食品安全治理：從政府規制到協同治理

張志偉

【摘要】食品安全問題關系到民生，對其有效的治理是每個政府需要做到的工作，因此食品安全治理水平的高低也一定程度上反映了該政府的治理能力。本文對于目前就政府規制狀態下，依舊頻發的食品安全問題做出審視，從具體案例出發，比較協同治理狀態下激勵機制、約束機制、信息傳遞機制較政府規制狀態下兩者三個機制的不同點。希望能夠為食品安全治理的協同治理之路提供一定幫助和啟示。

【關鍵詞】食品安全；政府規制；協同治理；比較

一、從政府規制到協同治理

1、政府規制到協同治理

協同機制的三層含義是：第一，數量上要實現“1+1>2”的協同效應；第二，質量上產生系統新的功能和結構；第三，層次上促使系統向高水平不斷躍升。

在此基礎上，政府為了更好地提供公共服務，嘗試將部分公共事物外包給私人部門，在權力結構上并無本質變化，私人部門依附于政府，在更多時候，這種狀態下是很難維系的，也無法調動起私人部門的工作積極性。協同政府則是始終在解決政府不同部門間的合作問題，在目前公管問題日漸復雜的今日，比如食品安全治理這類復雜事情已然不是單一部門能夠解決的了。我們可以看到在協同治理狀態下，公私合作和部門合作程度都較高，我們不能單純關注到收購高質量的外包業務，對于部門間的協同推進也是必須的。

在本文中提到的政府規制階段可以視為官僚制政府中常用的管理手段，可能包含一定的政府部門間合作；而在協同治理下，公共部門結合了營利性機構、非營利性組織、乃至個人，不僅僅是政府購買了外包的社會服務，也可能是社會形成了自覺的組織對社會公共事務負責。協同治理作為典型的多元化合作模式，其組織形式多樣化、主體多元化、合作方式各異。

2、協同治理的保障機制

就協同治理而言，其保障機制或驅動力不同學者有不同想法，如利益驅動、命令驅動、心理驅動；激勵機制、約束機制、信息傳遞機制等等看法。目前我國處于政府規制時代向協同治理的轉型過程中，我們可以看到政府在公共事務管理上已經展開了公私合作，但是較為成功的典范可以說依舊較少，原因就是在這個轉型的過程中，其機制的不完善導致的合作意愿隨時間降低、合作的關系隨時間弱化、合作的目的隨時間變得模糊。

因此在這樣的一個轉型時期，協同治理的保障機制是必不可少的，不是說沒有完善的機制保障我們就不邁出實踐的一步。而是要在實踐的過程中，逐步探索機制的建立。

3、食品安全協同治理

在民眾參與公共事務管理逐漸增加的近一段時間來，民眾參與的熱情及能力有了明顯提高，但是為什么食品安全問題依舊不斷？部分學者開始意識到相關制度的安排需要考慮到政府規制、消費者參與以及生產者服從幾個方面之間的互動。接下來，公共治理理論進一步發展了食品安全的治理主體，它倡導政府、市場和社會中間組織之間需要建立一種良性互動關系，這種關系的建立有利于提高公共事務的治理效率。而我理解的關系建立的前提就是有相應的機制保障，也需要社會相應的發展水平。

在文章的下一個部分我們就將探討，政府規制與協同治理之間，食品安全治理保障機制之間的區別，即激勵機制、約束機制、信息傳遞機制。而在協同治理之下，這三種機制又能為政府規制下產生的食品安全問題帶來怎么樣的獲益。

二、政府規制下的治理保障機制問題

1、激勵機制扭曲

（1）“國家免檢產品”

“三鹿奶粉事件”作為震驚中外的一個食品安全問題事件，其導致的最直接結果之一就是中國取消了實行8年的“國家免檢產品”機制，“國家免檢產品”作為一個激勵機制，其本質目的是希望企業在生產過程中出于信譽的考慮，保證產品的質量。但最終結果卻是三鹿集團鋌而走險，由于存在著消費者和廠家信息不對稱的僥幸心理。同時，即使是由于食用其生產的問題奶制品，因為其危害需要時間產生，很難追溯到真正源頭。“國家免檢產品”這樣的獎勵機制反而成為了黑心廠家蒙混過關的利器。

我們要清楚，在這個從信用轉化到經驗的過程中，無辜嬰兒付出的可是身體健康乃至生命安全的代價。這樣的激勵機制未免“成本過于高昂”。

（2）行業準入

行業準入看似是一種約束機制，但是其實不免有激勵的因素在內，作為有資質的產品或者企業，必然在受到許可后，受到一定激勵。

再看到行業準入的流程是什么樣的，我國偏好對企業資質進行檢查。即不分產品，企業需要為它的行業準入許可支付相應的評測費用。假設在接待評審機構的過程中，需要有其他的費用如住宿費，就餐等支出，這些費用也自然而然會落到企業頭上。無形增加企業負擔的同時其實也無形增加了評測機構受賄的嫌疑。準入作為一種企業的激勵，實在不應該由企業承擔相應費用，更不用說在這種機制下，更有評測機構受賄的可能性。企業認為只要繳費即可獲得準入，從而忽略了在審查背后真正的目的是什么，又何以保障產品的質量。

（3）行政處罰怪象

我國行政處罰的對象是不合格企業，主要是對企業的吊銷執照和罰款。其中罰款是最常用的行政處罰手段。罰款是企業的違法成本，而企業會在違法成本與違法收益之間衡量，甚至選擇上繳罰款而違法獲利。再加上管制機構可以從罰款金額中提留一定比例自用，因此形成了管制機構“釣魚執法”的奇怪現象。

我國主要采取罰款手段，不但管制成本低，而且管制機構還能夠從罰款中獲得好處。

2、約束機制低效

（1）檢測水平滯后

國外一些學者認為美國食品藥品約束的目的是滿足社會以及政府在衛生、安全方面的需求，然后傳統的約束機制如：具有滯后性的法律法規這類手段明顯是低效的。在三鹿奶粉事件中，除了法律法規角度的不足，懲罰力度的不足外。還有一點就是在食品安全技術檢測問題上，凱式測氮法作為衡量奶制品質量的檢測方法是否已經過時或者過于單一？中國測定蛋白質在食品中的含量采用凱氏定氮法，通過檢測氮的含量推測蛋白質含量。而三聚氰胺含氮量高達66.6%，故被和水一起添加到牛奶中，即可通過落后的檢驗方法獲得虛假的蛋白質含量。如此低效的質量檢測方法，連奶農都能想到辦法蒙混過關。

當然與檢測水平相關的就是規制機構人員素質的差異，國內的檢測機構缺乏真正的科學家，在人員雇傭方面更加傾向公務員的錄用模式，必然無法有效對產品質量的檢測方法及時更新。

（2）準入機制低效

此外國內的食品安全政府規制有一個特點，其偏好選擇企業作為規制對象，進入市場前，企業需要獲得準入的許可，而以企業作為規制對象有幾個問題：

①企業作為規制對象，規制機構需要挨家挨戶對企業進行審核，隨著企業數量的增加，必然導致規制機構人員數量的增加，而機構人員數量的增加必然帶來行政效率上的降低。

②審查需要大量的時間精力，隨著企業規模的擴張，其審查流程的延長也是必然的。找來企業的不滿。

僅以上兩個問題就可能會導致規制機構在審查過程中放棄部分審查內容，降低準入門檻，最終導致食品安全問題。

三、協同治理保障機制的差異

本段就激勵機制扭曲、約束機制低效、信息傳遞機制阻滯三個方面原因入手，探討解決以上問題，協同治理的保障機制需要做出怎么樣的變化，兩者間的差異是怎么樣的。

在食品安全治理過程中，政府及市場這兩大主體，在產品生產直到進入到消費者胃中這個過程當中，從當前民眾參與提升的情況下仍出現許多問題，各個主體在食品安全上究竟應當承擔什么樣的責任以及在協同治理建立的過程中，應該具備怎樣的協同機制。

1、激勵機制——協調各主體的利益關系

食品安全管理的力度取決于各個利益主體之間的博弈，同時也是政府政策制定的理論基礎。在激勵機制方面，對于緩解社會壓力而言，積極的社會參與、良好的秩序是保證協同治理穩步推進的前提，因為協同治理主體大致分為公共部門、社會組織、個體三大類，只有將這三者的利益有效的整合，保證利益關系的平衡才能有效開展治理。

（1）第三方機構——行業協會

此外政府和行業協會間也存在著相互合作的利益驅動，這類協會在國外已經得到了良好的發展。在國內則正在萌芽階段。

高專業高素養的行業協會是政府部門樂于見到的。規制部門會在政策制訂前，專業意見由行業協會提供；規章起草完成后，行業協會能夠提出改進意見。一個較高專業水準的行業協會，在政府政策制定過程中發揮重要的技術咨詢作用，不但能夠提高制定出的政策的可行性和有效性，還緩解了規制機構巨大的工作壓力。

行業協會需要通過對政府部門積極的信息溝通，保證自己的價值體現。行業協會能夠存在是因為行業協會能夠為行業帶來利益，能夠為政府帶來便利。成熟的行業協會能夠不斷吸引會員的增加，而協會為了保障自身團隊的高素質，也必然有嚴格的入會機制，于是形成一個良性循環。因此，行業協會能夠有效為政府提供信息，創造行業內良性機制。政府與行業協會間，即使不需要協議，一個良性高素質的行業協會能夠有效與政府形成合作關系。

（2）規制機構的第三方化

在行業準入上，為了避免規制機構的“自私”心理，減輕機構壓力，以產品作為行業準入的審查對象有助于減輕成本，引入第三方的機構為產品提供全程免費的審查流程，由國家財政直接支付審查費用。不但能夠加強企業對于審查的重視度，也避免了受賄的情況。三方專業化機構的審查也能夠保證規制的產品的質量。

（3）行政處罰方式的不同

行政罰款的費用杜絕由規制機構留用，甚至不以罰款為主要目的，處罰的形式可以是強制產品召回，責令停止銷售，處罰信息公布，食品行政扣留等。單純罰款的機制對于一家盈利性企業而言，并沒有特別的威懾力，從其銷售角度、名譽角度、日常運營角度出發的行政處罰才能夠對企業起到正向激勵的作用，一味簡單的罰款不能達到理想的激勵效果。

2、約束機制——有效的內外部約束機制

約束機制來說有很多種，包括法律形式約束關系，有效對食品安全的監督，治理對象的相互制約等。在協同關系上，我們需要明確多元主體在食品安全治理上的明確權利以及責任。

（1）約束機構專業化

在質量監督上，作為專業性要求較高的政府服務，其專業化的改變是必須的。而“去官僚化”是目前機構需要亟待解決的問題，它指削減機構領導、成員公務員的性質，加強成員在領域內科學家的性質。我們需要做到約束機構成員的獨立性，不僅獨立于政府外，也要獨立于企業外。人員的招聘方式應該更加多的考量其專業性，其職能也著重放在科學研究上。

我們看到在政府規制下，質量監督的問題頻出，部分原因其實就是監管部門這一主體與政府的脫離度不夠，只能和政府被看作同一個主體。協同治理下這一主體需要具備一定的獨立性。

（2）規制對象參與約束機制當中

對于約束對象來說，在協同關系上，約束對象在傳統意義上處于被動性較高的地位，各種條約規制針對的都是約束對象，可以認為是企業。在協同概念的自由一點上極為欠缺。相反的協同治理的過程中不可或缺的一個主體就是被約束的對象，食品的供應者需要使其他主體明確他的利益需求是什么，達到目標合理的地步。

在政府規制下，企業作為被監管的對象，又是食品的直接生產者。在過去的較多案例中，基本都處于被動自我監督、被動危機處理、被動處罰的狀態下。

不單純是外部約束。在協同治理下，我們應該強調企業的自我約束。表現在企業的生產行為自我約束，產品質量自我檢測。企業的“產權分離”應該做到，理性的企業管理者能夠做到為企業的最佳發展制定政策，而所有者則在決策上不免帶有感情色彩。

所以與政府規制不同的是，協同治理不但強調外部約束，同時看重內部約束，從而表現出其多元的特點。

（3）加強內部協同的效率

我國食品安全監管部門繁多，最多的時候部門多達十幾個，即使是目前也沒有到達精簡的地步，就難免有部門間職能重疊的情況出現。此外在食品安全監管上，也沒有相應的主導地位的部門存在。最后，在政府部門與第三部門間的只能分工上也是不清不楚。以上的情況導致在食品安全問題的處理上，容易出現不作為的現象，也為這種現象提供了借口。

約束機制最直接的就是法律形式上的約束，法律形式作為有遲滯性的約束形式，我們需要做到在問題出現時及時就法律內容進行修改，目前需要做的是：①明確政府不同部門在食品安全治理問題上的責任和權力。②第三方部門職能與政府部門職能明確分工，盡量走到第三方部門的獨立性。

3、信息傳遞機制——建立流暢的信息交換體系

信息不對稱是食品安全問題頻繁發生的根源。食品安全治理的出發點是為解決由食品信息不對稱所引起的市場失靈。因此，食品安全治理理應以減少信息不對稱為目的。

（1）信息的不對稱解決

這種信息不對稱存在于政府部門、企業、消費者、第三方機構這四個主體之間，在每個同類主體間因競爭或合作不暢的關系也存在相應的信息不對稱。

①存在于消費者和企業之間的信息不對稱

企業作為直接的食品生產者，作為信息始終占有優勢的一方，不免在消費過程中占有相對的主動性。

這一信息的不對稱是幾乎不能逆轉的，治理的目的只能是企業將信息盡可能真實地傳遞給消費者。比如制定相應的食品包裝要求，建立可追溯食品信息渠道，確保食品宣傳內容真實。

②政府部門之間的信息不對稱

在食品安全治理過程中，多政府部門間的信息可能存在著溝通不暢、信息不共享的問題，也就可能在治理過程中造成重復執法或者不作為的現象。

政府部門間的合作，除了職能的明確外，信息的交換機制也是保障部門間協作的前提。從而促進主體之間從模糊的分工，利益的爭執變成了向利益不沖突、分工明確過渡。

③第三方機構、政府部門與企業的信息不對稱

企業作為在約束機制中的被約束對象，以往的規制模式是信息被迫輸出，要解決約束機構與被約束對象的信息交換問題，就需要從被約束對象的自覺入手，積極配合檢查，強調自我約束，強調企業責任感，將企業納入約束體制中來。

（2）信息交換

在協同治理中，一個重要的特點是多元主體的積極參與。以往的經驗是政府可以較快獲得信息，社會組織可以下一步獲得信息，處于信息鏈末端的總是群眾。因此在過去的治理中，越是零散的團體可能對于治理的參與度越低。過去的信息交換可能是電視廣播宣傳、新聞傳播、公告等。但是缺乏傳播度。要保障信息的快速交換，考慮可以使用網絡平臺、新媒體、傳統媒體、官方微博等多種手段。政府部門、第三方機構、企業需要愿意公開信息并分享。以上優點可以總結為：

網絡平臺存在雙向互動的特點，可以有效調動群眾積極性。此外網絡作為目前普及率廣泛的信息交換平臺，已經受到越來越多人關注。

積極展開的信息交換能夠建立群眾信心，對于維持市場的良性、群眾的積極性、協同的穩定性有極大幫助。

流暢的信息傳遞機制在協同治理中起到的維持多元主體參與積極性的作用，在協同治理下，我們多元主體需要明確問題、解決方式、事件處理結果、治理成果等多種信息，沒有良好成果的產出，將不被認為是有效的治理，參與的多元主體自然失去活力。

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