京津冀攜手治霾，需立法先行

敬隨緣

【摘要】京津冀霧霾防治在取得一定成績的同時，仍然面臨巨大的環境壓力。提升京津冀霧霾防治的效果，需要立法先行。通過立法保障京津冀霧霾防治效果的實現，需要加強京津冀三地霧霾防治立法的一體化，做到京津冀三地霧霾防治法規政策的統一性、銜接性以及關聯性。

【關鍵詞】京津冀霧霾防治 立法 一體化 【中圖分類號】D601 【文獻標識碼】A

隨著經濟的發展，發展與環保之間的矛盾日益突出。由于大氣污染嚴重，近年來華北地區頻繁出現霧霾，危害巨大。京津冀地區是霧霾的重災區，霧霾防治的過程中面臨比其他地區更大的壓力。北京、天津地理位置特殊，被河北所包圍，而大氣污染治理不同于其他污染，此地污染的空氣隨時可以流動到另一地方，要解決京津冀霧霾問題，勢必需要三地攜手共同努力才能實現。由于京津冀經濟發展水平的不平衡，因此三地在對霧霾治理的理念上存在差異，要實現三地攜手治霾，構建霧霾防治合作法律規則是關鍵。

京津冀霧霾防治面臨的難題

我國在環境保護與污染治理過程中，“重事后治理而輕事前保護”的狀況十分突出。京津冀的霧霾防范與治理同樣存在這樣的問題。相較于污染前對環境保護，環境污染后再來治理的周期長、成本高，甚至部分環境污染事故對環境造成的影響是不可逆的，即使花費很大的成本，也不能恢復原生態的環境。近年來，京津冀三地大氣污染嚴重，頻繁發生的霧霾對三地人民健康和生產生活造成了巨大的影響，三地決定下大力氣治理霧霾，但由于經濟發展的不平衡，導致三地在霧霾防治的過程中合作意向不足，合作基礎薄弱。

作為國家政治中心和文化中心的北京，其定位決定了應當將改善環境作為經濟社會的重要課題。天津在經濟發展的過程中，其工業發展相對走在前沿，經濟發展的方式主要向能源節約型方向發展。相較于北京和天津，河北在經濟發展的過程中仍以重工業為主，其中又以鋼鐵產業作為其經濟支柱。京津冀三地在霧霾防治的過程中，協調各方利益，妥善解決各地在環境保護與經濟發展之間存在的矛盾，是強化三地在霧霾防治領域協調配合的關鍵。要實現三地防治霧霾的協同作戰，無論是霧霾防治政策的出臺，還是聯合執法等聯防聯控措施的執行，都需要改進現有制度、規則，從法律法規的層面上做好保障。

與此同時，現階段三地關于霧霾防治中，社會力量諸如公民、企業等單位多數是迫于行政權力而被迫參與，社會力量參與霧霾防治的主動性不足，也會直接影響著霧霾防治的效果。

京津冀三地霧霾防治法規政策瓶頸

京津冀三地霧霾防治法規政策缺乏統一性。京津冀三地在經濟發展水平上的不一致，經濟發展、環境保護與治理的觀念存在差異，直接導致霧霾防治法規政策上的各自為政，主要表現是京津冀三地在霧霾防治過程中的標準不統一，同時關于霧霾防治政策法規也缺乏有效的銜接性與關聯性。這勢必造成三地在協同開展霧霾治理，特別是政策法規的執行過程中，面臨著多方面的問題。隨著國家層面對京津冀三地霧霾防治工作的推進，三地霧霾防治法規政策缺乏統一性的狀況有所改善，但是仍存在法規政策碎片化的現象。大氣污染的傳輸性，京津冀三地區域位置的特殊性，要求在霧霾防治領域必須走向相互合作的道路，立法上的合作尤為重要。

京津冀三地霧霾防治法規政策呈現臨時性。京津冀三地霧霾防治法規政策中，存在大量的臨時性草案，而部分臨時性草案一經實施，則在相對較長的時間內存續。一些霧霾防治臨時性草案的出臺過程相對簡單，出臺時間較短，制定程序簡化，缺乏法規政策的科學性與嚴密性。要實現京津冀大氣環境質量的改善，防治絕非是一朝一夕的事，必須要建立長期的、穩定的法律法規。京津冀三地攜手治霾，需要立法先行，相對穩定的霧霾防治法規政策是保障霧霾防治工作穩步推進的前提，也是實現霧霾防治最為有效的法律保障。

京津冀三地霧霾防治法規政策實施效果差。再完美的法律法規，如果沒有良好的執法環境與執法行動，終將是紙上談兵。京津冀三地霧霾的防治，既需要完善統一的立法作為后盾，更需要嚴格的執法作為保障。長期以來，違法成本低與守法成本高是我國環境污染治理困難最為重要的原因。一些企業在環境污染違法行為發生后，其受到的處罰遠遠低于其因違法行為產生的收益。

隨著史上最嚴《環境保護法》關于環境違法行為處罰力度的加大，對環境違法行為予以警示起到一定的作用。實踐中，在執法層面仍然存在諸多問題，尤其是聯合執法的過程中，踢皮球的現象并不在少數。京津冀三地霧霾的防治，需要執法部門的聯防聯控，實現治理措施、治理標準、治理手段、治理力度的統一，唯有如此，才能從末端制止環境違法行為，防止污染源在三地之間“打游擊”，進而才能從根本上保障霧霾防治良好效果的實現。

構建京津冀三地霧霾防治合作法律規則

保障京津冀三地霧霾防治合作事宜的前提和基礎是法律規則上的合作。三地應樹立霧霾防治立法一體化的理念，擺脫各自為政的零散碎片化立法思維。對于已有的霧霾防治政策法規，應當加強相關法規政策的整合與銜接。除此之外，還應通過完善相關法律法規，積極調動社會力量參與霧霾的防范與治理。三地通過立法上的協調一致，輔之以執法層面的聯合行動，共同構建三地霧霾防治合作法律機制。

樹立京津冀霧霾防治立法一體化理念。京津冀霧霾防治在法規政策上已初步實現一定程度上的合作，包括三地聯合發布的一系列行動指南與法規草案，但是距離統一的立法仍存在一定的差距。因此，整合原有的三地關于霧霾防治法規政策，結合防治工作實際需要出臺統一性霧霾防治法規政策實屬必要。在制定霧霾防治法規政策的過程中，應注重對三地實際情況的調研，重視三地經濟發展不平衡的實際情況，法規政策的制度紅利可向經濟發展稍滯后的河北傾斜，以最大程度調動其霧霾防治的積極性。

強化京津冀霧霾防治政策的銜接。立法工作是一項系統的工程，需要耗費巨大的人力物力。對于現有的京津冀三地霧霾防治法規政策，一味地將其全部推倒重來，不僅耗費時間和精力，而且也不能保障立法的質量。因此，制定京津冀三地霧霾防治合作規則，應注意做好與現有的霧霾防治法規政策的銜接與整合。除此之外，對已有的合作程度不高的霧霾防治法規政策進行必要的修改與解釋，同樣是京津冀三地霧霾治理立法一體化的重要內容。

嚴格京津冀霧霾防治聯合執法。京津冀三地霧霾的防治，僅有立法保障仍不能實現有效的防控與治理，還需要執法部門的聯合執法作保障。立法、執法和守法密不可分，在京津冀三地霧霾防治立法一體化過程中，同樣應當對執法的相關內容進行規定與監督。統一化極強的霧霾防治法規政策，還不能從根本上保障霧霾防治工作的有效開展，必須落實到實施的層面。京津冀三地霧霾防治合作法律規則同樣應當包括三地聯合執法的內容，從制度的層面上協調各部門共同作為，避免各自為政的情形發生。

發揮京津冀霧霾防治領域非政府力量。在京津冀三地霧霾防治過程中已初步形成霧霾防治協調機制，由中央政府統一協調，包括環保部在內的中央國家機關從法律、經濟以及技術手段上予以全力支持。但在霧霾防治協調機制中，仍以政府及各行政部門為主導力量，而公民與企業等非政府群體發揮的力量甚微。霧霾防治的成果歸于廣大的公民個人，霧霾防治同樣應當依賴于眾多的企業和公民，事實上，企業和公民也是許多大氣污染的實施者，他們環保的自覺意識和遵紀守法的意識，對于防治霧霾至關重要。迫于政府壓力關停的企業，始終有死灰復燃的幾率，即便是排放達標的企業，也可能存在偷排偷放污染物的情況，因此，通過法律法規層面，通過政策引導和宣傳，調動企業和廣大公民等社會力量參與霧霾的防范與治理，才是治本之策。

環境污染不但危害當前，更危害子孫后代。京津冀三地在大氣污染治理的過程中，面臨比其他地區更為棘手復雜的難題。構建京津冀三地合作法律規則，才能從立法上保障霧霾防治工作的長期有序進行。

（作者單位：中山大學法學院）

【參考文獻】

①趙洪超：《霧霾的跨區域治理——以京津冀為例》，《改革與開放》，2016年第7期。

②李燕凌、康愛彬、張金桐：《京津冀大氣污染治理政府協作路徑研究》，《河北師范大學學報（哲學社會科學版）》，2016年第7期。

責編/張蕾 美編/楊玲玲