國內“農轉居”等相關社區治理模式

莊海燕+王勝男

摘要：“農轉居”社區作為我國城鎮化推進以及實施城鄉一體化和城鄉統籌過程中的重要產物，對其相應的管理方式與治理模式等相關問題也越來越受到人們的高度重視。本文通過“農轉居”工作開始實施以來的大量文獻資料，梳理國內對于此類社區的相關研究成果，主要從相關概念的界定和形成過程、基于城鎮化視角的“農轉居”社區研究，以及“農轉居”社區治理方式研究三個方面進行探討。

關鍵詞：社區；“農轉居”社區；城市（鎮）化；社區治理

中圖分類號： C916 文獻標識碼： A DOI編號： 10.14025/j.cnki.jlny.2017.09.066

“農轉居”作為適應市場轉型的安置失地農民的政策模式，一直以來都是新型城鎮化進程中諸多問題中最突出和最難處理的問題之一，因此加強對集中農轉村社區變遷與治理模式研究，也是民生問題落實的重要表現形式，有利于廣大民眾共享和諧健康社會的發展成果。“農轉居”工作自20世紀90年代開始實施以來，一直受到社會眾多學者與相關人士的關注，與此相關的研究成果層出不窮，其不是一個很新的概念，也存在諸多不同的說法，例如“村改居”、“村轉居”、“撤村并居”、“撤村建居”等。近幾年的“農轉居”工作是隨著新型城鎮化推進而實行的，其研究主要集中在“農轉居”建設工作中出現的以及遺留、保障等各種問題，后期研究主要是將其與地方社區結合進行案例實證分析。本文主要從“農轉居”相關社區的概念與形成方式、基于城市（鎮）化視角的農轉居社區以及此類社區的治理研究三個方面來進行闡述。

1相關概念與形成

首先城中村改造后形成的“村改居”社區是我國快速城市化進程中出現的一種新型社區?！按甯木印鄙鐓^是指在城鎮化進程中，因征收集體土地或改造城中村，整村拆遷安置建立的新型社區形態。這類社區已完成“四個轉變”，即集體土地→國有土地；集體經濟→股份經濟；農民→居民；農村→社區。社區形態與傳統的鄉村歸屬脫離，雖然還可以稱之為城中村，村莊的實體已經消失，因此不再歸屬農村社區。地方政府通常把這類社區歸為城市社區，但其社區形態卻表現出很多鄉村社區的特性。這種具有明顯異質性、不穩定性和過渡性的社區，很難精確地歸屬于城市社區中任何一種類型，是社區新類型的拓展[1]。“村改居”社區強調的是將城中村改造形成的介于鄉村社區和城市社區的一種新型社區，這也是實現就地城鎮化的一種表現形式。

“村轉居”社區主要是在原“村委員會”的基礎上逐步組織重構或過渡而來的，具體指的是那些地處城市郊區、原屬于“村民委員會”管轄的農村社區，近幾年已經從農村的行政村建制轉為“居委會”建制，一方面逐步建構城市社區組織架構、管理職責和管理模式，另一方面或多或少地保留原行政村的管理事務、職能甚至是組織成分[2]，并將“村轉居”社區分成了三類：“城中村型村轉居”社區，即已經在行政建制上完成了撤村建居過程、實施村轉居的“城中村”，但其社區景觀依然屬于較為典型的城鄉結合部特征，內部的土地性質既有國有土地，也有集體土地；“集中居住型村轉居”社區，是由地方政府主導并由鄉鎮或街道甚至行政村實施的、在集鎮和城郊地區建設的“農民集中居住”社區，這類“村轉居”社區從景觀上看，與城市集中開發建設的普通商品房小區完全一樣，但其土地性質依然是農村集體土地，居民還擁有政府頒發的房屋產權證，在城市化快速推進的地區以及一些進行“城鄉一體化”綜合試點改革的地區，此類社區較為普遍；“政府安置型村轉居”社區，主要是由各地政府規劃建設以安置失地農民為主的集中安置社區，這類社區的景觀屬于成片開發的城市新建住宅區，多數位于城郊，其土地性質已是國有土地，其居民享有完整的房屋產權[3]。

通過城郊地區的農村，即城市邊緣村向城市社區過渡的“撤村建居”方式也可稱為“農轉居”社區。同樣“撤村建居”就是將城市建成區里的行政村或城郊地區人均耕地或全部耕地數量少的行政村，撤消其行政建制，將“村民委員會”轉成“社區居委會”。是大力推進從城鎮化、統籌城鄉社會經濟發展，又是切實解決新形勢下“三農”問題和城市膨脹擴張問題的有效出路[4]。

對于“農轉居”等相關社區的概念和形成方式，不同學者有不同的見解，但卻都表述的大同小異，因此可將此類社區的定義概括為：在城鎮化進程中，因城中村改造和城郊區的農村（即城邊村）集體土地征收，在行政建制上已經完成或正在完成撤村建居，并將村民委員會轉成社區委員會的新型居住社區。轉化過程為傳統村落→農村社區→城鄉社區→城市社區，土地性質既有集體土地又有國有土地，內部景觀既有城鄉結合部的特征又有城市成片開發建設小區的特征。“集中農轉居”社區則包含兩類，一是由政府主導建設的在農村集體土地建設的農民集中居住社區；二是政府規劃建設的、對由集體土地轉為國有土地后產生的失地農民的土地進行拆遷安置的集中安置型社區。

2基于城市（鎮）化視角下的農轉居社區

“村改居”是在城鎮化進程中探索出的一類新型社區發展模式，結合了農村居民點與城市社區在政治、經濟、社會發展等諸多方面的特征，是農村居民區向城市社區轉型的“合成品”。鄭風田[5]、潘明[6]都對城鎮化中的“村轉居”后的集體資產處置問題進行了探討。鄭風田通過研究城市化過程中的“農轉居”與農村集體資產改制問題，認為“農轉居”問題是城市化過程中諸多問題中矛盾最突出也是最難處理的問題之一，難點問題就是產權界定和清產核算、量化的對象和分配依據、處置方式確定以及資產的具體量化和分配等。

新型城鎮化則不同于以往的傳統城市（鎮）化，其新表現在城市（鎮）建設的綜合性、可持續性、健康化、智能化、多元化等。國家新型城鎮化規劃（2014年-2020年）中更是強化了社區自治和服務功能，即健全社區黨組織的基層群眾自治制度，推進社區居民管理社區公共事務和公益事業。加快勞動就業、社保、衛生計生、信訪等公共服務向社區延伸和社區信息化建設[7]。這只是新型城鎮化對于目前普遍存在的社區所做出的新要求和新挑戰，而對于從傳統村落轉化而來的居住社區則可能需要一個過渡階段經過特殊治理再逐漸演變為新型社區。王楓秋從學術角度對黃島區新型城鎮化和社區發展模式進行分析研究，并從場域視角進行分析，試圖通過實地調研以發現新型城鎮化背景下“村改居”社區化過程的變遷。研究認為，傳統村落經由新型農村社區建設轉變為農村社區，進而通過“村改居”等城鎮化升級為城市社區；社會結構在這一過程中發生了巨大變遷，農民經由這一過程成為市民；農村社區經由“村改居”成為城市社區就完成了城鎮化過程[8]。

3社區治理研究

3.1治理模式

“農轉居”社區治理傳統的繼承水平和社區重建水平會在很大程度上決定其具體的治理模式，因此此類社區治理模式的選擇也面臨著多種可能性，即行政管理主導的管治模式、居民指導的自治模式、以及基層政府、社區成員單位、社區居民間對話協商與共建協調機制的共治模式等，不同歷史條件和背景“農轉居”社區需采取針對自身發展優勢的治理模式。

徐琴通過對城市化進程中“村轉居”社區居民自治的再構建研究，認為村轉居社區一般是城市化進程對村莊進行改造、并在行政整合的外力建構下形成的，原來的行政村所實施的村民自治主要基于村民之間共同的經濟聯結而不是社會自主性，決定了行政村的自治傳統基本不具備可繼承性。治理方式應理性地定位于“有限自治”，并需要經過一個長期的、以培育居民社會聯結和社會自主性為目標的再建構過程[2]。談小燕則基于社區精英視角，以成都瑞泉馨城為例，發現要合理整合和利用社區精英對于“村轉居”社區治理有重要意義，認為實現社區精英的存在與社區治理需求的契合是社區精英以社區社會組織為載體參與治理與實現社區自治契合的重要過程，要求使政府職能由管治型轉向以社區居民為中心服務型[9]。趙燕華以天津岳秀園社區作為應用基礎建立村改社區建設績效評價指標體系，采用層次分析法和模糊綜合評價的定性與定量相結合的方法對村改社區物質環境建設以及軟性建設方面進行系統分析，這既是居民作為社區管理主體的基本要求，也是社區建設“以人為本”原則的具體體現[10]。

3.2治理對策與措施

此外，在農轉居社區治理的具體對策措施上，瞿麗選擇了全國撤村建居的樣板區域——青島市黃島區作為實證研究對象結合該區撤村建居社區實際情況和相關數據，對該地區的撤村建居現實狀況進行了實證研究。在分析撤村建居社區治理存在問題的基礎上，探討了推進城鄉一體化、優化社區治理體制、提升社區綜合能力、建立多元主體自治空間等措施作為完善撤村建居社區治理對策建議[4]。在農轉居居民管理與服務的問題上，單成剛通過對北京順義區的已拆遷人員情況、勞動力就業狀況以及群體特點進行分析，找出其中存在社區建設經驗相對缺乏、村、居委會雙軌運行時間較長、農民在生活理念上真正融入城市需要艱辛歷程、就業服務是農轉居社區迫切需要解決的突出問題、“農轉居”拆遷過程等歷史問題易引發矛盾五個方面的問題，并針對性地提出一系列具體的建設措施，如在村委會、居委會并行期間，應通過成立社區黨支部的方式，統一“農轉居”社區建設的思想載體；條件成熟后，嚴格依法選舉，及時成立居委會，充分發揮自治組織的作用，加強社區管理與服務；大力推進和諧社區建設，促進“農轉居”社區居民快速融入城市；積極促進就業服務[11]。高楊基于對“村改居”工作的重大意義和現實問題的考慮，從一個整體的視角把握和解讀了我國的“村改居”工作，并以天津市東麗區軍糧城街和順園社區“村改居”工程為提案研究，深入剖析“村改居”工程實施意義、經驗和面臨問題，提出對“村改居”的獨特見解與完善“村改居”的對策，后又上升到宏觀層面對“村改居”下一步發展方向與后續社會管理服務做出相應對策和發展方向，即創新黨建工作載體，搭建社區黨組織與黨員的溝通平臺；創新管理機制，建立社區服務中心；創新方式方法，提高居民對社區建設的參與度等[12]。張汝立等在實施調查的基礎上，以北京市的個案為例，對農轉居安置政策問題與成因進行系統分析，認為應完善農轉居安置政策，即多渠道籌集和積累社會保障基金，做好農村社會保險與城鎮社會保險的銜接，建立合理的利益分享機制[13]。徐睿通過實證分析選取“村改居”的成都市A社區作為研究對象，重點分析以該社區為代表的“村改居”型社區在完善組織體系過程中面臨的現實困境和存在的典型問題，提出下一步需抓好集體經濟合作社的建設，確保組織體系對不同居民群體的代表性，理清社區公共事務的類別，明確各組織的職能邊界，從而達到“黨、政、經”三分的目標[14]。對于農轉居社區治理的細部問題，還有學者分別就“農轉居”社區中出現的就業[15]、綜合養老問題[16]以及公共服務供給[17]、社區文化建設[18]等不同角度進行了社區治理的深入探討。

4結語

對于此類社區的研究討論大多集中在圍繞“人”的制度建設和社會結構關系的轉變上，研究視角和研究問題都各有側重，那么社區綜合環境的現狀調查和治理完善在新型城鎮化建設這樣一個背景下同樣值得我們深入探究。

參考文獻

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作者簡介：莊海燕，碩士，助教，研究方向：區域經濟與區域規劃。