自然資源損害賠償制度的構成要素

摘 要 隨著去年出臺的《生態環境損害賠償制度試點方案》，自然資源損害賠償制度成為熱點話題，那么制度的核心的構成要素也成為重點討論的對象，文章通過對美國自然資源生態損害賠償的研究，試圖構建我國自然資源損害制度的框架。

關鍵詞 自然資源 損害賠償 賠償范圍 賠償對象

作者簡介：石蕊，浙江農林大學研究生院。

中圖分類號：D922.6 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.154

隨著2016年全國人大提出建立生態損失賠償制度，并且提出了在部分地區的試點方案，自然資源的損害賠償問題已經成為近年來受人矚目的法學話題。當然，在建立我國的自然資源生態損害賠償制度之前，必要的研究和借鑒他國的經驗是我國立法多年來的經驗，加之在各省進行試點操作，加強了司法實踐的價值。因此，文章主要探討的是美國自然資源生態損害賠償的結構，以更好的服務于我國生態損害賠償制度。

一、賠償主體

在公共信托和國家親權的概念已被廣泛接受的基礎上，賠償主體主要是指美國自然資源損害賠償制度中由于自身的損害行為應給予自然資源所有者賠償的主體。

（一）《清潔水法》中的賠償主體

在1977年修訂后的《清潔水法》中所涉及的是美國內陸水域以及海岸線和海域毗連區內因污染行為、漏油事件而產生的水質變化而導致的自然資源損害的情形。 因此，該法所規定的賠償主體一般是指油船的所有或者機構或者直接管理者、負責人或者潛在的責任人，該法中對潛在責任人有具體的解釋，具體而言包括：

1.該船舶的合法繼承人。

2.近海設施的所有者或者負責人。

3.對于無主物、被遺棄的船舶、近海設施的最終登記所有人、負責人。

當然，如果此類糾紛涉及第三方責任人，如果當責任者或者潛在責任方能夠提夠免責事由，或者應該由第三方承擔責任或者要求追加第三方承擔連帶責任，那法院將做出由第三方承擔部分或者全部責任。

（二）《超級基金法案》中的賠償主體

在《超基金法案》中則針對更為具體的自然資源生態損害賠償的成本以及重建方案和評估方案的承擔者或者潛在的承擔者所設定，主要的責任主體包括現任或者過去的所有人或者經營者，安排有害物質處理和運輸者。對于潛在的責任者，該法案第107條規定的主體（PRPS）具體包括：

1.不動產或者設備的所有者或者經營者。

2.在危險物質（the hazardous substance）損害生態環境的情況下，被遺棄危險物質的不動產的所有者或者經營者。

3.通過合同方式安排處理、運送、遺棄危險物質的合同主體，包括所有者和運營者。

4.負責運送危險物質的運輸者、機構。

同時，CERCLA對于賠償主體認定的所依據的原則的通說還包括溯及既往說和無過失連帶責任說。但是以上所提到的賠償主體的認定也受到該法抗辯條款的限制，《超級基金法案》在修正案中規定責任主體的抗辯權條款，以限制CERCLA規定的責任主體，并未無需承擔責任的所有人提夠免責依據。

在《油污法案》中的賠償主體與《清潔水法》中的主體的范圍大致相同，主要是包括船舶、設施、土地、大陸架上的設施的所有者運營者或者潛在責任方。

二、賠償對象

在美國自然資源損害賠償制度中，賠償對象或者說求償主體，基于其所有權或者基于法理學理念賦予其托管、信托權利，正如前文提到的公共信托和國家親權觀點，有權利獲得損害主體的賠償，或者從另一個角度說是對其所有或者授權管轄的自然資源的損害而要求損害主體賠償的自然人或者機構或者州政府，同時該主題還有權協商、選擇賠償的方式和享有對賠償金的處置權利。

（一）普通法和制定法下的賠償對象

基本上在普通法和制定法下，主要的賠償對象是基于公共信托原則，州政府取得了自然資源的托管權，基于此法理依據，州政府以及一些政府部門或者多個政府部分作為一個或者共同的賠償對象，并且賠償對象一般也是重建方案或者替代物安置方案的執行者，或者該賠償對象也可委托第三方機構執行方案。

具體而言，《超級基金法案》第107條（a）款規定，一般而言，原告應該符合以下要件才有資格基于第107條提起請求：

1.被告必須屬于上文提到的責任人或者潛在責任人的之一。

2.必須有危險物質由責任人的設施、場地泄露或者即將可能泄露的事實或者危險。

3.導致原告支付了回復費用。

同時該法案還在一般規定中指出：身為信托人，為美國政府有主權的自然資源或是在美國領土內或漁業維護區內由美國政府管理或保護的自然資源、或由任何州在其州界內屬于州、由州管理、由州控制、或與州相連，或由印第安部落或美國政府作為印第安部落的代理人為屬于此部落、由此部落管理、控制、或與此部落相連、或為了此部落的利益成立信托的自然資源、或如果此資源是受到信托限制不得移轉而屬于此部落成員，由成員代表對自然資源提出請求。

以下的機構（除了其他適當的機構外）應該要在全國及地區性應變小組中提供代表來執行他們在 NCP 的職責：美國政府國務院、國防部、司法部、內政部、農業部、商業部、勞工局、家庭規劃辦公室、交通部、能源署、環境保護署、聯邦急難管理局、美國政府海洋防署及核能規范委員會等參與。當然，在諸多部門參與到自然資源損害賠償的調查中時，管轄權的重疊會造成一定的問題，所以美國內政部規定，對于多源頭管轄的自然資源，在遇到沖突和解釋不詳盡的時候做出最終的決定以保證程序或者計劃的完成和連續性；如果由于各種原因未能選舉產生領導部門，則是采用自然資源的自然地理性的歸屬原則確定管轄。

（二）公民訴訟——自然資源損害賠償制度賠償對象的例外

在《超級基金法案》第9659條中專門提到了公民訴訟的問題，其中指出，公民有提起訴訟的權利，但是公民個人關于自然資源損害賠償案件的調整屬于傳統侵權法上的范疇，尤其調整，此處所指的公民訴訟是指公民以對抗任何違反依據本章（包括任何依據本章第9620條制定的協議的規定，關于聯邦設施）生效的標準、規范、條件、要求或命令的人（在憲法第11修正案允許的范圍下，包括美國政府以及其他任何政府的機關或機構）；或對抗總統或任何其他美國政府的官員（包括環保署署長），總統或其他官員沒有履行依據本章特定的行為或責任，包括本章第9620條非總統或其他官員裁量權在內的行為或責任。因此，美國自然資源損害賠償制度中的公民訴訟的目的其實是通過此種方式促進托管者履行職責，來達到救濟生態損害的目的，從而保護生態環境，其與直接的自然資源生態損害賠償的賠償對象以及訴訟的訴求還是有區別的。

總之，在美國的自然資源損害賠償制度中賠償對象主要是自然資源的托管人，即州政府或者州政府機構或者聯邦政府機構，這樣的設計使得求償主體的取證以及最后對賠償資金的執行能力有著很強的保障。

三、賠償范圍

總體而言，美國自然資源生態損害賠償制度中賠償范圍根據損害發生加的救濟的時間順序的原則包括三個部分，修護、重建損失的費用，加上修復期間的價值減少的部分，評估費用。具體而言，《超級基金法案》中規定，求償范圍，應包含先期的移除、調查評估、可行性研究、整治工作的費用、以及美國環保署執行監督工作的經費和所衍生的利息等項在內，均可求償。在執法過程中，包含發布支付信函，與潛在責任人進行和解談判，發布行政命令處分書，司法和解以及訴訟等方式。針對應變行動金額超過五十萬美元的和解案，美國環保署必須取得法院的核準方生效力。通常潛在責任人都會與美國環保署展開和解談判，達成協議時，美國環保署可出具“行政命令同意”，潛在責任人并應依此支付美國環保署相關的費用，如果潛在責任人拒不履行時，美國環保署可送交法院強制執行。至于求償期限的時效，法律亦有規定，皆應于清除行動完成后3年內或在整治計劃展開后6年內進行求償，逾期不得再行求償。依CERCLA規定，此假扣押直到潛在責任人完成法律所要求履行的相關責任經費支付后，方可撤銷。

但是，在實際的執法中，該項規定面臨的最大挑戰是法律執行的問題，大多均是由超級基金先行支付相關的緊急應變污染改變工作，以免污染事件擴大而造成更大的危害。因此，如何將基金墊付的費用向污染行為人，責任人與關系人求償，則是超級基金計劃中最重要且最優先的工作之一。

四、我國自然資源損害賠償的構成設想

（一）求償主體

在求償主體的問題中，主要是區分傳統侵權法、物權法、合同法下的賠償主體，該主體已經有現有的法律侵權法、物權法、合同法調整自然資源所有人，即平等主體之間的關系；另一方面，在具有社會公益性質的自然環境生態損害求償的主體，應當由政府或者環保部門，或者甚至可以是多個部門聯合成為主體中國的從憲法到新的試點方案都有所體現，同時在訴權歸屬的問題上較美國而言反而具有優勢，無需單獨提出法理依據或者證明權屬。

（二）賠償范圍

就賠償范圍而言，賠償的范圍應當根據自然資源損害的時間順序這一基本邏輯順序進行求償，包括損害本身的賠償，如果需要重建或者替代，則可以提出重建和提點的成本的求償，加上重建期間的損失，另外還有對前兩者評估的費用，當然也可以加入這三者所附帶的利息，同時如果求償主體委托第三方執行重建方案的費用。

注釋：

王樹義、劉靜.美國自然資源損害賠償制度探析.法學評論.2009（1）.75.

Kaley Beins and Stephen Lester：Superfund Polluters Pay So Children Can Play. 35th Anniversary Report. December 2015， 80 pp， The Center for Health， Environment & Justice.

U.S Environmental Protection Agency： Superfund： CERCLA Overview，https：//www.epa.gov/superfund/superfund-cercla-overvie.33 U.S.C.ch. 23，9620.