淺析PPP的認識誤區與公共服務改革

張少波　王文強

摘要：隨著我國市場競爭越來越激烈，私營企業通過靈活的管理和技術手段，在規模上和經濟上都具備了超過國有企業的優勢，因此政府開始鼓勵私營企業、民營企業共同合作，為建設公共基礎設施形成了一種新型的項目運作模式，這也就是PPP的由來。文章從社會對PPP的誤區和改革的角度進行分析，為PPP模式的推進和實施提供理論基礎。

關鍵詞：PPP；認識誤區；公共服務；項目改革；私營企業 文獻標識碼：A

中圖分類號：F283 文章編號：1009-2374（2017）04-0191-02 DOI：10.13535/j.cnki.11-4406/n.2017.04.096

2014年12月，國家發展改革委頒布《關于政府與社會資本開展合作的指導意見》，用政策的角度進行引導和增加公共基礎設施的投資力度，對社會結構、資金短板以及民生需要等多方面進行了完善，并起草了《政府與社會資本項目合作指南》，將之應用于引導和規范PPP模式的實施和發展。2015年4月，中華人民共和國國家發展改革委員會、財政部、住房城建部、交通運輸部、水利部、中國人民銀行共同發表了《基礎設施建設與公用事業經營管理指導》，對參與和引導社會資本進行基礎設施建設的企業進行鼓勵，并通過具體的政策和條例加強了公共服務設施的效率和質量，同時用文件保障了合資經營者的權益不受侵犯。2016年，財務部在推進社會資本和政府和有關合作通知中表示各省份新建項目要強制使用PPP模式，同時對于有現金流、具備運營條件的項目，鼓勵嘗試運用PPP模式。

1 PPP模式的常見認識誤區

PPP政策在交通基礎建設的應用是在“十三五”期間，由于當時的建設成本預算已超過十萬億，因此必須要進行PPP的模式運行來推動基礎社會建設的發展。各地區政府部門雖然了解PPP政策的流程，但是也存在著困惑和疑問，導致了該工作在向社會資本推進時有很大的

困難。

1.1 PPP操作流程復雜的誤區

從中共中央財政部頒布的《政府與社會資本合作指南》中可以了解到，PPP模式的操作程序分為5個程序階段、19個工作節點。很多行政部門覺得這些程序看起來較為復雜，實施起來會有一定的難度和問題，因此不愿在項目進度不穩定的情況下進行PPP工作的推進。

通過對該政策的分析，可以得出PPP模式的流程是屬于整個工作壽命周期的控制來說的，也就是說5個程序階段和19個工作節點規定的是項目制定、論證、招標、投標、合同、審計等步驟的概括，也是傳統合資模式的基本組成，不存在復雜的流程。而且政府在完成采購程序之后，整個項目的PPP運行模式就可以認定了，后期的操作步驟以及項目的移交和執行是需要在項目壽命的大部分時間來完成的，因此不論是從時間上還是程序上都是具備很強的可行性。

1.2 PPP模式界限不清的誤區

很多企業會在項目頒布之初將PPP模式和項目建設本身混為一談。PPP（Public-Private Partnership），定義為政府與社會資本進行合作，是公共基礎設施過程中的項目運作模式，根據定義可以得知，PPP僅僅是為政府和社會資本提供了一種項目建設的運行模式，其流程和操作是可以獨立于項目建設之外的。例如建設項目可能由于規劃調整的原因進行了投資成本以及指標的變化，但是PPP運行模式的實施方案基本不會受到影響，交易結構、運行機制以及風險承擔都可以保持不變。在政府和社會資本企業簽署合同之后，項目的材料購置和規劃設計都可以開展推進，不需要等到建設項目具體程序調整完畢再進行PPP的工作。

1.3 PPP融資成本較高的誤區

隨著國家金融政策的開放，很多政府行政部門都認為面對寬松的社會融資形式進行傳統融資和PPP模式的項目建設所需要的成本基本相同。新時期以來，國家確實為了促進經濟發展就投資方面進行了融資政策的開放，也從基礎建設方面的融資比率上提供了很大的優惠，但是現行的貨幣政策是不允許國家將這樣的寬松模式延續長久的。

2014年我國家頒布了《國務院針對加強政府性債務的管理意見》，其中政策表明融資企業不得進行政府相關的融資工作，同時融資平臺也允許增加新型的政府性債務。由此看來，依靠傳統的融資體系進行基礎設施建設的成本是不能得到保障的。而PPP項目模式的運行，可以讓項目的利潤和投資成本延展到建設工程的全壽命周期，增加了社會資本的回報率，從而改善了傳統政府融資和債務困難的問題。

1.4 PPP產生部門競爭的誤區

PPP模式的運作需要很多部門的協調，其中比較重要的是財政部門和發改部門。財政部門需要負責PPP運行的公共服務部分，而發改部門需要負責PPP運行的傳統基礎設施環節，因此他人提出PPP項目會引發部門之間的競爭問題，造成項目質量和效率的低下。

從兩個部門之間的聯系可以看出，財政部和發改部都是政府屬下的職能部門，雖然負責的區域不同但是執行過程是需要協同和合作的。PPP項目模式的開展是需要很多政府部門進行聯合負責的，財政部需要從準備階段執行工程的評估和論證，還要進行項目的移交和資產接收工作。尤其是政府項目有缺口和債務方向的項目，都是需要財務部門從長遠規劃的角度進行預算的管理和評估的，與此同時，每一個項目的落實也是需要發改部門的審批和立項，因此PPP項目模式的開展不會對部門直接產生間隙，引發不必要競爭影響工程質量和效率。

2 PPP模式的公共服務改革

2.1 提高政府部門對PPP模式的認識程度

目前出現的PPP運行模式很多，從理論上來說，PPP可應用的事業性項目和工程也很多，但是不能直接對PPP定下適用于所用社會項目工程的推論。政府部門需要了解PPP的使用法則，不能將其認為是全面提高融資和債務解決辦法的萬用藥。PPP模式運行成功的基礎是執行者對于相關法則的了解，并從社會資本和政府部門的責任承擔、收益分配和風險預估等多方面進行合理的規劃。政府部門不能因為運行PPP模式的基礎設施建設的合作屬性就將責任全部歸結給社會資本方，也不能推脫PPP模式運作過程中出現的風險和責任。從現有的國際項目經驗來看，只有收益較大或是超出項目運營成本的基礎設施建設項目才能使用PPP的運行模式。

2.2 構建和諧有效的PPP運行模式分擔機制

PPP的本質是政府和社會資本通過合約實施合作的過程，因此雙方的責任、義務、風險、利益等都需要在合同中進行明確的規定。雖然政府部門在平時起到監管和調控社會成分的階層，但進行合作時應當讓二者的關系趨于平等，雙方都需要堅持公平守信的原則，對合同和政策都嚴格履行，這不僅是PPP運行模式的前提，也是正常合作的開端。PPP項目運行模式屬于工程全壽命周期的管理模式，因此合同中要將項目有效期和質量價格等方面進行具體的延展規劃，形成政府和項目使用者皆付費的績效評價模式，為實現基礎設施建設公共利益的擴大化而努力。PPP運行模式的指導下，政府和社會資本需要將獲得的資本和收益進行合理的分配，在社會資本獲得利益較少時，政府部門需要發揮其調控作用增加公共項目的價格和補貼政策，維持該項目的運營效果。根據對國際案例的分析，可以得出成功的PPP運行模式是建立在共贏原則的基礎上。

3 結語

綜上所述，目前政府融資的首要目標是加強PPP模式推廣以及提高公眾對其的了解程度，PPP模式的運行過程是一個多贏過程，因此PPP項目的執行需要專業的項目管理人員進行調節和立項，為實現有效的融資新型模式而努力。

參考文獻

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（責任編輯：周 瓊）