平遠縣石正鎮生態公益林管理現狀與對策

王志泉+曾雄偉

摘要：闡述了平遠縣石正鎮概況，總結了其生態公益林的組織管理與成效，分析了其存在的問題，并提出了相應的對策，以期為該鎮省級生態公益林健康持續發展提供參考。

關鍵詞：省級生態公益林；現狀；成效；廣東平遠；石正鎮

中圖分類號：F316

文獻標識碼：A 文章編號：1674-9944（2017）07-0217-03

1 引言

良好的生態環境，是實現自然生態系統和社會經濟系統協調發展的重要紐帶。平遠縣作為山區縣提出了“生態經濟縣”的發展戰略和把平遠打造成“生態梅州、創業福地”的發展思路。因此，加快石正鎮生態公益林體系建設，對于建設美麗石正，進一步促進我鎮經濟社會持續、健康發展，意義十分重大。

2 石正鎮概況

石正鎮是廣東省270個中心鎮之一，下轄17個村委會1個社區居委會，國土總面積98 km2，總人口32000多人。全鎮林業用地面積10.8萬畝，森林覆蓋率為71.2%。距縣城12 km，東和北與大柘鎮相鄰，西與江西尋鄔縣接壤，南與興寧市、梅縣交界，濟廣高速公路、省道S225線環鎮通過，交通十分便利。境內有豐富的煤碳、石灰石、瓷土、銅、水晶石、水力等自然資源和中東溫泉、富石水庫、南臺山國家級森林公園等旅游資源。充分發揮中心鎮優勢，把石正打造成為工業承載區、南臺山國家級森林公園旅游服務區、縣城后花園、宜居宜業城鎮。

3 省級生態公益林的組織管理與成效

石正鎮自1999年開始實施省級生態公益林體系建設，按照廣東省生態公益林區劃規定，有山林的16個村委會的生態公益林都安排在圩鎮村莊周圍、高速公路省道沿線、主要河流兩旁、水庫周圍等區域。全鎮省級生態公益林68929.5畝，集體生態公益林16376.11畝（其中1個國營企業富石水庫管養所，面積5923.5畝；1個鎮林場，面積3208畝；2個村委會集體山，面積2610畝；55個村民小組，面積4634.61畝）。個人自留山生態公益林面積52553.39畝。生態公益林的管護是生態公益林體系建設的基礎工作，至目前取得了一定的成效，主要表現在森林資源穩步增長，林分結構逐步優化。據2015年8月平遠縣林業生態紅線劃定結果顯示在生態公益林體系中，一二類林面積比例達81.6%。

3.1 組織管理

為切實加強對省級生態公益林的保護，保障省級生態公益林效益補償資金的正常使用和足額發放，保護林木權屬所有者的合法權益，根據《廣東省生態公益林建設管理和效益補償辦法》及其實施意見，與林木權屬所有者簽好生態公益林界定合同，同時進行公示和登記建檔。落實好補償資金，確保補償金足額準確到戶。

3.1.1 護林員的配置

按每300 hm2左右配備一名護林員，全鎮護林員共27名。全鎮以村為單位根據林地狀況就近村場聘用護林員，劃定管護面積，分片包干負責，協調管護，做好防盜砍濫伐、防非法使用林地、防火及病蟲害測報。與護林員簽訂管護合同，實行年度實績考核，每年聘1次。1年合同期滿后，經石正鎮農業服務中心考核，合格的下一年繼續聘用，不合格者一律解聘。平時對護林員加強培訓、教育、檢查、監督，以確保管護職責的落實。

3.1.2 護林防火考核

為加快生態公益林體系建設步伐，改善生態環境，保護好石正鎮的林業成果，結合石正鎮實際，制定了《石正鎮村委會、村干部護林防火工作考核辦法》、《石正鎮護林員護林防火工作考核辦法》，明確了“一獎一罰一懸賞”的獎懲考核制度。每個村都成立護林聯防組織，制定村規民約，劃定鎮掛村干部、村“兩委”干部包干管護范圍和面積，落實好鎮村干部護林防火宣傳責任，督促檢查鎮村干部包干管護范圍管理情況以及護林員到崗到位巡查情況。同時廣泛發動林農和社會熱心人士參與，實行群防群治，形成合力。通過鎮村兩級干部、管護員之間、林農之間共同作用，形成一個領導重視、機構健全、責任落實到位，上下齊抓共管的護林網絡體系，確保管護工作的落實。

3.1.3 資金管理

根據《廣東省生態公益林效益補償資金管理辦法》及平遠縣財政局、林業局、平遠縣農村信用合作聯社聯合發文《關于做好省級生態公益林效益補償資金發放工作的通知》的規定，省級生態公益林效益補償資金分為損失性補償和管護經費兩部分，管護經費包括管護人員經費、管理經費和省統籌經費。林木權屬所有者損失性補償資金占生態公益林效益補償資金總額的75%；管護經費占生態公益林效益補償資金總額的25%。

3.1.4 檔案管理

專門安排一間檔案室，配置電腦、打印機、復印機，設置一名兼職人員對逐年的省級生態公益林界定書、地形圖、資金發放表、護林員合同等資料安排進行整理歸檔保存，方便林木權屬所有者查閱。

3.2 主要成效

3.2.1 界定明確

石正鎮對劃入省級生態公益林的林地召集林農進行現場勘查界定，并在林地勘查登記卡和地形圖上簽名確認，同時進行張榜公示，公示時間為30 d，接受社會監督。對公示后無異議的省級生態公益林林地，根據《廣東省生態公益林建設管理和效益補償辦法》及其實施意見，與林木權屬所有者簽訂生態公益林界定合同，明確各方的責、權、利。同時在明顯的地方，如交通路口、山口等樹立永久性生態公益林標志。

3.2.2 資金管理規范

每年的省級生態公益林補償資金發放放時間、發放方法、補償標準都在各村村務公開欄中張貼公告。村委會、村民小組集體山的省級生態公益林損失性補償資金，先行撥入所在鎮財政所賬戶，采取均股、均利的經營方式，將損失性補償的70%以上發放到集體經濟組織內部成員。損失性補償的30%以內實行報賬制，由村民小組提出使用方案，經村民小組80%以上的村民代表簽名同意后，憑有效憑證明到鎮財政所報賬撥付；個體生態公益林損失性補償資金的發放，不論金額大小，均采用固定賬戶發放；聯戶的損失性補償資金的發放，由補償戶之間簽訂補償金分發協議，信用社根據協議存入補償戶賬戶內；單位的生態公益林損失性補償資金，通過信用社劃入單位賬戶；縣級管理經費、管護人員經費統一由縣生態公益林管理站憑生態公益林管護員管護工資發放表及生態公益林管護工具的購置發票向縣財政局農業股報賬；鎮級管理經費由鎮政府向縣財政局農業股報賬；村級管理經費由財政局農業股直接劃入鎮財政所賬戶，村委會向所在鎮財政所報賬。

3.2.3 社會效益

由于省級生態公益林的實施，一方面加強管護，實行封山育林以自然演變的方法對生態公益林加以改造，提升其生態動能等級。另一方面是通過人工對無林地或火燒跡地全面更新造林、對低產林實施補植套種，也即是施行林分改造技術。據統計2011年以來，全鎮為加快生態公益林體系建設步伐，積極應用和推廣生態公益林改造技術，累計投入資金24.9萬元，對重要區域的712 hm 2生態公益林施行了林分改造技術。提高了林分質量，增加了森林資源，美化了環境，取得了較好的生態、社會、經濟效益。通過實施生態公益林建設，使位于石正鎮境內南臺山森林公園2009年升格為國家級森林公園。

4 存在主要問題

4.1 自身存在的問題

石正鎮省級生態公益林本身問題比較突出：主要表現在林分質量差，樹種單一，結構不合理，生態功能等級不高。據統計全鎮現有省級生態公益林中，純松林面積68128畝，占62.6%；純杉林9359畝，占8.6%。據2007年平遠創建林業生態縣自查結果顯示，生態林中一類林（功能等級1級）所占比例不足30%，二、三、四類林所占比例超過了70%。

4.2 生態公益林體系建設中遇到的主要問題

4.2.1 生態公益林效益補償標準問題

第一是補償標準偏低，遠不能彌補農民的經濟損失。建設以水源涵養林、水土保持林為主的生態公益林，實行封山（護）育林產生的是生態效益和社會效益，對生態公益林建設當地和森林所有者來說，既是生態的受益者，同時也是經濟利益受損者。林地是山區林農賴以生存和發展最重要的生產資料之一，劃入生態公益林建設的范圍后，其經營權和收益權受到極大限制，從而導致林農和當地經濟利益損失。2016年省級以上生態公益林基礎性補償資金20元/畝，其中損失性補償資金占75%為15元/畝，發給補償對象；另有激勵性補助資金為重點保護8.8元/畝、一般性5.4元/畝。過低的補償標準，經營生態公益林不劃算，大多林農并非自覺自愿將林地界定為生態公益林。使生態改善與農民增收的矛盾日益突出，久之勢必出現“建得起、保不住、管不好”的狀況。第二是補償標準單一，對不同地域、區位、地類，不同林分質量，不同性質（人工或天然、集體或個人）的生態公益林實行統一補償標準，在一定程度上削弱了政策的嚴肅性和公平性，造成了經營者之間事實上的分配不公。第三是補償措施無法很好落實，按規定補償金發放前要組織檢查，原山主對生態公益林管護不力或監守自盜的按合同或協議，不予補償。這一措施因為補償標準偏低和補償標準單一兩方面的原因而在現實中根本未曾施行，可以說在很大程度上違背了效益補償辦法的初衷。

4.2.2 地方經濟與生態公益林體系建設的矛盾問題

地方經濟、社區經濟與生態公益林建設的矛盾以及受補償標準帶來的影響，給生態公益林的管護工作帶了巨大的難度，從而直接影響了管護效果，導致盜砍濫伐、森林火災等破壞生態公益林的現象時有發生，嚴重影響了生態公益林體系建設的效果。

4.3.3 生態公益林資金缺口大，財政資金投入嚴重不足

生態公益林是一項長期、巨大的系統工程?？h內跡地更新、植被改造、林種樹種結構調整、護林防火等項目所需投入資金巨大，僅依靠當地政府和林業部門根本無法滿足資金需求，因此影響了建設質量和進度。當前林業所要承擔的任務同投入比例差距很大，2007年縣財政安排給林業的人頭經費僅209.7萬元，缺口資金500萬元，再加上精簡下放人員負擔，林業部門依靠林業基金艱難維持，不堪重負。因此，林業部門難以籌集大量資金用于生態公益林的建設。

5 對策

5.1 加強組織領導，落實建設責任

黨的“十八大”報告，明確提出要建設生態文明，賦予了林業新的使命和任務，這是林業發展面臨的大好機遇。石正鎮黨委、政府主要領導應充分認識和抓住這一大好機遇，加快我鎮生態公益林體系建設，樹立科學發展觀，切實加強對該項工作的組織領導，將生態公益林建設管理工作列入重要議事日程，逐級落實責任，把它作為改善本地生態環境和促進本地經濟社會發展的大事落到實處，使石正鎮林業生態建設提高到一個新的水平。

5.2 生態公益林建設必須走群眾路線

公眾參與是生態公益林建設取得預期成效的關鍵因素，是世界上所有生態公益林建設成功國家的一條共同經驗。石正鎮生態公益林建設一定要充分信任群眾，緊緊依靠群眾，尊重群眾的意愿，積極發揮群眾的積極性，只有這樣才能以最小的成本取得最佳的效果。

5.2.1 培植公眾的環境意識

利用電視、錄像、廣播、報刊、墻報、宣傳欄等各種宣傳輿論工具，大力普及環境科普知識，使公眾對自然界及其發展規律有較為全面的認識，對人類與生態環境之間的依存關系有深刻的理解，在行為取向上能夠自覺地參與生態公益林管理與監督。

5.2.2 切實保護群眾的合法權益

在制訂生態公益林建設法律法規和相關政策措施時，要充分聽取實施區域內農民群眾的意見，充分尊重農民意愿，充分考慮農民的實際情況，要把國家改善生態環境的長遠和全局目標，同人民群眾的切身利益緊密結合起來，確定公眾在生態公益林建設中的主體地位，保護群眾的合法權益不受侵犯。

5.2.3 生態公益林建設過程要公開、透明

在生態效益補償資金的使用上要公開，要接受群眾監督，政府要恪守合同條款，及時、足額兌現生態效益補償資金，取信于民。

5.3 完善護林網絡體系建設，狠抓管護工作的落實

生態公益林的管護是生態公益林體系建設的基礎工作。要著重發揮好生態公益林專職護林員的作用，將管護工作重心下移，對管護員要落實責任，嚴明獎懲，平時注意抓好培訓教育和督查考核工作。通過鎮村兩級干部、管護員之間、林農之間共同作用，形成一個領導重視、機構健全、責任落實到位，上下齊抓共管的護林網絡體系，確保管護工作的落實。

5.4 實施好省級生態公益林林分改造項目

生態公益林林分改造已列入2007～2020年廣東省林業重點工程建設規劃。全省計劃投入資金1162300萬元，完成生態公益林林分改造面積1496773 hm2，其中平遠縣計劃投資14480萬元，實施生態公益林林分改造建設任務18607 hm2。經過實踐證明，至2015年7月止，石正鎮已完成生態公益林林分改造面積14650畝，采用林業專業工程隊施工，抓好工程質量監督，抓好資金的管理，選用優良鄉土闊葉樹種對單一針葉林進行生態公益林林分改造，能提高林分質量、生態功能等級和增加優質森林資源。

5.5 理順林農利益與管護目標的矛盾

5.5.1 爭取省級生態公益林補償資金的提高

生態公益林建設產生的是生態和社會效益，對生態公益林所有者（林農）來說，其林地經營活動和林木采伐收益受到極大限制，經濟利益受到損失。補償與損失本應該對等或者基本接近，補償標準低就意味著對林農利益的剝奪，讓欠發達山區的農民為經濟發達地區的環境質量買單，這是極不合情理的，也與“統籌城鄉發展，建設社會主義新農村，構建和諧社會”等相背離。要求提高生態林補償標準，就目前的經濟水平，每年至少30～50元/畝左右，可按照林分質量和區位重要性制定不同的補償標準。從而引導對生態林建設投入，讓生態公益林的經營也有經濟回報，使廣大林農自覺、主動地參與生態公益林的建設，確保生態公益林建設的全面持續實施。

5.5.2 爭取放寬人工林的采伐限制

對一些生態區位不是十分敏感的公益林，特別是人工林和毛竹林，可以考慮在不會對生態帶來影響的前提下，開展撫育更新性質的采伐。

總之，林業興則生態興，生態興則文明興。林業是生態建設的主體，林業生態建設是建設生態文明的基礎。而生態公益林體系建設是林業生態建設的主要組成部分。生態公益林體系建設是一項長期、艱巨、復雜的社會系統工程，加強生態公益林體系建設，培育和保護森林資源，改善和優化生態環境，促進生態建設的發展，是實現經濟社會可持續發展的客觀要求。

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