高?？蒲薪?jīng)費(fèi)預(yù)算精細(xì)化管理模式探討

陳芳

【摘 要】科研項(xiàng)目“重申報(bào)、輕管理”的現(xiàn)象日益突出，一方面是科研人員抱怨科研經(jīng)費(fèi)用款難，科研經(jīng)費(fèi)制度制定不合理；另一方面，科研經(jīng)費(fèi)擠占挪用、非法列支引發(fā)社會關(guān)注的科研腐敗。論文從預(yù)算管理精細(xì)化的環(huán)節(jié)出發(fā)，指出目前科研經(jīng)費(fèi)預(yù)算管理中存在的問題，并對其預(yù)算管理精細(xì)化模式的構(gòu)建進(jìn)行探討。

【Abstract】The phenomenon of " Focus on project，Neglect management" on research project is becoming increasingly prominent. On one hand， the researchers complain that research funds is hard to use and research funding system is not reasonable； on the other hand，misappropriation of scientific research funds and illegal charges triggered a social concern of corruption. From the point of view of budget management， this paper points out the problems existing in the budget management of scientific research funds， and probes into the construction of the fine mode of budget management.

【關(guān)鍵詞】高校；科研經(jīng)費(fèi)；預(yù)算管理；精細(xì)化

【Keywords】 universities and colleges； scientific research funds； budget management； detailed management

【中圖分類號】G647.5 【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A 【文章編號】1673-1069（2017）04-0035-03

1 高校預(yù)算精細(xì)化管理概述

近幾年來，關(guān)于高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理精細(xì)化的研究成為越來越多學(xué)者研究的議題，這從側(cè)面反映了我國高校財(cái)務(wù)管理從注重預(yù)算管理逐漸向預(yù)算精細(xì)化管理轉(zhuǎn)化。

2010年中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》指出：“建立科學(xué)化、精細(xì)化預(yù)算管理機(jī)制，科學(xué)編制預(yù)算，提高預(yù)算執(zhí)行效率?！?/p>

2011年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加大財(cái)政教育投入的意見》（國發(fā)【2011】22號）指出：“全面推進(jìn)教育經(jīng)費(fèi)的科學(xué)化精細(xì)化管理?！薄耙獜?qiáng)化預(yù)算管理。提高預(yù)算編制的科學(xué)性、準(zhǔn)確性，提高預(yù)算執(zhí)行效率?！?/p>

2015年實(shí)施的新預(yù)算法，在預(yù)算編制的科學(xué)性、預(yù)算執(zhí)行及調(diào)整的規(guī)范性等方面也做了諸多完善，比如“各部門、各單位應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院財(cái)政部門制定的政府收支分類科目、預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)和要求，以及績效目標(biāo)管理等預(yù)算編制規(guī)定，根據(jù)其依法履行職能和事業(yè)發(fā)展的需要以及存量資產(chǎn)情況，編制本部門、本單位預(yù)算草案?！?/p>

縱觀目前的研究成果，從高校財(cái)務(wù)預(yù)算管理精細(xì)化的定義、意義、要求、目標(biāo)、環(huán)節(jié)、內(nèi)容、措施等方面進(jìn)行了研究探討。根據(jù)學(xué)者研究的普遍觀點(diǎn)，高校預(yù)算管理精細(xì)化基本上可以概括為預(yù)算管理各個環(huán)節(jié)的精確性、細(xì)致性、深入性和科學(xué)性。預(yù)算精細(xì)化管理的環(huán)節(jié)通常包括預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、分析與反饋、績效考評等四個環(huán)節(jié)。[1]

2 高?？蒲薪?jīng)費(fèi)預(yù)算管理中存在的問題

2.1 預(yù)算編制不科學(xué)，預(yù)算科目缺乏全面性

經(jīng)費(fèi)預(yù)算的編制決定其支出合理性，預(yù)算編制過度嚴(yán)格會在很大程度上制約經(jīng)費(fèi)的有效使用。目前我國各類科研項(xiàng)目的預(yù)算編制普遍采用列舉式，即對設(shè)備購置、試劑耗材、會議費(fèi)、差旅費(fèi)、國際交流合作、勞務(wù)費(fèi)、專家咨詢費(fèi)等進(jìn)行規(guī)定，但對預(yù)算科目之外的發(fā)生費(fèi)用難以歸集。[2]這種列舉式只是較為概括地歸并了科研活動中存在的普遍性，預(yù)算科目無法覆蓋現(xiàn)實(shí)科研活動中實(shí)際發(fā)生的全部費(fèi)用，一些與科研活動有關(guān)但預(yù)算科目未涵蓋的開支無法在經(jīng)費(fèi)中列支，尤其是忽略了人力資本部分，即對科研人員提供智力勞動和創(chuàng)造性成果的補(bǔ)償。

預(yù)算科目設(shè)置不夠科學(xué)，導(dǎo)致經(jīng)費(fèi)支出過程與預(yù)算脫離，為使項(xiàng)目驗(yàn)收順利通過，科研人員要花大量時(shí)間在經(jīng)費(fèi)報(bào)銷及調(diào)賬上，也在一定程度上激化了科研人員與財(cái)務(wù)人員之間的矛盾。

2.2 預(yù)算執(zhí)行困難，支出范圍不合理

科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷困難是科研人員普遍反映的問題。目前高校對科研經(jīng)費(fèi)的管理均屬于票據(jù)報(bào)銷制，意味著科研人員必須提交真實(shí)、合法、有效的票據(jù)，才得以報(bào)銷。這樣存在的問題是，一方面，在項(xiàng)目研究過程中確實(shí)存在無法開具發(fā)票的情況，如外出調(diào)研、零星辦公用品購置，只能由科研人員先行墊付資金，再另辟渠道開具虛假發(fā)票報(bào)銷用以彌補(bǔ)開支；另一方面，現(xiàn)行的財(cái)務(wù)報(bào)銷制是只認(rèn)發(fā)票，如無相應(yīng)發(fā)票便不能報(bào)銷其費(fèi)用，導(dǎo)致科研人員只要其能夠按現(xiàn)行會計(jì)科目搜集到發(fā)票，就可以據(jù)以報(bào)銷，套取科研經(jīng)費(fèi)，從而滋生科研腐敗。

由于科研經(jīng)費(fèi)來源的廣泛及投入規(guī)模不斷擴(kuò)大，科研經(jīng)費(fèi)尤其是縱向科研經(jīng)費(fèi)在促進(jìn)科研單位發(fā)展的同時(shí)，也進(jìn)一步加大了管理難度。盡管近幾年財(cái)政部門和科技部門對科研項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行方面出臺了相應(yīng)的政策和控制措施，但其對預(yù)算執(zhí)行的影響力卻極為有限，不僅加劇了不合理支出，而且一定程度上造成了財(cái)務(wù)管理的壓力。

2.3 項(xiàng)目缺乏過程監(jiān)督、驗(yàn)收評估及后評估的有機(jī)結(jié)合，無法真正體現(xiàn)項(xiàng)目研究的科學(xué)性、真實(shí)性

近幾年來，總結(jié)科研項(xiàng)目結(jié)題存在的問題及原因，一般認(rèn)為科研人員在項(xiàng)目實(shí)施過程中，由于對項(xiàng)目的研究條件與困難估計(jì)不充分，或因課題組人員調(diào)動、出國、攻讀博士學(xué)位等人員流動等原因，致使項(xiàng)目無法正常結(jié)題。再深一步究其原因，則歸因于無相應(yīng)的階段性跟蹤和過程監(jiān)督機(jī)制，無法對項(xiàng)目實(shí)行階段性的檢查，也無制定相應(yīng)的項(xiàng)目實(shí)施應(yīng)急預(yù)案，因此無法及時(shí)發(fā)現(xiàn)并解決項(xiàng)目實(shí)施中的問題。

此外，科研項(xiàng)目過程管理中過程監(jiān)督、驗(yàn)收評估及后評估整個鏈條的脫離，導(dǎo)致評估難以科學(xué)、準(zhǔn)確地反映客觀事實(shí)。在評估驗(yàn)收工作中，評估的對象僅僅是項(xiàng)目產(chǎn)出，如發(fā)表論文數(shù)量、發(fā)明專利情況等，而忽視對項(xiàng)目研究成果的開發(fā)、轉(zhuǎn)化和驗(yàn)證。由于目前項(xiàng)目評估的立項(xiàng)、中期評估、結(jié)題驗(yàn)收評估和成果后評估由不同的專家團(tuán)隊(duì)獨(dú)立分段進(jìn)行評估，加大了項(xiàng)目過程評估的隨機(jī)性。

2.4 驗(yàn)收評估流于形式，重考核指標(biāo)、輕研究內(nèi)容及成果

自20世紀(jì)90年代以來，我國科研評估工作基本是于注重論文數(shù)量等定量指標(biāo)。近幾年來，評估對象重點(diǎn)轉(zhuǎn)為項(xiàng)目承擔(dān)單位對立項(xiàng)指標(biāo)的完成情況，如醫(yī)學(xué)科研項(xiàng)目，則注重論文發(fā)表及專利發(fā)明數(shù)量、是否建立樣本庫等，產(chǎn)出成果缺乏創(chuàng)新型，實(shí)用價(jià)值不足。許多項(xiàng)目在結(jié)題后就不再深入研究，缺乏研究的持續(xù)性；或者因?yàn)槿狈蚕頇C(jī)制，一些研究的成果只限于研究者本人持有，不能得以推廣，也不能接受實(shí)踐的檢驗(yàn)，難以實(shí)現(xiàn)開展此類研究的初衷。

3 高?？蒲薪?jīng)費(fèi)預(yù)算管理精細(xì)化模式構(gòu)建

3.1 強(qiáng)化預(yù)算科目科學(xué)性，提高預(yù)算編制科學(xué)性和執(zhí)行力

細(xì)化預(yù)算申報(bào)的科目設(shè)置，增加印刷費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、資料費(fèi)、辦公費(fèi)、不可預(yù)見費(fèi)等無法在原科目列支的科目。費(fèi)用類別的細(xì)分需與財(cái)務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行對接，實(shí)現(xiàn)通過財(cái)務(wù)系統(tǒng)能及時(shí)發(fā)現(xiàn)費(fèi)用列支是否符合預(yù)算編制要求，監(jiān)督經(jīng)費(fèi)使用的目的。

此外，相應(yīng)修訂《會計(jì)法》及其會計(jì)準(zhǔn)則，根據(jù)“勞務(wù)費(fèi)”科目“以簡單的提供勞動力獲取報(bào)酬”的特點(diǎn)，在會計(jì)科目中增設(shè)一個反映科研人員智力勞動報(bào)酬的科目。在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用中，可按一定的比例提取智力勞動報(bào)酬經(jīng)費(fèi)作為科研人員提供智力勞動和創(chuàng)造性成果的補(bǔ)償，也可以在項(xiàng)目其他明細(xì)科目節(jié)省的經(jīng)費(fèi)中列支這部分報(bào)酬。該報(bào)酬可按比例分期分批支付給科研人員，如按月發(fā)放，并留存一定比例的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)在項(xiàng)目驗(yàn)收通過后支付。

3.2 適當(dāng)放寬審批權(quán)限，采用經(jīng)費(fèi)包干制代替報(bào)銷制

采用經(jīng)費(fèi)包干制，可以在一定程度上避免科研人員因?yàn)槠睋?jù)缺失或無法獲得發(fā)票導(dǎo)致的無法報(bào)銷其真實(shí)和必要支出的問題，并且節(jié)省了各類票據(jù)收集、分類、粘貼、審核的時(shí)間。如科研人員從廣州去上海進(jìn)行為期5天的調(diào)研，按照現(xiàn)行的國家差旅費(fèi)報(bào)銷有關(guān)規(guī)定，核定其往返交通費(fèi)、食宿費(fèi)、市內(nèi)交通費(fèi)等5天的包干金額，比如5000元，那么，只要其能夠提供確實(shí)去上海出差的證明，就可以支取5000元差旅費(fèi)。事實(shí)上，美國等西方國家就是采用此報(bào)銷方法。經(jīng)費(fèi)包干制不僅可以解決現(xiàn)行科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷帶來的耗時(shí)長、手續(xù)多等問題，還可以在一定程度上杜絕開具虛假發(fā)票的現(xiàn)象，減少由此帶來的不合理開支。

根據(jù)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)來源不同，可分為縱向經(jīng)費(fèi)與橫向經(jīng)費(fèi)，在管理方法上可以區(qū)分對待?？v向經(jīng)費(fèi)一般為財(cái)政撥款，那么就應(yīng)按照國家的有關(guān)制度執(zhí)行。橫向經(jīng)費(fèi)主要不是由政府部門（或受政府部門委托）下達(dá)的，其來源較廣，以技術(shù)合同管理為主要手段，其本質(zhì)上屬于民法上的承攬合同。合同中通常約定了科研人員的科研任務(wù)、完成期限、項(xiàng)目驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)、支付條件和方式等內(nèi)容。此種經(jīng)費(fèi)屬于企事業(yè)單位撥付的合同經(jīng)費(fèi)，應(yīng)按照合同的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行使用。

3.3 建立項(xiàng)目驗(yàn)收責(zé)成機(jī)制，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目過程監(jiān)督、驗(yàn)收評估及后評估的有效結(jié)合

科研項(xiàng)目驗(yàn)收評估是檢驗(yàn)項(xiàng)目實(shí)施過程和產(chǎn)出水平、評價(jià)項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量、提高項(xiàng)目過程管理水平的重要環(huán)節(jié)。科研項(xiàng)目驗(yàn)收評估并不意味著一項(xiàng)研究的終結(jié)，其研究成果更需要得到進(jìn)一步開發(fā)、轉(zhuǎn)化與驗(yàn)證。[3]總結(jié)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目驗(yàn)收評估工作中存在的問題，進(jìn)一步提高項(xiàng)目驗(yàn)收評估工作的科學(xué)化與精細(xì)化，是今后科研項(xiàng)目管理工作發(fā)展的必然方向。

在放寬科研經(jīng)費(fèi)審批權(quán)限的經(jīng)費(fèi)管理模式下，充分發(fā)揮第三方驗(yàn)收評估機(jī)構(gòu)的作用，加大對科研成果的審核、驗(yàn)收力度。項(xiàng)目的驗(yàn)收不僅要考察項(xiàng)目產(chǎn)出，同時(shí)需要考察研究過程的階段性成果和存在的問題，建立完善覆蓋項(xiàng)目決策、管理、實(shí)施主體的逐級考核問責(zé)機(jī)制。在驗(yàn)收評估方法上，采用定性與定量指標(biāo)相結(jié)合的方法，根據(jù)項(xiàng)目的性質(zhì)，合理分配不同評價(jià)指標(biāo)所占的權(quán)重，綜合評價(jià)項(xiàng)目成果。對項(xiàng)目無成果或驗(yàn)收評估不合格的，責(zé)成項(xiàng)目負(fù)責(zé)人退回部分或全部科研經(jīng)費(fèi)。

【參考文獻(xiàn)】

【1】趙善慶.高校財(cái)務(wù)預(yù)算精細(xì)化研究綜述[J].財(cái)會通訊，2013（8）：47-49.

【2】盧桂成，孫楊.淺議高校專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算的精細(xì)化管理[J].預(yù)算管理，2013（02）：92-93.

【3】李曄，蔡佳音，汪楠，等.我國醫(yī)學(xué)科研項(xiàng)目結(jié)題驗(yàn)收評估工作存在的問題與思考[J].中華醫(yī)學(xué)科研管理雜志，2014（6）：289-292.