn)水權(quán)流轉(zhuǎn)或“大膽探索，勇于創(chuàng)新”而忽視“保護(hù)、節(jié)約水資源”這一根本要求。因此，在該《意見(jiàn)》中，應(yīng)當(dāng)增加相應(yīng)條款，如“水權(quán)轉(zhuǎn)讓方和受讓方在轉(zhuǎn)讓水權(quán)的過(guò)程中，以及轉(zhuǎn)讓水權(quán)以后，均應(yīng)履行保護(hù)、節(jié)約水資源的義務(wù)，不得有破壞、浪費(fèi)國(guó)家水資源的任何行為”。

4.5 嚴(yán)厲打擊利用水權(quán)流轉(zhuǎn)損害國(guó)家和他人利益的行為，減少與第三方?jīng)_突

水權(quán)流轉(zhuǎn)應(yīng)是在不損害國(guó)家利益、他人利益的情況下的一種合法轉(zhuǎn)讓行為。在利益驅(qū)動(dòng)、理性心理的作用下，水權(quán)市場(chǎng)的交易主體可能存在利用水資源流轉(zhuǎn)損害國(guó)家和他人利益的情形。浙江永嘉縣楠溪江被稱為“中國(guó)第一包江案”的漁業(yè)資源整體承包案，政府與承包者簽約，卻引發(fā)村民和承包者爭(zhēng)利，并導(dǎo)致村民和政府之間的沖突，其中存在的一個(gè)重要問(wèn)題是水權(quán)的流轉(zhuǎn)是否損害了沿江居民的利益。為了避免“中國(guó)第一包江案”這樣的失敗教訓(xùn)，水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度中應(yīng)當(dāng)對(duì)此類行為進(jìn)行規(guī)范。

5 結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前形勢(shì)下，為進(jìn)一步落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定，需完善水量沖突管理制度。為適應(yīng)“多規(guī)合一”對(duì)水量沖突管理制度的要求，應(yīng)進(jìn)一步完善水量分配制度和水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度，以促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。在水量分配制度方面，需明確“水權(quán)”的相關(guān)權(quán)利主體，確定權(quán)利主體之后明確利益補(bǔ)償機(jī)制，水量分配制度應(yīng)充分調(diào)動(dòng)各區(qū)域、各行業(yè)用水主體的節(jié)水積極性，并在水量分配辦法中對(duì)特定區(qū)域的應(yīng)急、預(yù)留水量做出更為具體的規(guī)定。在水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度方面，需充分維護(hù)國(guó)家作為水資源所有者的全部權(quán)益，嚴(yán)格水權(quán)轉(zhuǎn)讓行為的審批程序，平等保護(hù)地方行政區(qū)域開(kāi)發(fā)利用水資源的創(chuàng)造性，賦予水權(quán)轉(zhuǎn)讓方、受讓方以保護(hù)水資源的義務(wù)，嚴(yán)厲打擊利用水權(quán)流轉(zhuǎn)損害國(guó)家和他人利益的行為。

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