美國高等教育治理體系的結(jié)構(gòu)與特征

左崇良+胡勁松

摘 要 美國高等教育治理體系具有多元共治的結(jié)構(gòu)特征，具體表現(xiàn)在法權(quán)主體的多元性，法權(quán)結(jié)構(gòu)的多維性，法權(quán)系統(tǒng)的協(xié)同性等方面。總體上，美國高等教育治理體系表現(xiàn)為三角權(quán)力的橫向結(jié)構(gòu)和六個層級的縱向結(jié)構(gòu)。美國的公共治理注重分類規(guī)則的運用，其優(yōu)勢特征體現(xiàn)在治理文化、治理制度和治理結(jié)構(gòu)等方面，用知識共同體標準塑造大學(xué)治理文化，構(gòu)建合作、共治、平衡的網(wǎng)狀高等教育治理結(jié)構(gòu)，在此基礎(chǔ)上作出多方協(xié)同的制度安排。

關(guān)鍵詞 美國；高等教育；治理體系；網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)；優(yōu)勢特征

中圖分類號 G649.712 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2016）34-0069-06

美國高等教育體系完善，公立大學(xué)和私立大學(xué)并存，營利性私立大學(xué)和非營利性私立大學(xué)共生，各類高校的辦學(xué)目標不一，發(fā)展水平參差不齊，但它們在一個有序的競爭環(huán)境中自由發(fā)展，這都得益于美國高等教育的分權(quán)與共治，得益于其現(xiàn)代化的高等教育治理體系。

一、美國高等教育治理體系的結(jié)構(gòu)

高等教育治理體系是國家治理體系的重要組成，與國家政體和教育行政管理體制緊密相關(guān)，并具有與之相對應(yīng)的結(jié)構(gòu)和特征。

（一）美國高等教育治理體系的基本特征

20世紀90年代以來，美國的第三部門、私營部門及各種社會活動紛繁出現(xiàn)在公共事務(wù)管理的大舞臺上，這些非政府部門與政府部門就共同關(guān)注的問題采取集體行動，其合作關(guān)系縱橫交錯，形如網(wǎng)絡(luò)，這種相互依存的合作關(guān)系就是治理體系。因此，“合作網(wǎng)絡(luò)”治理理論認為，“治理是政府與社會力量通過面對面合作方式組成的網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)”[1]。治理實質(zhì)上是一種合作管理，一種以公共利益為目標的社會各方合作行為，行為主體之間存在權(quán)力依賴性和合作伙伴關(guān)系。

治理體系是高等教育治理的核心范疇，是法權(quán)配置的目標所在。高等教育治理體系是指國家通過法律制度對高等教育領(lǐng)域的各種要素進行科學(xué)配置而形成的多主體協(xié)同體系，包括高等教育系統(tǒng)和大學(xué)組織方式、權(quán)力是如何分配和使用的，以及大學(xué)與政府、社會、市場之間的關(guān)系。法權(quán)是制度化的權(quán)力或權(quán)利，在高等教育管理體制中，既存在權(quán)力與權(quán)力、權(quán)利與權(quán)利之間的關(guān)系，也存在權(quán)力與權(quán)利之間的關(guān)系，這種縱橫交錯的法權(quán)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)就是高等教育治理體系。

一個國家的高等教育體制之內(nèi)，權(quán)力與權(quán)力相互制衡、權(quán)力與權(quán)利良性互動是治理結(jié)構(gòu)科學(xué)合理的標志。在美國，學(xué)術(shù)自由是一種憲法權(quán)利。美國1958 年的《國防教育法》及多次修訂的《高等教育法》都對大學(xué)自治和其他權(quán)力配置作出了明確規(guī)定， 這使得美國大學(xué)在國際社會上具有靈活的辦學(xué)權(quán)與親近市場的活力。顯然，高等教育治理的基礎(chǔ)和前提就是明確大學(xué)與政府、社會、教師、學(xué)生的法律關(guān)系，政府與大學(xué)形成彼此負有責任的章程。在高等教育場域中，政府的角色主要是制定參數(shù)進行宏觀調(diào)控；大學(xué)的角色是自主辦學(xué)，提供高質(zhì)量的教學(xué)與科研；國家的宏觀調(diào)控權(quán)與大學(xué)的自主辦學(xué)權(quán)相結(jié)合，彼此互動，形成平衡機制。

經(jīng)過長期發(fā)展，美國現(xiàn)已形成一個治理主體多元化、治理結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化、治理機制協(xié)同化的高等教育治理體系。美國高等教育治理體系具有三個鮮明特征。一是法權(quán)主體的多元性。在美國高等教育系統(tǒng)的內(nèi)外構(gòu)成中，法權(quán)主體多元化，既包括政府、市場、大學(xué)，又包括董事會、校長及管理層、教師、學(xué)生，此外還有校友、社區(qū)和捐贈者等。二是法權(quán)結(jié)構(gòu)的多維性。美國高等教育治理體系可從縱橫兩個維度展開，縱向維度上表現(xiàn)為上級與下級的教育行政關(guān)系或科層權(quán)力關(guān)系；橫向維度上表現(xiàn)為高等教育中的平等法權(quán)關(guān)系，這種關(guān)系包括權(quán)力與權(quán)力、權(quán)利與權(quán)利、權(quán)力與權(quán)利之間的關(guān)系。高等教育治理的多維結(jié)構(gòu)既涉及管理權(quán)力的運用，也涉及舉辦教育的責任，既強調(diào)大學(xué)師生的權(quán)利，也設(shè)置與權(quán)利相對應(yīng)的義務(wù)人及義務(wù)。三是法權(quán)系統(tǒng)的協(xié)同性。美國高等教育體系復(fù)雜、類型多樣，整個系統(tǒng)由許多不同等級的子系統(tǒng)組成，各個系統(tǒng)都有自己的利益追求，權(quán)力與權(quán)力、權(quán)利與權(quán)力的沖突不可避免，但是，高等教育內(nèi)在的統(tǒng)一性決定了高等教育的各項活動彼此關(guān)聯(lián)，良好的制度設(shè)計使得各子系統(tǒng)之間交互影響與作用，各類法權(quán)主體基于某種共同的信念而相互尊重和協(xié)同行動。

（二）美國高等教育治理體系的結(jié)構(gòu)

治理結(jié)構(gòu)是影響一個國家高等教育發(fā)展的重要因素之一。為了實現(xiàn)高等教育的善治，美國通過法律對高等教育的各類要素進行有效配置，系統(tǒng)內(nèi)各主體之間的互動結(jié)成法權(quán)關(guān)系，相互交織，形成網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)。高等教育治理的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，主要從橫向結(jié)構(gòu)和縱向結(jié)構(gòu)等兩個維度來展開。

1. 美國高等教育治理體系的橫向結(jié)構(gòu)

在高等教育治理中，結(jié)構(gòu)是一個基礎(chǔ)性條件，所有決策活動都是在一個基本的治理結(jié)構(gòu)中展開。隨著高等教育普及化，美國大學(xué)從社會的邊緣進一步走向社會的軸心。一方面，大學(xué)的利益相關(guān)者增多，既有教師、學(xué)生、管理人員、政府、用人單位、校友，又有科研經(jīng)費提供者、貸款提供者、產(chǎn)學(xué)研合作者、當?shù)厣鐓^(qū)、社會公眾等；另一方面，大學(xué)的利益相關(guān)者對大學(xué)的關(guān)注度增強，且諸多利益相關(guān)者對大學(xué)的要求不同，有時甚至是矛盾的。在治理過程中，由誰來控制大學(xué)，以誰的利益為主進行決策，決策對誰負責，這些是高等教育治理實踐的難題。

高等教育治理結(jié)構(gòu)是一種制度安排的結(jié)果，具有可觀察性和可控制性。美國高等教育治理具有分權(quán)化的特征，主要包含兩個基本維度，其一是公權(quán)的建設(shè)和規(guī)范，其二是私權(quán)的維護和保障。政府的角色主要是：運用公權(quán)，制定法律規(guī)則和質(zhì)量標準，進行資源配置和監(jiān)控組織的運行。大學(xué)有權(quán)制定自己的章程，保障內(nèi)部成員的利益。美國以法律的形式確認了大學(xué)的獨立法人實體地位，法人意味著人格獨立、組織自治。現(xiàn)代大學(xué)具有培養(yǎng)人才、發(fā)展科學(xué)和服務(wù)社會三大功能，這是其他社會組織所不具備的。因此，美國高等教育治理體系的橫向結(jié)構(gòu)是以大學(xué)為中心，分為兩個層面：大學(xué)外部治理結(jié)構(gòu)和大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。

美國大學(xué)的外部治理結(jié)構(gòu)，主要表現(xiàn)為大學(xué)、政府和市場三者的法權(quán)關(guān)系。如果把大學(xué)、政府和市場三者置于同一平面，則形成大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的大三角。在完善的市場體制基礎(chǔ)上，美國高等教育通過對政府和大學(xué)的角色定位，構(gòu)建大學(xué)與政府、市場的新型關(guān)系，擴展大學(xué)治理的外部空間。基于提高效率、增強競爭能力的目的，美國現(xiàn)代大學(xué)制度改革向市場化、集中化方向發(fā)展，市場化是為了更好地應(yīng)對市場需求，集中化是為了提高效率，滿足政府問責的需求。伯頓·克拉克把大學(xué)外部治理結(jié)構(gòu)的大三角稱之為協(xié)調(diào)三角，這是因為美國人具有三權(quán)分立的治理理念，大學(xué)、政府和市場結(jié)成的協(xié)調(diào)三角有助于大學(xué)外部治理結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定。美國大學(xué)擁有學(xué)術(shù)自由、大學(xué)自治的傳統(tǒng)，大學(xué)能夠在與政府、市場的力量博弈中達到一種平衡。

大學(xué)、政府和市場是美國大學(xué)外部治理結(jié)構(gòu)中最主要的三個主體，他們之間呈現(xiàn)出一種“三角權(quán)力關(guān)系”，見圖1。在這種三角結(jié)構(gòu)中，大學(xué)是高等教育的實體單位，主要負責教學(xué)和科研，開展學(xué)術(shù)活動。市場對大學(xué)的課程設(shè)置和科研選題有時會有直接影響，但更主要是通過校董會對大學(xué)施加間接影響。政府位于權(quán)力三角形的另一端，政府一般是通過制定法律政策和發(fā)展規(guī)劃等方式對高等教育進行宏觀調(diào)控，對大學(xué)進行指導(dǎo)和服務(wù)。董事會在美國高等教育發(fā)展中有著悠久的傳統(tǒng)和突出的作用。董事會往往代表了多方面的角色、職能和責任，是大學(xué)外部力量滲透到內(nèi)部的中轉(zhuǎn)站和樞紐[2]。以美國加州地區(qū)為例，高等教育公共治理結(jié)構(gòu)，主要包括加州大學(xué)、加州州立大學(xué)、加州社區(qū)學(xué)院、加州私立大學(xué)等四大教育系統(tǒng)，四類高校都以加州地區(qū)教育法案為基礎(chǔ)，制定各大學(xué)章程[3]。高等教育機構(gòu)類型的多樣性，也會產(chǎn)生不同人員比例構(gòu)成的董事會。《加州高等教育總體規(guī)劃》較好地處理了各類高校功能的劃分、政府和高校的關(guān)系、滿足平等和追求卓越的關(guān)系。目前，美國高等教育的發(fā)展趨勢是進一步提高治理理念的創(chuàng)新性、教育政策的穩(wěn)定性、治理結(jié)構(gòu)的簡潔度、治理職責的明晰度和治理行為的透明度。

美國大學(xué)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，主要表現(xiàn)為學(xué)術(shù)權(quán)力、行政權(quán)力和董事權(quán)力三者之間的法權(quán)關(guān)系，這就是大學(xué)治理結(jié)構(gòu)的小三角，見圖2。學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力是大學(xué)組織二重性的權(quán)力基礎(chǔ)，是構(gòu)成現(xiàn)代大學(xué)組織的基本權(quán)力配置。大學(xué)里“兩種控制系統(tǒng)不但在結(jié)構(gòu)上相互分離，而且也是建立在不同的權(quán)力系統(tǒng)之上的”[4]。學(xué)術(shù)權(quán)力的基礎(chǔ)是學(xué)術(shù)，其實現(xiàn)程度主要基于行使人的學(xué)術(shù)水平和學(xué)術(shù)能力。“專業(yè)的和學(xué)者的專門知識是一種至關(guān)重要和獨特的權(quán)力形式，它授予某些人以某種方式支配他人的權(quán)力。”[5] 但是，學(xué)術(shù)人員對治理實踐往往缺乏技能或興趣，難以解決管理和財務(wù)上的挑戰(zhàn)，這就需要專門的管理人員來處理日益復(fù)雜的大學(xué)事務(wù)，通過建章立制，管理越來越復(fù)雜的教育系統(tǒng)。在美國大學(xué)中，學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力相對平等，形成大學(xué)組織的雙重權(quán)力形態(tài)。由于現(xiàn)代大學(xué)組織的規(guī)模化，教師和管理人員都不能完全理解復(fù)雜的學(xué)校組織，也不能充分地控制學(xué)校資源，他們都無法承擔起管理學(xué)校的全部責任。因此，必須有三種力量來承擔更大的責任，并在行政與學(xué)術(shù)二者之間起到一種平衡的作用，這種力量是來自于校外的社會力量——美國大學(xué)的董事會。董事會成功地將大學(xué)的外部力量與內(nèi)部力量聯(lián)結(jié)起來，代表多方利益。董事會是美國大學(xué)的最高決策權(quán)力機構(gòu)，選擇校長是校董會的職責。校長，相當于首席執(zhí)行官，又是學(xué)術(shù)領(lǐng)導(dǎo)角色。校長是美國大學(xué)內(nèi)部治理的核心角色，往往決定著學(xué)校的發(fā)展方向。校長由校董會選舉產(chǎn)生，對校董會負責。校長是大學(xué)的法人代表，在校董會授權(quán)的基礎(chǔ)上，校長擁有管理學(xué)校事務(wù)的權(quán)力，校務(wù)委員會負責行政事務(wù)，學(xué)術(shù)委員會負責學(xué)術(shù)事務(wù)。當然，三者之間并非簡單的任命與負責的關(guān)系，其中也存在著一定的沖突與協(xié)作。這樣，在美國大學(xué)的組織設(shè)計中，通過三權(quán)分立最終形成三足鼎立的大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。在這種結(jié)構(gòu)中，三種不同的權(quán)力形式從不同角度作用于大學(xué)，這在一定程度上反映了美國高等教育多變性和穩(wěn)定性的統(tǒng)一。

2.美國高等教育治理體系的縱向結(jié)構(gòu)

美國高等教育治理體系的縱向結(jié)構(gòu)，又稱梯次結(jié)構(gòu)，頗能反映出美國的國家體制和高等教育行政體制的特征。如圖3所示，隨著高等教育規(guī)模的擴大，美國高等教育管理的層級也在增加，直接結(jié)果是位于基層的高校師生離位于頂層的教育決策層越來越遠，一層層疊加，首尾相連，形成復(fù)雜的縱向結(jié)構(gòu)。

美國高等教育治理體系的縱向分權(quán)，可分為六到七個層次，其中，高等教育的行政管理包括聯(lián)邦、州以及大學(xué)三個層面，有時在州和大學(xué)之間會增加聯(lián)合大學(xué)這一層級，比如加州大學(xué)的多校區(qū)系統(tǒng)，總體上，這都屬于高等教育治理的宏觀層面。院校管理包括校、院、系、師生四個層級，屬于高等教育治理的微觀層面。聯(lián)邦政府處于高等教育治理的最高級，通過行政、立法、司法三權(quán)分立的方式確定了頂層治理結(jié)構(gòu)。美國是一個地方分權(quán)的國家，高等教育的治理主體是各州政府。各州都有許多高等教育第三方治理機構(gòu)，他們代表州政府或作為州政府與高等教育機構(gòu)之間的中間人行使著協(xié)調(diào)或規(guī)劃、服務(wù)的職能，功能具有多樣性。在美國高等教育治理體系中，大學(xué)處于縱向結(jié)構(gòu)圖的最中間，起著承上啟下的作用，接受和傳達來自上級的指示，擁有較高程度的自主權(quán)。在大學(xué)內(nèi)部，校長和董事會對校內(nèi)事務(wù)具有決策權(quán)，院系所在學(xué)術(shù)事務(wù)管理具有充分的發(fā)言權(quán)，教師學(xué)生是高等教育的最大主體，在教學(xué)方面具有較大的自由權(quán)。教師積極、全面地參與到大學(xué)的決策過程，是現(xiàn)代大學(xué)制度的一個重要內(nèi)容。在美國各州的大學(xué)治理模式中，教師參與程度總體較高，但情況有所不同。美國大學(xué)治理比較重視學(xué)生權(quán)利，學(xué)生對自身事務(wù)具有某些方面的發(fā)言權(quán)，比如學(xué)校的課程設(shè)置、后勤服務(wù)等，有些學(xué)生組織可以參與大學(xué)治理，有些大學(xué)的學(xué)生還有代表可進入大學(xué)董事會，參與學(xué)校決策，當然，這在公立大學(xué)和私立大學(xué)會有差異。

美國高等教育多層次治理是以資源配置為基礎(chǔ)，高等教育財政治理受制于資源約束。高等教育具有內(nèi)在的擴張動機，不可避免會造成資源壓力，因此，政府財政補助減少是一個世界性的趨勢。洛克菲勒政府研究所發(fā)起的一項研究發(fā)現(xiàn)，美國各州正越來越傾向于把高等教育機構(gòu)和系統(tǒng)作為經(jīng)濟增長的引擎[6]。在美國經(jīng)濟發(fā)展計劃中已出現(xiàn)一個新的范例，加州地區(qū)努力發(fā)揮高等教育在推動社會發(fā)展中的作用，在州政府的協(xié)調(diào)下，大學(xué)與企業(yè)通過校企合作等方式，在產(chǎn)學(xué)研等領(lǐng)域緊密配合，形成一個組織松散、層次清晰、權(quán)力制衡的州級高等教育治理體系。

美國高等教育治理體系層次清楚，結(jié)構(gòu)復(fù)雜，具有典型分權(quán)和共同治理的特征。宏觀上，高等教育系統(tǒng)的各項權(quán)力分散在不同的權(quán)力（權(quán)利）主體。微觀上，大學(xué)的共同治理旨在吸引大學(xué)利益相關(guān)者更多地參與到大學(xué)的治理中來。美國高等教育分權(quán)可分為四種方式：梯次分權(quán)、水平分權(quán)、形式分權(quán)和類型分權(quán)。根照權(quán)力交織的特點，高等教育的共治呈現(xiàn)出宏觀共治、微觀共治、交叉共治和彈性共治。美國政府通過科學(xué)合理的權(quán)力分配和責任分擔，努力使高等教育系統(tǒng)達成了多元利益主體的平衡，達成了多元共治的目標，保障了高等教育質(zhì)量，提高了大學(xué)的靈活性，增強了高等教育的適切性。高等教育的分權(quán)制衡，實現(xiàn)了高等教育治理體系的協(xié)同共治，構(gòu)建起全國性的學(xué)術(shù)秩序。

二、美國高等教育治理體系的優(yōu)勢特征

（一）治理文化：共同治理的價值認同

“治理”是美國學(xué)術(shù)討論使用頻繁的詞匯，也是指導(dǎo)高等教育實踐的理念。善治、共同治理、多層次治理、互動治理、元治理與智性治理等多種治理類型，都在美國社會中形成和廣為傳播，當然，每一種治理類型不意味著對其他治理類型的吞噬，而是在包容共存的態(tài)勢下探求治理能力和效能提升的路徑。從大學(xué)的起源至今，美國高等教育治理在西方文化思想變革的推動下，其內(nèi)涵不斷得到豐富，其表層是一種體系結(jié)構(gòu)，而深層則是治理文化發(fā)展的必然。

高等教育治理具有復(fù)雜性和不穩(wěn)定性的特征，始終處于變化之中。治理模式往往與資源、思想、文化相關(guān)聯(lián)，在不同的環(huán)境和不同的時代，每一個模式的服務(wù)目標不同。20世紀60年代以來，美國高等教育治理模式發(fā)生了多次演變，呈現(xiàn)出從單一治理模式到多樣化治理模式，從關(guān)注內(nèi)部治理到關(guān)注外部治理，從治理結(jié)構(gòu)化到動態(tài)平衡等趨勢。1966年，美國教授協(xié)會（AAUP）發(fā)表的《大學(xué)和學(xué)院治理聲明》闡述道：大學(xué)外部日趨嚴峻的挑戰(zhàn)和大學(xué)承載任務(wù)的多樣性和復(fù)雜性使得董事會、校長和教師日益相互依存，迫切需要三者充分理解和溝通，并采取適當?shù)墓餐Α＿@種共同努力在美國可依據(jù)各種具體情形采取不同形式，但應(yīng)該遵循兩項基本原則：第一，凡重要行動領(lǐng)域均由大學(xué)所有成員根據(jù)其不同能力來共同參與決定；第二，大學(xué)各成員依據(jù)其所承擔的職責而擁有不同的發(fā)言權(quán)。

治理文化為美國高等教育治理變革提供內(nèi)源性的支撐。高等教育治理的發(fā)展過程不可忽視兩個方面的問題：一是“人”的因素對治理的影響；二是文化因素對治理的影響。近十年來，美國大學(xué)治理結(jié)構(gòu)并沒有呈現(xiàn)明顯的變化，但大學(xué)治理文化卻受到更大程度的重視。在學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力的互動過程中，權(quán)力制衡原則仍在有效發(fā)揮影響作用。沙托克（Michael Shattock）在《重新平衡大學(xué)治理的現(xiàn)代理念》中提出一個對策：通過共同治理來均衡大學(xué)各方面的發(fā)展。現(xiàn)代大學(xué)治理的發(fā)展方向是分權(quán)和共治。美國大學(xué)治理模式的變化顯示，法人治理雖可稱為大學(xué)微觀治理的標志，但共同治理才是指導(dǎo)大學(xué)權(quán)威決策的首要原則。

美國高等教育治理體系，蘊含著豐富的文化內(nèi)涵，是對主體文化、公民文化、法治文化發(fā)出的時代訴求。以高等教育的微觀治理為例，大學(xué)治理過程中體現(xiàn)利益相關(guān)者之間的主體間性、價值認同、信任互助，以追求并實現(xiàn)“共識、合作、互動、共贏”的教育生態(tài)為目的。大學(xué)治理文化的內(nèi)核包括價值認同、主體互信和愿景共生。培育大學(xué)治理文化，不僅需要將公民教育作為現(xiàn)代教育的核心，從而賦予治理主體以顯著的公民身份，更重要的是要善用法治思維，以程序正義保障治理主體的權(quán)益，并促進制度體系與精神文化的共契。

美國高等教育治理變革的價值取向是追求自由和學(xué)術(shù)自治。大學(xué)自治是西方大學(xué)的核心理念，其內(nèi)在的思想是學(xué)術(shù)至上。美國現(xiàn)代大學(xué)先驅(qū)弗萊克斯納的《美國、英國、德國的大學(xué)》一書，系統(tǒng)性地闡述了他心目中的大學(xué)。大學(xué)應(yīng)與社會保持一定的距離，不應(yīng)隨波逐流。學(xué)術(shù)自由是一種文化現(xiàn)象，大學(xué)建基于一定的價值體系，對社會風(fēng)尚保有批判性的抵制，有助于社會的清明與理性。金耀基這樣描繪哈佛大學(xué)：無論世事怎樣瞬息萬變，人們?nèi)绾胃≡甑刈烦敝鹄耍幸环N任憑舉世中風(fēng)狂走，我自卓然獨處的孤傲和鎮(zhèn)定。自由和寬容使置身于大學(xué)的師生去掉了心靈的鐐銬，讓思想和精神自由生長；自由和寬容，使大學(xué)具有一種朝向未來的飛翔。這深刻表明，一個真正強大的國家，必定擁有發(fā)達的高等教育體系，擁有深厚的學(xué)術(shù)傳統(tǒng)，擁有內(nèi)涵豐富的治理文化。

（二）治理制度：合作治理的動態(tài)平衡

制度是高等教育賴以存在和發(fā)展的基礎(chǔ)，因為制度界定了高等教育的活動范圍，規(guī)范著相關(guān)主體的社會關(guān)系和社會交往。諾思認為：“制度的存在是為了降低人們相互作用時的不確定性。”[7]依照制度的來源，制度可分為內(nèi)在制度與外在制度。一般認為，高等教育治理制度包含宏觀治理和微觀治理兩個層面。高等教育的宏觀治理主要是指政府如何管理大學(xué)，即大學(xué)的外部制度；高等教育的微觀治理是指大學(xué)如何自我管理，即大學(xué)的內(nèi)部制度。兩個層面的制度相互配合、相互依賴、相互推進。

美國高等教育治理具有規(guī)范性、效率性等優(yōu)勢特征。美國大學(xué)自治和學(xué)術(shù)自由的實現(xiàn)，依賴于一整套完備的法律制度，有著憲法和法律保障。艾略特有言：“美國大學(xué)在成立之初就絕不是外國體制的翻版——它是在美國的社會和政治環(huán)境中自然緩慢地成長起來，并體現(xiàn)著受過良好教育的社會各階層所共有的目標和雄心。”在美國，最高法院認定學(xué)術(shù)自由是憲法第一修正案的憲法權(quán)利。亨利·羅索夫斯基提出大學(xué)有效管理的七條原則，其中第四條是，“在大學(xué)，有知識的人才有資格擁有更大的發(fā)言權(quán)。”[8]1915年，“美國大學(xué)教授協(xié)會”（AAUP）成立，發(fā)表了旨在保護學(xué)術(shù)自由的“原則宣言”，提出兩點主張：長期聘任制度和教授會裁判制度。此后的一系列原則聲明曾被美國法院引用，具有了一定的法律效力。1966年AAUP等協(xié)會聯(lián)合發(fā)表了《學(xué)院與大學(xué)治理的聯(lián)合聲明》，這通常被認為是美國大學(xué)合作治理制度的確立。《聯(lián)合聲明》發(fā)表初始，便引發(fā)了一場支持派與反對派之間的論戰(zhàn)。20世紀90年代，美國進入了一個新的歷史時期，挑戰(zhàn)與機遇并存。為應(yīng)對挑戰(zhàn)，1998年，我國大學(xué)董事會協(xié)會（AGB）頒布了《治理宣言》，對美國大學(xué)共同治理制度出現(xiàn)的弊端提出了改革方案。近20年來，市場力量的引入與評估型政府的興起，分權(quán)成為大學(xué)治理改革的趨勢，導(dǎo)致大學(xué)與政府、社會之間關(guān)系的重構(gòu)，大學(xué)的公共目標面臨危機。

大學(xué)自治與國家控制的雙向增強勢必會產(chǎn)生矛盾沖突，學(xué)術(shù)自由需要借助國家權(quán)力維護其正當性。政府干預(yù)有兩種，“一種是政府以壓力引導(dǎo)大學(xué)為社會提供適當服務(wù)；另一種是政府機構(gòu)企圖使大學(xué)朝著一個不恰當?shù)姆较蜣D(zhuǎn)變。”[9]美國高等教育興旺發(fā)達的秘訣，主要在于其能根據(jù)社會條件的變化構(gòu)建學(xué)術(shù)自由與社會干預(yù)之間的“動態(tài)平衡”。

美國是現(xiàn)代法治國家，政府對高等教育的干預(yù)是以法制規(guī)范為前提的，高等教育組織和教育活動是在法制軌道上運行和開展。美國社會承認政府對大學(xué)的干預(yù)有其合理性，政府干預(yù)大學(xué)的范圍及方式主要是間接干預(yù)和宏觀導(dǎo)向。美國大學(xué)雖然受到政府的強大影響與有力監(jiān)控，但大學(xué)獨立的法人地位卻能得到很好的維持，這歸功于美國完善的法律制度和大學(xué)自治傳統(tǒng)。不論是聯(lián)邦政府還是州政府，其職權(quán)范圍均有嚴格的法律界線，政府不得越權(quán)處理大學(xué)事務(wù)，更不能違法辦事。

美國現(xiàn)代大學(xué)制度是以法治為基礎(chǔ)的制度。當前，美國大學(xué)組織制度的特點是：法人制度加董事會制度，扁平化的組織，學(xué)術(shù)和行政權(quán)力構(gòu)成雙層治理結(jié)構(gòu)。大學(xué)治理的一般形式是：遵循契約自由原則的辦學(xué)章程；行政人員所用的管理手段是依法與依章程辦事，以協(xié)商和說服的民主方式動員和組織校內(nèi)人員邁向共同目標。這種大學(xué)治理制度的主要目的是：在促進效率提高的同時兼顧公平，保證教師的學(xué)術(shù)自由與學(xué)生的受教育權(quán)，最大程度地實現(xiàn)公共利益。

（三）治理結(jié)構(gòu)：多方治理的協(xié)同機制

高等教育治理的本質(zhì)是指高等教育利益相關(guān)者參與重大事務(wù)決策的結(jié)構(gòu)和過程，包括治理結(jié)構(gòu)和治理過程兩個方面。美國高等教育治理結(jié)構(gòu)具有多方治理的特點，治理過程則具有協(xié)同機制的特點。其實，美國各類大學(xué)的治理模式差異很大，既有以集權(quán)為特征的規(guī)制型治理模式，也有以分權(quán)為特征的市場型治理模式，還有以協(xié)調(diào)為特征的復(fù)合型治理模式。美國高校的多樣分化促成治理結(jié)構(gòu)的多樣分化，這有利于高校適應(yīng)不斷提高效率、應(yīng)對市場需求和政府問責的需求，增強競爭能力。

美國高等教育治理的一大創(chuàng)舉就是各種層次和各種形式的權(quán)力構(gòu)成了一套相互制約的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，大學(xué)、政府和市場等多主體形成協(xié)同機制。首先，美國在大學(xué)自主辦學(xué)與國家宏觀調(diào)控相結(jié)合的基礎(chǔ)上形成平衡機制。大學(xué)是實施高等教育的場所，是高等教育治理的第一主體；政府具有舉辦教育事業(yè)的職權(quán)，是高等教育治理的第二主體。遵照高等教育的學(xué)術(shù)特性，大學(xué)與政府形成彼此負有責任的章程。美國大學(xué)具有較高程度的獨立性，受到憲法保護。政府對于大學(xué)主要是資金支持和法律保障，這是一種遠距離的駕馭。但現(xiàn)代大學(xué)的開放性，不可避免地會邀請市場和校外人士的介入，這樣，市場和社會就成為了高等教育治理的第三主體。美國教授的忠誠對象不只是大學(xué)，也有支持他們開展研究的福特基金會、西屋公司或華盛頓。教授們所關(guān)心的主要不是他行的同事的評價，而是其他大學(xué)乃至其他國家大學(xué)的同行的評價。于是，美國高等教育系統(tǒng)的治理結(jié)構(gòu)走向一個由大學(xué)、政府、協(xié)會組織等多方組成的治理體系。

美國高等教育治理結(jié)構(gòu)具有治理主體分權(quán)、治理權(quán)力分散、治理職責分明等特點。非政府組織承擔重要的管理職能是美國高等教育治理的特色，民間協(xié)會組織是美國高等教育系統(tǒng)的重要組成。協(xié)會組織參與治理具有諸多優(yōu)越性，也會產(chǎn)生增加治理成本等弊端。美國高等教育領(lǐng)域，存在著為數(shù)眾多、類型多樣的協(xié)會組織。這些協(xié)會組織在多個方面承擔著重要職能：促進高等教育跨州協(xié)作，實現(xiàn)區(qū)域資源共享；傳遞高校與社會的呼聲，影響政府制定高等教育政策；接受政府委托，協(xié)助政府調(diào)控高等教育發(fā)展；規(guī)范高校及其專業(yè)辦學(xué)行為，評估高等教育質(zhì)量；制定高教領(lǐng)域職業(yè)活動的規(guī)范，捍衛(wèi)活動主體的權(quán)益；參與院校的決策和建設(shè)，發(fā)揮監(jiān)管和協(xié)同作用。協(xié)會組織現(xiàn)已發(fā)展成為影響美國高等教育治理的重要力量，有效地促進了美國大學(xué)之間及大學(xué)與政府、社會機構(gòu)之間的交流與互動。

參 考 文 獻

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Structure and Advantages of Higher Education Governance System in the United States

Zuo Chongliang， Hu Jinsong

Abstract The governance of higher education in the United States has the basic characteristics of multiple governance， whose system has three characteristics： the diversity of the subject of rights； the multidimensional nature of the structure of rights； the collaboration of legal system. Among them， the governance structure is represented by the horizontal structure of the triangle power and the vertical structure of the six levels. The governance of higher education in the United States pay great attention to the use of classification rules， it has many advantage which are embodied in the three aspects of governance culture， governance system and governance structure， the United States establish the governance culture of university with knowledge community standards， construct the governance structure of cooperation， co-governance and balance， and make the system arrangement of multiple-subject collaboration.

Key words United States； higher education； governance system； network structure； characteristics of advantage

Author Zuo Chongliang， associate professor of Institute of Education of Jiangxi Normal University（Nanchang 330022）；Hu Jinsong， professor of South China Normal University