“多規合一”下水量沖突管理制度的不足及其完善研究

周愛群+吳鳳平

摘 要：國家四部委提出的“四規合一”試點工作，對我國的水量沖突管理制度提出了新的訴求。現有制度在水量分配、水權轉讓方面尚存在不足之處，需在水量分配制度方面明確相關權利主體和利益補償機制，調動節水積極性，明確應急、預留水量；在水權轉讓制度方面減少制度上的權益沖突、管理權限沖突、地方利益沖突、與水環境的沖突，以及與第三方沖突。

關鍵詞：多規合一 水量沖突 管理制度 不足 完善

中圖分類號：TV21 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X（2016）12（c）-0152-05

Abstract：The national four ministries and commissions put forward “four rules and one” pilot work， the water quantity conflict management system of our country put forward the new demand. There are still shortcomings in the existing system of water allocation， water rights transfer， in the water distribution system specifically related to the subject of rights and interests compensation mechanism， mobilize the enthusiasm to save water， clear emergency， reserved water； reduce the conflict of interests and management system of the rights conflict， local conflicts， and water environment in the conflict in the system of water rights transfer， and third party conflict.

Key Words：Multi regulation； Water quantity conflict； System； Deficiency； Perfect

在新的形勢下，我國社會經濟的發展在空間格局方面的統籌規劃日益重要。我國水資源緊缺且空間分布不均，科學合理規劃的任務更為迫切。社會經濟發展對水資源的需求與我國水資源緊缺且分布不均的特征，造成水資源沖突持續尖銳。黨的十八屆四中全會明確提出全面推進依法治國，要求加強重點領域立法，科學立法，民主立法。國家四部委聯合發布《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》，對水資源沖突管理制度提出了新的訴求。

1 “多規合一”對水資源沖突管理制度的訴求及文獻綜述

1.1 “多規合一”對水資源沖突管理制度的訴求

2014年8月26日，國家發展改革委、國土資源部、環境保護部、住房城鄉建設部四部委發出《關于開展市縣“多規合一”試點工作的通知》，決定聯合開展市縣“多規合一”試點工作。

開展市縣“多規合一”試點，主要是為了解決市縣規劃自成體系、內容沖突、缺乏銜接協調等突出問題，保障市縣規劃有效實施；改革政府規劃體制，建立統一銜接、功能互補、相互協調的空間規劃體系，加快轉變經濟發展方式和優化空間開發模式，實施主體功能區制度，促進經濟社會與生態環境協調發展。

“多規合一”要求市縣之間協調，更注重經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護等規劃的合一。在市縣空間規劃體系中，應當注重水資源保護和利用規劃在市縣之間的“合一”，以及水資源規劃與其他規劃的“合一”。當某市縣用水量突破一定限度時，流域內因該市縣用水量增加，可能發生水資源沖突。水量問題是水資源沖突管理中的關鍵問題，應加強水量沖突管理。目前我國的水量沖突管理制度尚存在不足之處，主要表現為水量分配制度和水權轉讓制度有待進一步完善。

1.2 國內外相關文獻

唐燕秋等[1]研究了環境規劃在“多規合一”中的定位問題。賈濱洋等[2]研究了“多規融合”下的城市開發邊界與最小生態安全距離。許怡等[3]分析了現行水事糾紛行政調解制度存在的問題，就制度的完善提出建議及對策。黃濤珍等[4]提出了完善水法規體系建設、落實責任制、發揮經濟激勵機制的作用以及提高涉水部門對水務一體化認識等對策。萬育生等[5]對水資源管理制度、流域與區域相結合的水資源管理等問題進行了研究。柴方營[6]認為必須建立以水權為核心的，以經濟、法律、民主和行政管理等綜合手段為保證的水資源利用和保護管理制度。丁渠[7]就水事糾紛解決制度的現狀、解決制度、存在的立法缺陷等進行了研究，提出了完善我國水事糾紛解決制度的建議。周玉璽等[8]認為應通過制度創新改變人們用水行為的收益成本結構。Wei Yongping等[9]對中澳兩國的水資源管理制度進行了比較研究。M. AL-Rashed等[10]指出水資源管理包括水環境治理與保護、水資源可持續利用、利益分配等問題。William[11]認為水權交易目的是為提高用水效率，實現持續利用，強化國家水資源政策的靈活性與反應能力。Bjornlund等[12]提出對水資源進行市場配置的機制。

2 “多規合一”下我國水量沖突管理制度的不足

2.1 水量分配制度存在不足

“多規合一”的主要任務是，探索經濟社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用規劃、生態環境保護等規劃“多規合一”的具體思路，研究提出可復制可推廣的“多規合一”試點方案，形成一個市縣一本規劃、一張藍圖。

在各區域所發生的水資源沖突中，因水量緊缺導致的水資源沖突非常之多。如果水量分配不公，將會導致水資源沖突加劇。因此，水量分配制度對于緩解水資源沖突極為重要。

在現有的水資源沖突管理制度中，全國人大常委會2002年制定的《水法》、國務院2006年制定的《取水許可和水資源費征收管理條例》、水利部2008年制定的《水量分配暫行辦法》理應成為解決水量分配問題的依據。但是，《水法》《取水許可和水資源費征收管理條例》《水量分配暫行辦法》中的規定尚不足以解決上述問題。

（1）《水法》對相鄰區域的取水權規定不夠具體，不利于相鄰市縣之間的申請“合一”。

相鄰兩區域爭奪取水權時，如其取水行為屬于直接從江河中取用水資源，根據《水法》規定，“直接從江河、湖泊或者地下取用水資源的單位和個人，應當按照國家取水許可制度和水資源有償使用制度的規定，向水行政主管部門或者流域管理機構申請領取取水許可證，并繳納水資源費，取得取水權”；但是，在相鄰兩個行政區域都申請取水權時，有關部門特別是共同的上級行政機關如何處理尚缺乏具體規定。

（2）《取水許可和水資源費征收管理條例》對相鄰區域的取水權規定不夠明確，不利于審批機關的批準“合一”。

對于審批機關是否可以批準相鄰兩個行政區域的取水申請，《取水許可和水資源費征收條例》中提及“審批機關受理取水申請后，應當對取水申請材料進行全面審查，并綜合考慮取水可能對水資源的節約保護和經濟社會發展帶來的影響，決定是否批準取水申請”，但能否批準相鄰兩個區域的申請，規定不夠明確；對于究竟將取水權給哪一個行政區域，也無明確規定。

（3）《水量分配暫行辦法》對相鄰區域取水權的規定在實踐中尚難以操作，不利于相鄰市縣之間的操作“合一”。

首先，關于水量分配的主管機關。《水量分配暫行辦法》雖然規定了“省、自治區、直轄市以下其他跨行政區域的水量分配方案由共同的上一級人民政府水行政主管部門及有關地方人民政府制訂，報本級人民政府批準”，但是在相鄰兩個行政區域的取水權方面，尚無明確規定。

其次，關于水量分配的方案。《水量分配暫行辦法》僅規定了“水量分配應當遵循公平和公正的原則，充分考慮流域與行政區域水資源條件、供用水歷史和現狀、未來發展的供水能力和用水需求、節水型社會建設的要求，妥善處理上下游、左右岸的用水關系”等原則，但相鄰兩區域的人民政府及其共同的上一級人民政府在具體的水量分配實踐中尚難以操作。

2.2 水權轉讓制度存在不足

開展“多規合一”，要求強化政府空間管控能力，實現國土空間集約、高效、可持續利用；探索完善市縣空間規劃體系，建立相關規劃銜接協調機制。

在部分地區水量緊缺，部分地區水量相對豐富的情況下，將豐水區的部分水權合法流轉到缺水區，不僅可以提高水資源利用效率和有效節約水資源，而且可以緩解水資源沖突的緊張形勢。但是，我國現有的水權轉讓制度還不夠完善。

（1）我國尚缺乏水權轉讓方面的行政法規，不利于利益保護的“合一”。

水權轉讓的典型案例中，有義烏—東陽水權轉讓案、水權轉讓侵害第三人權利案[13]。水權轉讓有諸多益處，但是在我國水權轉讓的具體交易行為中，水權轉讓的法律依據以及對相關權利人的預設性保護都存在欠缺之處。其實，究其原因，水權轉讓的立法問題是一個關鍵因素。水權是水資源沖突管理的基礎，但我國尚缺乏統一的類似于水權轉讓條例的行政法規。

雖然，《中華人民共和國水法》為水權制度建設提供了主要的法律依據，《取水許可和水資源費征收管理條例》給出了授予和管理取水許可的框架；但是，“在水權轉讓方面，現行的法律規定很少。沒有任何法律條文規定區域水權的轉換，也沒有機制專門管理這種交易”[14]。目前，我國現有的關于水權轉讓方面的規定，立法層次最高的只是水利部2005年頒布的《關于水權轉讓的若干意見》，該《意見》對積極推進水權轉讓起到了一定的作用，但是尚不能解決水權轉讓實踐中水權交易的合法主體、水權轉讓對第三人權利的影響等諸多問題。

（2）水權轉讓制度和取水許可制度存在沖突，不利于立法“合一”。

水權交易要求行為主體具有獨立的民事行為能力，而取水許可的行為主體分別是行政單位及其所轄區域的自然人和法人、非法人組織。水權交易行為的主體因其經濟人理性而追求利益最大化，取水許可行為的主體因其公益性、資源配置性而重視社會效益。因此，水權制度對行為主體的要求與取水許可制度對行為主體的要求，在具體的水資源管理實踐中，必然會產生沖突。

此外，水權制度要求公民、法人及其他組織有法定的取水根據，且具可轉讓、交易、弁利的財產權，取水許可制度提供的取水權卻基于公益性而排斥可流通性，所以取水許可制度對水權制度的構建具有制度內生的對抗性[15]。此種對抗性，使得我國的水權制度，特別是水權交易制度在水資源沖突管理實踐中產生了許多法律問題。

3 “多規合一”下完善水量分配制度的建議

為了適應“多規合一”對水量分配制度的要求，緩解水量緊缺的問題，在制度對策中，應當強化水量分配管理，明確規定水量分配沖突的協調方案。水量分配沖突雖然情況復雜，種類繁多，但是，所有的水量分配沖突其起因主要有兩個：一是沒有明確相應的主體資格；二是沒有明確相應的利益補償機制。因此，發生水量分配沖突，如需協調，其“協調”的方案也應當從主體資格和利益補償機制方面尋求破解之道。

3.1 明確“水權”的相關權利主體

水量緊缺引起的水資源沖突，很多是因為“水權”的權利主體不能確定。如果經過新一輪的水量分配沖突的調處，仍不能確定權利主體，往往會為下一次的水資源沖突埋下隱患。除非非常棘手一時實在難以確定權利主體的水量分配沖突，經特別程序審批，暫緩確定權利主體的，一般的水量分配沖突應當在調處過程中確定權利主體。不能因為調處難度大，而將權利主體問題一直擱置不予解決。

至于權利主體的確定，可以結合以下幾方面的因素綜合確定：一是歷史因素，考量歷史上有關區域的水權劃分；二是地理因素，根據水資源的地理因素和其他自然特征，從有利于水資源管理的角度進行劃分；三是經濟因素，根據水資源的綜合利用價值，從水資源高效利用的角度進行劃分。當然，無論是上述哪一種因素，均應當在國家法律、法規和政策允許的范圍內，進行綜合權衡。

3.2 確定權利主體之后明確利益補償機制

確定了權利主體之后，就應當考慮利益補償問題。水事糾紛既然能夠產生，自然有其客觀原因。涉事雙方（如涉及多方主體，情況亦大致相同）往往各執一詞，甚至還言之有據。在權利主體確定的同時，為公平起見，可以考慮讓沒有獲得“權利主體”這一“名分”的一方，從已經獲準成為“權利主體”的一方獲得一定的利益補償。雖然磋商具體的補償機制時會耗時耗力，但是一旦明確了利益補償機制，則可以從根本上解決雙方的分歧，為日后的水資源沖突管理奠定堅實基礎。

3.3 水量分配制度應充分調動各區域、各行業用水主體的節水積極性

節水行為應當體現在水資源利用的各個環節，即使在水量分配中也是如此。水量分配制度一方面是要合理開發利用水資源，另一方面也是要促進水資源的高效利用。而水資源的高效利用不僅僅在于其經濟價值，更在于其社會綜合效益，其中重要的一方面就是促進全社會“節約用水”風氣的形成。水量分配制度也應強調節約用水，嚴厲懲治各種大肆揮霍、浪費水資源的行為。因此，在水量分配制度中應充分調動各區域、各行業用水主體的節水積極性。

3.4 在水量分配辦法中對特定區域的應急、預留水量做出更為具體的規定

《水量分配暫行辦法》雖然規定了“當出現旱情緊急情況或者其他突發公共事件時，應當按照經批準的旱情緊急情況下的水量調度預案或者突發公共事件應急處置預案進行調度或處置”，“為滿足未來發展用水需求和國家重大發展戰略用水需求，根據流域或者行政區域的水資源條件，水量分配方案制訂機關可以與有關行政區域人民政府協商預留一定的水量份額”，已分別提及應急水量和預留水量問題，但是針對特定區域，應就應急、預留水量規定更為具體的分配辦法。比如，在海河流域京津冀地區，河北、天津曾多次與北京為供水產生沖突。其實，北京作為首都，有其重要的政治功能，為預防沖突，應當通過法律明確規定應急、預留水量以保證首都的特殊供應。

4 “多規合一”下完善水權轉讓制度的建議

為了適應“多規合一”對水權轉讓制度的要求，應當強化水權轉讓管理，適時制定水權轉讓方面的行政法規。水權轉讓是有效開發利用水資源的一種市場化形式，為了促進水權的合法流轉，促進水資源的合理利用，基于前文對我國水權轉讓制度存在問題的分析，可以考慮在適當時候將水利部《關于水權轉讓的若干意見》升格為《水權轉讓條例》，在新制定的《水權轉讓條例》中，應明確規定以下內容。

4.1 充分維護國家作為水資源所有者的全部權益，減少制度上的權益沖突

我國《憲法》明確規定，水流屬于國家所有。基于水資源的流動性，水資源無論是從數量上來看，還是從質量上來看，均需維護國家對水資源的統一控制。要實現國家對水資源的統一控制，作為國家所有的水流必須在國家的全權控制之下。那么，水權轉讓制度必須充分維護國家作為水資源所有者的全部權益。一旦該權益的部分受到損害，其整體權益就會受到影響。

根據我國民法的基本原理，所有權包括占有、使用、收益、處分的權利，其核心是處分權。在保證國家對水資源的所有者權利基礎上，才能探討所謂的“水權”問題，也才能進一步探討“水權轉讓”的問題。換言之，如果要想讓國家以外的任何組織或個人轉讓水權，必須有國家的明確授權或法律的明確規定。這里所說的“法律”特指全國人大及其常委會頒布的法律，不包括法律以外的任何制度，國務院頒布的行政法規也無權對此做出規定。

因此，水權轉讓制度中確定的“水權”僅僅指“使用權”，以及在法律、法規許可下為正常使用而享有的占有、收益權，合法流轉的也只是“占有、使用、收益權”；國家在任何時候均可以收回該“使用權”。一旦該“使用權”危及國家的水資源安全，包括水資源數量或質量方面的安全，國家不但可以收回“使用權”，而且有權追究危及水資源安全的任何組織和個人的法律責任。

4.2 嚴格水權轉讓行為的審批程序，減少制度上的管理權限沖突

我國《關于水權轉讓的若干意見》中并未提及審批程序。為維護水資源的國家安全利益，保證水資源的統一管理，應當在該《意見》中增加相應條款，如“水權轉讓應當得到國務院水利行政主管部門的審批”，至少應當“得到流域管理機構的審批”。

在審批程序中，亦可發現諸如前文提及的水權制度和取水許可制度存在沖突的問題，如嚴格水權轉讓的審批程序，則與取水許可制度的審批制度相結合。如可做如下規定：地方政府和流域機構只在其管理權限范圍內行使水資源的管理權，重大管理事項需經國務院批準。如此規定明確了地方政府對水資源的管理權，不是所有權；也明確了地方政府無權永久轉讓“水權”。如此規定，則既可避免出現類似浙江東陽與義烏地方政府水權轉讓行為中的相關法律問題，也可以解決水權轉讓制度和取水許可制度存在沖突的問題。

4.3 平等保護地方行政區域開發利用水資源的創造性，減少地方利益沖突

在國家這一水資源所有者之下，地方行政區域根據該區域的地理特性和水資源的自然屬性，“占有”了部分水資源。由于地方行政區域的各級人民政府擔負了地方行政管理職能，理所當然地承擔了地方水資源管理職能。但是，這里必須澄清一個問題，地方各級人民政府只是在國家明確授權和法律明確規定的前提下，承擔了地方水資源的部分管理職能。地方政府既不是地方水資源的所有者，更不是國家全部水資源的所有者。

在此基礎上，我們可以探討“適當”保護地方行政區域水資源開發利用的創造性。地方行政區域為了更加有效地開發利用水資源，可以創造性地將其在國家授權和法律規定之下對地方水資源的“占有、使用、收益”的權利，進行合情、合理、合法的轉讓。

提及水權“轉讓”，必然要探討轉讓行為的雙方主體：轉讓方和受讓方。制定《水權轉讓條例》既要適當保護水權轉讓方水資源開發利用的創造性，也要適當保護水權受讓方水資源開發利用的創造性。如果偏袒一方而忽視另一方，同樣會面臨產生水資源沖突的風險。

4.4 賦予水權轉讓方、受讓方以保護水資源的義務，減少與水環境的沖突

《關于水權轉讓的若干意見》中雖然也提及轉讓方、受讓方應當承擔義務，但是與保護、節約水資源的義務沒有突出。保護、節約水資源應當是國家水資源沖突管理中的重要內容，在水權流轉過程中，不能為推進水權流轉或“大膽探索，勇于創新”而忽視“保護、節約水資源”這一根本要求。因此，在該《意見》中，應當增加相應條款，如“水權轉讓方和受讓方在轉讓水權的過程中，以及轉讓水權以后，均應履行保護、節約水資源的義務，不得有破壞、浪費國家水資源的任何行為”。

4.5 嚴厲打擊利用水權流轉損害國家和他人利益的行為，減少與第三方沖突

水權流轉應是在不損害國家利益、他人利益的情況下的一種合法轉讓行為。在利益驅動、理性心理的作用下，水權市場的交易主體可能存在利用水資源流轉損害國家和他人利益的情形。浙江永嘉縣楠溪江被稱為“中國第一包江案”的漁業資源整體承包案，政府與承包者簽約，卻引發村民和承包者爭利，并導致村民和政府之間的沖突，其中存在的一個重要問題是水權的流轉是否損害了沿江居民的利益。為了避免“中國第一包江案”這樣的失敗教訓，水權轉讓制度中應當對此類行為進行規范。

5 結語

當前形勢下，為進一步落實黨的十八屆四中全會關于全面推進依法治國若干重大問題的決定，需完善水量沖突管理制度。為適應“多規合一”對水量沖突管理制度的要求，應進一步完善水量分配制度和水權轉讓制度，以促進社會經濟協調發展。在水量分配制度方面，需明確“水權”的相關權利主體，確定權利主體之后明確利益補償機制，水量分配制度應充分調動各區域、各行業用水主體的節水積極性，并在水量分配辦法中對特定區域的應急、預留水量做出更為具體的規定。在水權轉讓制度方面，需充分維護國家作為水資源所有者的全部權益，嚴格水權轉讓行為的審批程序，平等保護地方行政區域開發利用水資源的創造性，賦予水權轉讓方、受讓方以保護水資源的義務，嚴厲打擊利用水權流轉損害國家和他人利益的行為。

參考文獻

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