準確把握原則 有序推進土地承包經營權流轉

摘要：中央兩辦印發的《關于引導農村土地經營權有序流轉 發展農業適度規模經營的意見》規定了土地承包經營權流轉的四項基本原則。全面理解和準確把握四項基本原則的內涵及其政策取向，對于明確新形勢下土地承包經營權流轉的發展方向和《意見》的貫徹落實具有十分重要的意義。文章在對四項基本原則進行系統梳理的基礎上，深入剖析了各項原則的內涵及其法理依據，認為《意見》提出的四項原則既符合我國現行的法律法規和我國的基本國情及農村經濟發展實際，也符合產權權利由集中向分散、分離方向演變的土地產權制度發展規律和以家庭經營為基礎、多種經營形式并存的農業發展規律，同時也體現了市場在土地資源配置中起基礎性作用的基本要求。

關鍵詞：土地承包經營權；流轉；原則；規模經營；三權分置

2014年11月，中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發了《關于引導農村土地經營權有序流轉 發展農業適度規模經營的意見》（以下簡稱《意見》）。該《意見》是在黨的十八屆三中全會強調“使市場在資源配置中起決定性作用”，2014年中央1號文件強調“在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農戶承包權、放活土地經營權”。十八屆四中全會強調“依法治國”的背景下印發的。《意見》與已有的相關法律法規相比，在流轉原則的規定上增加了很多新的內容。原則是人們處理問題或行事所依據的基本準則，而流轉原則就是在推進流轉過程中必須遵循的基本準則。因此，全面理解和準確把握《意見》所規定的各項原則，對于明確新形勢下土地承包經營權流轉的發展方向和《意見》的貫徹落實，進而推動土地承包經營權有序流轉具有十分重要的意義。

一、堅持集體土地所有制、實現“三權分置”是有序推進土地承包經營權流轉的基礎

《中華人民共和國憲法》第六條明確規定，生產資料的社會主義公有制是我國經濟制度的基礎，而土地的極端重要性和有限性決定了土地公有制是社會主義公有制的基礎。作為土地公有制兩大支柱之一的農村土地集體所有制為防止出現農村土地兼并及其導致的農村社會兩極分化，實現農村社會的公平公正提供了基本的制度保障。無論土地承包經營權以什么形式流轉，都不得改變農村土地歸農民集體所有的法理現狀。土地承包經營權是基于產權分離原則，從集體土地所有權（母權）中分離出來的一項集體成員所獨有的法定用益物權（子權），如果放棄作為生產資料公有制兩大支柱之一的集體土地所有制，則土地承包經營權將失去其賴以存在的根本，“皮之不存，毛將焉附。”因此，堅持集體土地所有制是推進土地承包經營權流轉的基礎。堅持集體土地所有制，就是鞏固以集體土地所有權為核心的農村集體土地產權制度，不斷壯大集體經濟，并充分發揮集體在土地承包經營權流轉過程中的監督管理職能和為流轉提供服務的組織功能。

土地產權權能和產權權利由集中向分離的方向演變是近代以來世界土地產權制度發展的基本規律，也是提高土地資源配置效益和利用效益的必然選擇。20世紀70年代末期，我國在農村推行的家庭承包責任制，其本質是土地產權結構由“兩權集中型”（集體所有、集體統一經營）轉變為“兩權分離型”（集體所有、農戶分散承包經營）。這種產權結構的轉變使農民擁有了土地經營的剩余索取權，體現了“多勞多得”的按勞分配原則。但隨著我國工業化、城市化的快速推進和非農產業的快速發展，從事非農業生產和遷移城市的農民越來越多，“兩權分離”下的土地承包經營權固化所導致的農業生產副業化、土地撂荒、閑置和粗放經營等弊端逐漸顯現，在這種情況下，實現農戶的土地承包權與經營權的分離，構建屬于集體的土地所有權、農戶的承包權、農業生產者的經營權“三權分置”的產權結構是經濟社會發展的必然結果。只有構建“三權分置”的產權結構，才能激活土地經營權，并在穩定農戶承包權（在法律規定的承包期內，任何組織或個人都不得違背農民意愿，以任何借口強迫農戶放棄其依法擁有的承包權）的前提下，建立起符合市場經濟規律的土地經營權流轉機制，有序推進土地經營權的市場化流轉，使市場在土地經營權流轉中起決定性作用。

二、尊重農民意愿是有序推進土地承包經營權流轉的前提

自愿是在市場經濟條件下市場主體行為與否的基礎，是實現資源合理和有效配置的動力。《中華人民共和國農村土地承包法》第十條、三十四條、五十四條和五十七條明確規定：承包經營權的流轉主體是依法擁有承包經營權的農戶，承包經營權流轉與否、以什么方式流轉、流轉價格的高低、流轉期限的長短等與流轉相關的具體問題均由依法擁有土地承包經營權的農戶自主決定，包括地方政府和基層組織等在內的任何組織和個人均不得干預，國家依法保護基于農戶自愿的、合法的土地承包經營權流轉行為，禁止地方政府和基層組織等無視農戶意愿、以少數服從多數或以發展地方經濟為借口強迫承包土地的農戶放棄或者變更其土地承包經營權而推進土地承包經營權流轉，并將上述行為認定為侵犯農戶合法權益的行為，主導上述行為的相關組織和個人須承擔相應的侵權損害賠償責任。因此，基于上述法律規定，《意見》再次重申：土地承包經營權是農戶擁有的法定的用益物權，土地承包經營權流轉與否、流轉價格如何確定、以什么方式進行流轉，應由依法獲得土地承包經營權的農戶自主決定，流轉收益歸農戶所有，流轉期限由流轉雙方在不超過承包剩余期限范圍內協商確定，嚴禁將流轉面積、流轉比例納入對各級干部的績效考核內容。即使在城市化水平較高、非農產業較為發達的沿海發達地區和大中城市郊區，推進土地承包經營權流轉也要通過示范引導，由點到面，穩步推廣。各級地方政府和村集體經濟組織在土地承包經營權流轉過程中不能越俎代庖，要充分尊重農民的意愿，其主要任務是積極引導而不是強行干預，是提供服務而不是事事包辦。

在現實生活中，由于農業產業的弱質性、農民組織不完善性以及土地流轉信息的不對稱性，造成了農民在土地承包經營權流轉中的弱勢局面，使得地方政府或農村基層組織違背農民意愿強制農民流轉土地或剝奪農民土地流轉權益的現象時有發生。在我國現有鄉村管理體制機制和土地產權結構框架下，地方政府和農村基層組織所擁有的公共權力成為其參與土地流轉博弈的最大優勢，處于被管理者身份的農戶雖然是土地承包經營權的合法擁有人，但在地方政府和農村基層組織面前，完全處于劣勢地位。具體到土地流轉中，地方政府或村集體及其代理人——村干部完全有可能借公共權力干預農民參與土地流轉行為決策和選擇，甚至滲透到流轉價格決定、流轉方式選擇和流轉數量確定等各個方面和各個環節，使地方政府、村集體及其代理人的尋租欲望得到最大化滿足。要防止上述現象發生，必須在土地流轉中協調好各流轉主體的利益，對處于弱勢地位的農民主體在制度設計和政策保護方面予以傾斜，同時要鼓勵流轉方式創新，支持基層根據本地的實際先行先試，依靠創新來破解流轉中的難題。同時對借各種名義強迫農民進行土地流轉的違法行為，各地政府必須加強執法監督，有關責任方必須依法承擔相應的侵權損害賠償責任。

三、以家庭承包經營為基礎，實現家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等多種經營方式共同發展是有序推進土地承包經營權流轉的載體

農業家庭經營、農業規模經營和農業現代化是三個不同的概念，家庭經營并一定等于小規模經營，在家庭經營的基礎上同樣可以實現規模經營，也同樣可以實現農業現代化，它們之間并不存在實質性的矛盾，相反，家庭農場恰恰是西方現代農業最具代表性的農業組織形式。因為農業生產的獨特性（與非農產業相比）和因家庭成員利益的一致性所引致的勞動過程無需監督的優勢決定了它是其他任何農業組織形式所不能完全替代的，正如中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文所說：“不是家庭選擇了農業，而是農業選擇了家庭，世界各國概莫能外”。

毋庸諱言，現階段我國農業家庭經營規模過小，土地分割過于細碎，確實不利于實現農業機械化，不利于農業新技術的推廣應用，不利于農業勞動生產率的提高，不利于農業生產方式的轉變，不利于積累機制和農業生產良性投入機制的形成，但造成經營規模狹小分散的根源不在于農業家庭經營的組織形式。土地均分基礎上的土地經營規模狹小分散，是由我國人多地少以及大部分農民還需依靠土地維持生計等基本國情所共同決定的。與其說現階段小規模分散經營是我國農業家庭經營的一大弊端，倒不如說是基本國情下的一個無奈的選擇和無法回避的客觀現實，是家庭經營基礎上實現農業現代化的一個既定前提。隨著我國工業化、城市化的快速推進和社會經濟的快速發展，非農就業機會的增加和土地經營權的市場化流轉將使農戶土地經營規模結構得到不斷調整優化，土地也會適當集中，但土地的適度集中不應通過改變農業家庭經營的組織形式，而只能通過土地經營權的市場化流轉來逐步實現。家庭經營一定是我國農業最基本的組織形式。

當然，強調家庭經營在我國農業微觀組織體系中的主體地位，并不代表家庭經營是農業生產的唯一組織形式，也不代表農業家庭經營組織不發生動態變化。實際上，當今世界各國在農業生產中都不存在唯一的組織形式，而是以家庭經營為主，多種經營形式并存。由于我國地域遼闊，各地自然條件千差萬別，生產力發展水平有高有低，因而允許不同地區根據本地的自然和社會經濟條件，在充分尊重農民意愿的前提下，探索適合本地區實際的農業生產組織形式，實現以家庭經營為主，集體經營、企業經營、合作經營等多種經營形式并存的農業生產組織體系。

四、實現土地適度規模經營、促進糧食增產與農民增收同步是有序推進土地承包經營權流轉的最終目的

如上所述，家庭小規模分散經營既不利于農產品質量的提高和農產品品牌的創建，也不利于大型農業機械的使用和農業科技成果的推廣應用，降低了農業勞動生產率，嚴重挫傷了農民特別是青年農民從事農業生產的積極性。同時，小規模分散經營高昂的交易成本，客觀上制約了農民參與農產品市場競爭的深度和廣度。這表明小規模分散經營的農業經營方式已嚴重滯后于當前農業生產力發展的客觀要求。推進土地承包經營權的規范有序流轉，逐步實現在家庭經營基礎上的土地適度規模經營，既有利于推廣先進的農業生產技術和加大對農業基礎設施的投入，降低農業生產成本，提高農產品的市場競爭力和勞動生產率，增加農民收入，穩定務農隊伍，從根本上解決“誰來種地”的難題，而且能夠推動農業產業結構的調整和對傳統農業的改造，逐步實現農業現代化。但推進土地承包經營權流轉和發展土地規模經營既不能在不具備流轉條件的地區強行推進，也不能在具備條件的地區不思進取，無所作為，并且在推進過程中還要注意把握經營規模的“度”。

首先，推進土地承包經營權流轉和發展土地適度規模經營是一個循序漸進的自然過程，不能超越當地的社會經濟發展水平和農村勞動力轉移的客觀情況拔苗助長，強行推進。如果不顧當地農村勞動力轉移程度和經濟發展水平，強行推動土地承包經營權流轉和土地規模經營，必然導致部分農民失去賴以生存的土地，成為“三無”農民，從而引發社會矛盾，影響社會穩定。根據經濟發展水平，我國農村目前大體上可劃分為三個區域，即社會經濟發達地區、欠發達地區和相對落后地區。經濟發達地區主要分布在東部沿海地區和大中城市郊區。這些地區的特點是非農產業發達，城鎮化水平較高，絕大部分農村勞動力特別是青壯年勞動力已轉向非農產業并有穩定的收入，家庭收入主要來自于非農產業。對于經濟發達地區，各級地方政府和農村集體經濟組織應因勢利導，在充分尊重農民意愿和確保農民權益的前提下，創新土地流轉方式，擴大流轉范圍，加快推進土地承包經營權流轉，逐步實現土地適度規模經營；經濟欠發達地區主要分布在我國中東部地區。這些地區的特點是非農產業比較發達，城鎮化水平較高，大部分農村青壯年勞動力已轉向非農產業，但工作和收入的穩定性相對較差，部分農民仍對土地具有較強的依賴性。上述區域的部分地區如城市郊區已經具備了流轉的條件，但大部分地區目前流轉的條件還暫不具備。對于具備流轉條件的地區，應與發達地區一樣加快推進，對于不具備流轉條件的地區，暫時以穩定土地承包經營權為主，不能盲目推進；經濟相對落后的地區主要分布在我國中東部自然條件相對較差的偏遠地區和我國的西部地區。這些地區的特點是經濟發展水平和城鎮化水平相對較低，只有少量農村青壯年勞動力轉向非農產業，且工作和收入極不穩定，大部分農民仍對土地有較強的依賴性。對于經濟相對落后地區，目前重點考慮的不是推進土地承包經營權流轉，而是如何降低土地細碎化的問題。其方法是在尊重農民意愿和不打破農村集體土地所有權界線的基礎上，鼓勵農民在村集體內部通過土地互換實現農戶耕作的土地集中連片。

其次，推進土地適度規模經營既不能單純追求糧食增產而忽視農民增收，也不能單純追求農民增收而忽視糧食增產，而是實現糧食增產與農民增收同步。相關研究結果表明，土地經營規模的擴大能夠降低農業生產成本，提高勞動生產率，進而實現農民增收；但土地經營規模的擴大，未必能帶來糧食單產水平的提高。因為隨著土地經營規模的擴大，只有包括勞動投入在內的各種生產投入均隨之增加，才能維持原有的單產水平。如果其他生產要素的投入趕不上土地經營規模的擴大速度，必然會導致土地單產水平的下降。因此，要實現糧食增產和農民增收同步，必須把握好勞動生產率與土地生產率的平衡，必須與農業勞動力和人口的流出狀況相適應，土地經營規模必須適度。此外，農業的生產特點和我國人多地少的基本國情也決定了經營規模并不是越大越好。推進適度規模經營的根本目的是在確保糧食總產穩步提高的基礎上，逐步縮小從事農業生產的收入與從事非農產業的收入的差距，以提高農業生產者的積極性，使農業生產者安心從事農業生產。對于土地經營規模的“適度”標準，需根據各地的地形地貌、種植制度、作物品種和農村勞動力非農轉移情況等多種因素來綜合確定。因此，《意見》明確提出要根據各地的實際情況，因地制宜地確定本地區土地規模經營的適宜標準。

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*基金項目：河南省哲學社會科學規劃項目（2015BJJ022）。

（作者單位：河南理工大學測繪與國土信息工程學院）