數據流量監管的法律規制研究

張薇+楊晶瑩

（401120 西南政法大學經濟法學院 重慶）

摘 要：隨著4G時代的到來，電信業數據流量監管成為了新的研究課題。目前，我國數據流量監管制度仍存在缺陷。行政壟斷、監管機構缺乏中立性、立法缺位，都使得電信業務難以得到有效監管，廣大消費者合法權益難以得到充分保障。鑒于此，本文將針對我國數據流量監管存在的問題提出自己的建議。

關鍵詞：電信業；監管制度；缺陷；完善

2015年10月1日，中國移動、中國電信、中國聯通三大運營商共同推出的“流量不清零”政策，贏得了廣大消費者的好評。然而，該政策推行不久，央廣網上一篇名為《流量不清零后被指消耗快網友：9天用完平時1月的量》的稿件便引起了軒然大波，許多網友紛紛表示流量使用過快。雖然各大運營商均表示“已對計費系統進行檢測，沒有發現問題”，但是依然難以取信消費者。然而，當消費者對運營商提供的數據產生異議時，又難以找到其他相關證據。這無疑與當前我國電信業流量監管存在一定問題有關。

一、我國數據流量監管存在的缺陷

1.電信業的行政壟斷性

改革開放之后，為維護國家經濟安全，政府一方面堅持政府主導經濟的立場，另一方面尊重市場自身調節的規律，形成了雙軌制經濟。對類似電信等國有企業政府仍然保持一定的干預。雖然上個世紀90年代以來我國電信行業行政壟斷程度呈現逐年下降的趨勢。但是直到2008 年，我國電信行業在行政壟斷程度方面仍高達79.93%，目前電信行業中行政壟斷仍然占據著較重的地位。

過多的行政干預，導致電信數據流量監管形同虛設。與具有一定技術優勢、資金優勢等優勢地位的電信業經營者相比，消費者顯然處于弱勢地位。如在數據流量定價方面，即使電信行業服務定價有《價格法》可以遵循，使市場自主定價和政府指導定價得以相結合。但由于電信行業行政壟斷所造成的監管難問題，在定價問題上消費者始終是缺乏話語權的，加之沒有監管機構的有效監管，消費者往往只能被動地接受價格。在數據流量計量方面也是如此，消費者也只能被動的認可運營商的計量數額，即便發現其可能存在計量問題，也缺乏進行監管、監督的能力。

2.監管機構缺乏中立性

《中華人民共和國電信條例》第二十五條規定：“國家依法加強對電信業務經營者資費行為的監管，建立健全監管規則，維護消費者合法權益。政府指導價的電信業務資費標準幅度，由國務院信息產業主管部門經征求國務院價格主管部門意見，制定并公布施行。電信業務經營者在標準幅度內，自主確定資費標準，報省、自治區、直轄市電信管理機構備案。”第二十六條規定：“電信業務經營者應當根據國務院信息產業主管部門和省、自治區、直轄市電信管理機構的要求，提供準確、完備的業務成本數據及其他有關資料。”其中，國務院信息產業主管部門即工業與信息化部，作為電信業務的數據流量當然由工信部監管。

數據流量關乎經濟發展、生活穩定，政府對其進行監管有一定的合理性，但是監管雙方緊密的利益關系無疑會影響到監管的有效進行。我國電信業監管屬于政府型行政監管，具有較濃的行政色彩、缺乏應有的獨立性，極易出現監管失靈的情況。工信部既負責電信產業的發展決策，又負責電信市場及電信行為的監管，既是監管政策的制定者又是政策的推行者。一旦監管者的利益與監管需要達到的社會經濟效益不一致時，電信監管主體很可能為了監管執行的便利弱化某些政策的出臺，使電信業政策在擬定之初就缺乏中立性和科學性。如此一來，電信監管者和電信經營者顯然難以實現有效的監督。

3.《電信法》缺位

目前，我國尚未制定一部完善的電信法，電信條例承擔了規范電信業的主要任務。電信條例難以發揮全方位規范電信業的作用。法規之間缺乏有機聯系，更使得行政權在電信業方面有了超越和濫用的可能。為了實現入世，我國電信企業進行了幾次重大拆分重組，如今移動、電信、聯通三大運營商并駕齊驅。然而這幾次的拆分重組卻沒有經過專家論證，也沒有采取公開聽證，更沒有公開其決策的過程。這與《電信法》的缺位、無法可依的現狀不無關系。

二、域外電信監管制度的啟示與借鑒

1.英國的電信監管體制

1984年英國頒布了新的《電信法》，確立了保護消費者權益、鼓勵公平競爭、保障普遍服務等電信發展原則。此外，其還授權OFTEL作為獨立電信監管機構，對電信市場運營進行統一監管。在1984到1993年的近十年間，英國政府三次出售國有電信企業股權，逐步實現英國電信公司的私有化。

其監管機構的設置，也值得我們借鑒。OFTEL雖屬于政府編制，但是卻被賦予了極高的獨立裁量權。不僅其內部工作人員不具有公務員身份，而且其機構財務預算也不是政府撥款，這也決定了監管者獨立于政府的性質。時至今日，法律僅能為電信監管提供法律意見，依靠法律來改變監管機構的決策是根本不可能的。若被監管雙方產生矛盾，只能向英國獨占與并購委員會尋求救濟。正基于此，英國的電信監管機構始終處于高度獨立的監管者地位。

2.美國的電信監管體制

1934年美國《通信法》出臺后，1996年美國國會制定的《電信法》將其取代。美國政府將新的監管理念融入法律規范，實現電信業務的整體競爭，加大對電信企業技術創新的鼓勵。

作為電信監管機構，美國聯邦通信委員會主要負責國家電信政策的執行工作，并依法對數據流量在內的電信業服務進行監管。國家電信業的宏觀發展規劃和產業政策，則由商務部內設的國家電信與信息局專門負責。此外，分權制衡的法治理念也體現在電信監管之中。一方面，電信監管機構接受政府的正式規范，以及經過任命程序和司法公聽會等程序。另一方面，在公聽會上不同利益集團也可以以提案的形式發表自己的意見。這使得每一項電信政策都能夠充分考慮各方的利益。

最后，美國司法部和法院在電信監管旳發展過程中起到了舉足輕重的作用，美國司法體系也同聯邦通信委員會一樣對電信市場的發展進行監管。如果說聯邦通信委員會對電信市場是實時監控，那么司法體系對美國電信業的發展就是事后管制，因為其主要是接受申請，對電信市場的壟斷行為進行調查和裁斷，以鼓勵競爭和消除壟斷。

與美國電信監管的司法頻繁介入形成鮮明對比，我國的電信監管領域少有司法程序的介入。即使是民事糾紛也因為行政規章的規定而排出了司法的管轄權而被駁回起訴，就更不用說行政訴訟了。電信行政監管部門自成立以來，一直沒能成為被告進入行政訴訟司法程序，這種現狀顯然與現代法治國家，代表政府公權力的部門要受到法律監督的原則不符。法治社會的基本理念是所有的市場主體都必須在法律規定的范圍內活動，電信監管機構這種集立法、司法、行政職能為一身的政府部門，因其權力范圍之廣泛，監管對象之敏感，更應該受到嚴格的法律監督，況且，借助司法機制，還可以有效的提升、維護和保障電信監管機構的監管能力。

3.日本的電信監管體制

從中日電信業的發展上來看，日本的電信業和我國的電信業非常相似。二者的電信產業都是在國家壟斷經營體制下成長起來的。自1890年日本出現電信產業之后，日本政府就采取了國家壟斷經營的模式。二戰后，在美國的推動下，日本將當時的電信部改組，變為日本電信電話公社。之后其又成立了國際電信電話股份公司，專營日本的國際通信業務。電信電話公社雖然已經引入企業會計制度，但其預算支出都需要獲得國會批準之后才能執行；其總裁、副總裁需要經過政府的經營委員會同意，由總理內閣任命；其人員工資也由國會控制；最后電信電話公社的資費由《公眾電信法》規定，要調整資費必須要修改法律。這就保障了監管機構資金的獨立來源，增加了監管機構的獨立性。

日本的電信監管是典型的政府型監管，日本的郵政省作為法定電信監管部門對全國的電信產業進行管理。和其他政府型電信監管相同，郵政省作為政府部門，不僅有權制定全國電信產業發展整體規劃，還有權制定具體的電信監管實施細則，不僅有權訂立電信政策和監管規則，還負責推行這些政策和規則。這種主要依賴政府行政手段和力量而進行的電信監管，一方面在機構設置的成本方面比較節約資源，另一方面其在政策的推行和實施方面也很高效，使日本政府的諸多電信規劃能夠在短短的一段時間內貫徹落實。

三、完善建議

1.建立中立的電信監管主體

我國電信業由三大國有企業把持。電信業監管者既與“運動員”有著密切的利益關系，又擔當“裁判員”。以致工信部很難對市場經營活動進行應有的監督和管理。

在監管機構的設置上，筆者有如下建議：

（1）監管機構人員非因法定事由，非經法定程序不得加以任免或更換。借此以保證監管穩定性與獨立性；

（2）探索多渠道的經費來源，通過法律程序授予電信監管機構一定的收費權，改變現在這種主要依賴財政撥款這種單一的經費來源方式。保證其充裕且較為獨立的經費來源，以提高電信監管機構的自主權。應該明確的是，不僅要保障監管機構的自主權，還要將其經費使用情況透明化，建立相應的監督制約機制，一方面提高公眾對電信監管機構的信心，另一方面也防止監管權力的濫用和異化。

（3）電信監管機構獨立行使職權，不受非法干預，并不表明其獨立于國家的法律法規之外，電信監管機構必須在法律規定的范圍內運用權力，必須對國家最高立法機關負責。

2.引入競爭機制

中國電信市場有效競爭無法形成的主要問題在于電信業產權分布單一。國內電信企業無論怎樣整改與重組，去股權結構仍脫不了相對單一的情況，國有股權占據絕對控制地位，一股獨大顯然極大地限制了競爭。因此，除建立獨立的監管機構，還應充分引入競爭。

一方面，中國電信市場引入真正的競爭機制，實行多元化的產權主體。電信業的有效競爭便形成了基于不同利益主體之間的競爭。那么，為了獲得公平充分的市場交易機會，電信業企業之間本身就形成了競爭者之間的相互監督。電信業市場的完全開放還會逐漸形成“電信業”行業協會，監督各個電信企業的業務行為。另一面，不同利益主體的進入，國有企業的逐漸退出，政府部門監督的合理性也會得以顯現。

此外，實行多元化產權主體可以新增投資或技術，特別是可以引進發達國家的技術和資金，有利于技術的更新換代，增強競爭能力，擴大市場份額。

3.制定專門的電信行業基本法

電信業作為國民經濟的重要組成部分，其業務的相關監管的重要性不言而喻。特別是近年來通信技術迅速發展，3G時代、4G時代的相繼到來數據流量的使用量逐年攀升。因此，我國有必要加快電信業立法進程，為電信市場構建完善的法律保護體系和法治文化環境。只有在有法可依的前提下，才能有效規范數據流量的監管問題。

在電信業數據流量的監管過程中，最突出的就是流量計量的信息公開與技術問題。面對擁有顯著技術優勢以及信息優勢的被監管方，即監管機構的監管具有明顯技術性的數據流量計量，其監管能力依然需要打上一個問號。因此，《電信法》對數據流量監管時除了要確定監管機構的獨立地位，還應促進電信企業與監管機構的互聯互通。首先，應將各大電信運營商的信息公開義務以法律的形式加以明確化、具體化。我們可以嘗試建立電信運營商數據流量計量信息的年度報告制度，保證關鍵信息相對透明性。電信運營商與監管者之間的一切業務往來也應向社會公開，防止出現權力尋租的情形出現。其次，還要增加電信運營商的違法成本，明確規定拒絕履行公開義務的運營商，承擔相應的法律責任。正是由于電信運營商的違法成本低，處罰力度不足，違規行為才一再發生。

另外，在《電信法》中我們可以如下規定：若有證據證明電信運營商存在阻礙監管的行為，可以采取責令警告、改正，罰款、責令暫停業務許可證等方法加以處罰，并可按照行為的危害程度與性質，要求其承擔相應的民事賠償。較為嚴重的，還應承擔行政責任甚至承擔刑事責任。

四、小結

隨著電信行業的不斷發展，數據流量的使用逐年增多。現有的數據流量監察制度難以做到有效監督，切實保障消費者權益。監察機構缺乏中立性、《電信法》缺失已成為電信業有效監督的主要障礙。因此，唯有，與時俱進，積極借鑒域外制度經驗，將我國電信業數據流量監管制度不斷完善，才能促進電信業未來的平穩快速發展。

參考文獻：

[1]楊秀玉.中國電信行業行政壟斷與競爭政策研究[D].山東大學，2010

[2]張利，崔興朋.電信業監管變遷及趨勢[J].西安郵電大學學報，2014，02：102-107

作者簡介：

張薇（1995.7～），女，成都人，單位：西南政法大學經濟法學院。

楊晶瑩（1995.1～），女，重慶人，單位：西南政法大學經濟法學院。

注：本文為2015年西南政法大學本科生科研創新活動資助項目，批準號：2015-BZX-042。