基于行政文化視角的基層公務員激勵機制完善

檀陽

摘 要：對公務員進行激勵的目的是提高工作積極性、政府工作效率，我國基層公務員不僅面臨著工資低、晉升難、考核機制模糊、獎勵及福利平均化的現狀，甚至多產生了焦慮、沮喪等消極情緒。由于我國政府資源有限，福利、晉升等激勵手段并不能滿足每個公務員的需求，因此對基層公務員的激勵成為提高組織效率的一大難題。加上公務員職業“鐵飯碗”、“朝九晚五”的社會認知和自我認知，也使基層公務員不自覺地形成工作倦怠心理，激勵機制的作用被進一步削弱了。雖然公務員的物質激勵現實難以改變，但是通過轉變公務員的行政文化，不但可以通過心理說服，使他們樹立正確的競爭觀念，在競爭激勵機制的作用下充分發揮個人價值，還可以使他們對自己的職業產生更大的責任感與自信心，具有樹立正確的職業價值觀，滿足精神層面的需求。

關鍵詞：行政文化；基層；公務員；激勵

中圖分類號：C93.934 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2017）04 — 0068 — 03

基層公務員工作在一線，職位和權限具有很大的局限性，正是這一群體，組成了我國公務員的主體部分。2015年2月頒發的《關于縣以下機關建立公務員職務與職級并行制度的意見》對基層公務員的晉升做出了詳細的規定，“辦事員任滿8年未提拔，可享受科員待遇；科員任滿12年未提拔，可享受副科待遇；副鄉科級、副主任科員滿15年未提拔，可享受正科級待遇，正科級干部15年未提拔，可享受副處級待遇，副縣處級干部15年未提拔，可享受正處級待遇。”①規定的晉升時間過長，使基層公務員在職業生涯中感到前途渺茫。由于公務員的工資由職務和職級決定，因此晉升對于公務員的激勵作用還是很明顯的，但面對漫長的晉升時間和有限的晉升名額，政府該采取其他何種措施實現對公務員的激勵，是一個值得探討的問題。

一、我國基層公務員隊伍的困境

目前，我國基層公務員的待遇和工作內容使他們對自身的職業發展普遍存在困惑和擔憂。一方面，他們對自我工作的價值存在疑問，基層公務員的工作內容較為單一和簡單，許多內容有很強的重復性，而公務員的選拔制度，表明了公務員群體都是受到高等教育的高學歷群體，他們在工作能力上完全可以勝任這些工作，甚至有些“大材小用”，但職業發展前景卻十分渺茫，普遍對自身價值的發揮和實現存在困惑；另一方面，基層公務員普遍對收入狀況存在不滿，隨著國家相關禁令的出臺，公務員的工資、福利都受到了很大的限制，他們缺乏工作動力，一些公務員甚至產生了辭職的想法，養家糊口的壓力與焦慮不安的情緒使其工作效率更加低下。

此外，基層公務員的職業倦怠現象也非常普遍，社會對基層公務員的角色期待過高，但是支持卻不高，基層公務員被期待向社會公眾提供高質量的服務，但公務員的職業特點又使他們成為社會矛盾的直接面對者和民眾宣泄不滿的直接對象；有學者（文啟，2013）認為公務員角色存在角色悖論，公務員既要承擔“公共人”的角色又要承擔“公民人”的角色，其在追求公共利益和私人利益的選擇之間必然會產生沖突②。不僅如此，基層公務員還存在工作超負荷的現象，工作總量和工作強度超過了個體可以承受和勝任的范圍，更加加劇了他們的焦慮感與壓力，在面對壓力無能為力的情況下，傳統的理性官僚型組織文化中強調的“按部就班、例行公事”的刻板文化氛圍和怠惰行為指向，為這些焦躁的公務員提供了精神出口，他們開始消極怠工，并逐漸對組織產生疏離感。

二、當前公務員激勵機制中存在的行政文化局限性

（一）“官本位”思想的局限性

我國公務員隊伍的構成具有金字塔的特征，越往上層人員設置越少，而基層公務員則人數龐大，相應的，僧多粥少，基層公務員的晉升機會十分渺茫。而由我國行政歷史文化遺留下來的封建“官本位”思想，使行政級別在公務員隊伍中顯得至關重要，行政級別成為權勢的代名詞。基層公務員不是對晉升趨之若鶩，通過各種手段謀求官職，就是因競爭激勵而對自身的職業前景感到無能為力，這種思想不僅轉移了公務員的工作目標和注意力，降低其職業責任感，還極大地打擊了他們工作積極性。

（二）傳統的“人治”思想

我國封建傳統文化強調“專制”和“集權”，傳統的集權主義思想仍然沒有得到轉變，現在公務員隊伍中，上級領導說了算、服從領導指示的現象十分普遍，而在績效考核、評估、激勵的過程中，這種思想的弊端就更加暴露出來，“人治”思想導致了主觀臆斷的盛行，科學評估和民主評估難以進行。一些公務員認為，評優秀必須要通過拉關系、搞人際、討好上級的方式來實現，將精力集中到搞人際依附關系中去，忽視了自身工作；還有一些公務員認為自己沒有能力拉關系、討好上級，因此對考核結果或激勵內容并不關心，逐漸形成一種“不求有功但求無過”的思想，這就使激勵機制形同虛設，更加難以調動公務員的工作積極性。

（三）社會畸形文化價值觀的沖擊

當前，社會上存在追求財富、權勢的不良價值取向，有些公務員受到高薪行業的誘惑和影響，甚至對自身職業的價值產生了懷疑。本來公務員這一職業的定位是“人民公仆”，但因當前社會存在的一些浮躁的價值觀和“一夜暴富”的社會現象，導致許多公務員動搖了其為人民服務的職業操守和社會主義信念，變得功利化，嚴重削弱了公務員工作的主動性與積極性，一些公務員還將消極情緒帶到工作隊伍中來，污染行政文化氛圍，在組織中產生了極為不利的群體影響。如果不能及時糾正這些畸形社會文化對公務員職業價值觀的影響，那么無論采取何種激勵手段，都不能滿足其對財富和權力無止境的向往。

（四）傳統價值觀對正激勵需求的抑制

與西方人價值目標的功利性相比，中國人的價值目標是非功利性的①。中國人謙虛、謙讓的品質使其在面對正激勵時，往往采取推讓或淡然的態度，這種心態一方面降低了公務員對組織激勵的參與度，例如競爭和監督，另一方面也為一些投機者提供了可乘之機，減少其獲益的阻力。除了“不慕名利”這種價值觀外，類似“知足常樂”的思想，也是公務員激勵機制發揮作用的阻力，人們把這種淡然的生活態度帶入到工作中，是十分不妥當的，任何一種工作都是不斷自我超越的過程，公務員的工作性質更要求了其工作的高質量和高水平，如果有這種自滿心理，不僅不利于其職業發展，還會使其逐漸失去自律意識，同時，激勵制度中提供的各種獎勵在這種心態的作用下，也會喪失其原有的吸引力。

三、行政文化對公務員激勵的作用

（一）馬斯洛需求

從馬斯洛的層次需求理論來分析，人的生理需求、安全需求和社交需求可以通過外在的物質保障得到滿足，而尊重和自我實現則屬于更高層次的精神需求。各層次需求相互依賴和重疊，低層次需求的滿足會使需求上升到高層次，但是高層次需求的滿足并不代表不再要求低層次需求。基層公務員薪酬和福利的發放與職務和職級掛鉤，遵循了嚴格的制度安排，基本可以滿足低層次的物質需求，而基層公務員的文化需求和精神需求卻未得到重視，他們普遍缺乏對崗位的責任感與價值認同，認為自己的職業不能為其帶來精神上的滿足感。同時加上體制內部的“官本位”思想與權利尋租等不正常競爭行為，造成了公務員激勵的扭曲，使基層公務員承受了嚴重的心理失衡和落差感，引起情感上對工作的抵觸和敵對，這對一個組織來說，顯然是十分危險的。

（二）行政文化對公務員的心理說服作用

無論是物質激勵還是精神激勵，最終目標都是激發公務員的工作積極性，相較物質激勵，精神激勵更能使公務員的心理需求得到滿足。存在于部門內部的行政文化，雖然不具有強制性，但對公務員的工作卻具有潛移默化的規范效果。從反面例子來看，長期存在于我國公務員工作中的辦事拖拉等行政習慣，形成了一種怠惰的行政文化氛圍，公務員身處其中，會不自覺地降低工作效率，影響了工作進度卻不自知。同理，存在于我國傳統行政文化中的等級觀念、“槍打出頭鳥”“知足常樂”等思想②，使基層公務員一直難以樹立起平等的競爭觀念，因此激勵制度對公務員工作積極性的調動能力也不高①，如果摒棄這種落后的行政文化，發展出符合現代社會價值觀的行政文化氛圍，那么公務員在這種氛圍中，會響應產生積極進取的自我心理說服能力，從內部激發起他們的工作熱情和積極性。

（三）轉變公務員的行政角色

傳統的行政文化有行政角色權威化的色彩，“人治”的特點過于突出，習慣于在行政工作中崇尚權威、服從權威，強調權威角色的重要作用，這就造成了非權威角色公務員的形式主義和惰性化傾向，他們認為自身的價值可有可無，自我的影響力非常渺小，普遍缺乏工作參與意識和創新精神。這種現象是因為非權威角色公務員在傳統行政文化的影響下，對自身角色的認知出現錯位與偏差，他們并沒有把自己的角色和應負的責任結合起來，而是根據傳統的等級秩序，將自己排位在組織的末端，盲目服從。變革傳統的行政文化，破除權威和盲從的觀念，可以幫助公務員隊伍扭轉對行政角色認知，正確認識自身的行政角色和上級行政角色，妥善處理二者關系，擺脫消極思想，積極創造角色價值，實現角色價值觀從“權力本位觀”向“責任本位觀”的轉變，通過自我約束與自身價值的發揮，獲得成就滿足感。

四、建設行政文化激勵的途徑

（一）發揮傳統行政文化優秀思想的激勵作用

良好的行政文化可以創造出巨大的向心力和凝聚力，使行政人員意識到其對社會和人民公共利益實現的巨大意義，激發基層公務員的職業責任感，使其在普通的服務工作中充分發揮主觀能動性，自覺服務大眾。傳統的行政文化中，有一些思想是十分具有現代意義的，比如“民貴君輕”的民本主義思想，宣揚人民是國家的根本，符合我國執政黨的執政綱領，區別于“官本位”的價值取向，有利于激發公務員為人民服務的積極性，摒棄官本位的思想糟粕，讓基層公務員在自己的崗位上充分實現自我價值，塑造以人為本的行政理念與職業價值觀。

（二）加強行政道德制度化建設

如果要將行政文化作為激勵公務員的一種手段，可以將行政道德納入公務員績效考核中。由于在實際考核過程中，行政道德的考核標準、考核內容難以量化，導致其對公務員的約束力不強，因此在現實中應當重點克服這一問題，盡量將行政道德的考核標準細化、量化，除了部門內部的民主測評等形式，還可以將行政道德的考核規定為硬性指標和硬性任務，先以硬性要求的形式對公務員的行政道德進行引導約束，日積月累使公務員的良性行為成為一種習慣，逐漸取代怠惰、懶散的消極思想，在部門內部形成良好的職業道德風氣和行政文化取向。

（三）采用多種民主方式宣傳行政文化

要想發揮行政文化的激勵作用，必須加強行政文化在公務員隊伍中的認同度，加大宣傳力度，使行政文化浸入到公務員的日常工作和思想意識中。基層政府可以首先對基層公務員展開學習和培訓，使其樹立起正確的職業價值觀，然后采取多種民主宣傳方式，例如樹立典型和榜樣，使抽象的行政文化具體化、人格化，并對這些榜樣和典型及時做出獎勵和表彰，讓激勵結果刺激公務員，使其產生自覺學習榜樣的意愿，將服務型行政文化的內涵通過知識接收、也通過實例灌輸到思想意識和價值觀念中去。

（四）加強公務員的自我激勵教育

自我激勵是激勵機制的一個重要組成部分，外部激勵要通過自我激勵發揮作用，目前來看，我國公務員的自律意識單薄，而政府資源的稀缺性決定了公務員物質激勵的有限性，因此，一些公務員為了滿足自身的需求，比如閑暇、收入、晉升等，會采取怠惰或尋租的方式，激勵機制不能發揮應有的激勵作用，還可能引起不正當競爭等利益爭奪行為，公務員的精力也就從工作轉移到了其他地方，這與激勵機制的初衷是相悖的。因此，加強公務員的自我激勵教育，可以提高其自律意識，扭轉個人的不良行為方式和價值觀念，自律比他律的約束效果更加明顯，加強公務員的自我激勵教育，鼓勵公務員按照政府的行政方式和價值觀念設定自我目標、進行自我評價②，可以有效配合和彌補現行激勵機制的不足，提高激勵效果。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕林慶.行政文化與倫理研究〔M〕.北京：中國社會科學出版社，2011.

〔2〕李熠煜.中國傳統行政文化模式研究〔M〕.湘潭：湘潭大學出版社，2010.

〔3〕賈博群.“限權”背景下公務員工作激勵問題探析〔J〕.領導藝術，2014，（03）.

〔4〕李蕾.建設新型行政文化環境培育公務員現代精神〔J〕.甘肅行政學院學報，2007，（04）.

〔5〕彭芳，張潔.我國公務員自我激勵機制構建的必要性探析〔J〕.廣東技術師范學院學報，

2008，（04）.

〔責任編輯：張 港〕