高職院校混合所有制辦學人事制度改革初探

吳益群?范可旭?吳麗華

摘 要 混合所有制改革是當前深化國企改革的基本主題，并迅速從經濟領域擴展到職業教育領域。混合后的職業院校其法人屬性、治理結構、產權歸屬、監管方式等皆會發生相應的變化，對人力資源的管理也提出了新的要求。在混合所有制下，高職院校內部結構按照資本效能的最佳狀態優化設置，將促使人員選拔、績效評價和薪酬激勵等制度產生深刻變革。

關鍵詞 高職院校；混合所有制；人事制度改革；職業教育

中圖分類號 G718.5 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2017）08-0008-04

混合所有制改革是十八大后深化國企改革的基本主題，并迅速從經濟領域擴展到職業教育領域。2014年5月《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》（國發[2014]19號）明確指出“探索發展股份制、混合所有制職業院校，允許以資本、知識、技術、管理等要素參與辦學并享有相應權利”。這種不同所有制主體共同辦學的模式有利于調動更多社會資源向職業教育匯聚，增強辦學活力，提高辦學效益，健全辦學體制[1]。混合所有制辦學涉及教育治理和國資管理方式的大變革，也涉及非公有資本的逐利性與教育事業公益性之間的矛盾調和，牽一發而動全身，混合后的職業院校其法人屬性、產權歸屬、治理結構、監管方式等方面皆會發生相應變化，其中人事管理制度變革將直接影響到混合資本中非公有資本辦學積極性和辦學效益，以及混合所有制改革的推進節奏。

一、公辦高職院校人事管理現狀

我國公辦高職教育屬于公益二類事業范疇，多為財政全額撥款事業單位，在人事管理上采用編制制度，即通過編制管理部門根據組織機構的設置確定人員數量的定額和職務的分配，由財政部門據此撥款。因公辦高等職業教育由教育部門統一歸口管理，其人事管理體制機制承襲了高校模式，致使高校人事管理所呈現的弊病在高職院校身上一應俱全，甚至有些問題顯得更為突出，成為高職院校實施混合制辦學改革的羈絆。

（一）人員身份復雜化

目前，公辦高職院校教職工身份呈現多樣化，主要有四種類型：事業編制內正式職工、事業編制外人事代理職工、事業編制外勞動合同制職工、勞務外包臨時工。其中人事代理和勞動合同制職工成為促進學校事業發展的重要人力資源群體，占據整個學校用人規模的半壁江山。但與之相對的是，編內外人員待遇差異巨大，主要體現在：一是編內人員捧的是鐵飯碗，編外人員捧的是瓷飯碗；二是編內人員國家養老，編外人員交養老保險自己養老；三是編外人員分人事代理和勞動合同制兩種，勞動合同制職工工資收入明顯低于在編職工和人事代理職工，但崗位職責、職稱評定要求等都與在編人員基本相同，可謂同工不同酬；四是編外勞動合同制人員不作為組織部門干部提拔考察的對象，人事代理人員要進編后才有機會提拔獲得行政級別，而勞動合同制人員的勞動關系掛靠校辦企業或勞務代理，但在公益性事業單位中享受不到企業盈利績效。如此，急需的優秀人才因進不了編而流失，編內外差異衍生出的不同社會地位和政治待遇給高職院校和諧發展帶來負能量。

（二）人事管理行政化

高校在人事管理上的行政化突出表現在不得不嚴格執行上級的各項人事制度規定和行政指令，導致各高校人事管理工作高度趨同，“全額撥款”的財政格局決定了他們聽命于上級主管機關，養成了“唯上是從”、“對上負責”的行政管理思維習慣。在機構設置上，機構名稱和職能一般與上級主管機關擁有的機構呼應對接，致使機構臃腫冗員。在人員管理上采用“二元管理模式”[2]，即組織部門管干部，從高層管理干部到基層管理干部配以相應的行政級別，但不具備一定級別以上干部的任免權；人事部門管普通教職員工，只負責配合政府人事制度的維持和輔助型的管理職能，并不具備對在編人員的免職權，如此形成了干部只上不下、人員只進不出的痼疾，20世紀80、90年代要求變革的“鐵交椅、鐵飯碗”現象依然還或多或少地存在。人事自主權的缺失使高校包括高職院校無法根據自身特點和發展戰略選擇相適應的人力資源戰略和人事管理實踐。

（三）職稱評聘終身化

高職院校采用教師職稱評聘制，從助教到教授實行13等級制，不同等級的職稱意味著不同標準的薪資待遇。人事主管機關對學校職稱等級配比進行嚴格控制，因為它直接關系到財政費用支出；教育主管機關則以各等級職稱人數的占比衡量學校的師資水準；而對于教師來說晉升職稱幾乎是其自我發展的唯一途徑，可見職稱分量之重。一方面，高職院校教學質量無法像基礎教育那樣通過升學率考量；另一方面，高職教育評估中高職院校科研服務能力成為重要指標，因而高職院校以拿來主義的方式模仿研究型高校，把“唯科研論”作為職稱晉升的決定性依據，導致本應側重實踐教學的高職院校教師也擠入科研隊列，不僅背離職業教育的初衷，而且使實踐教學甚至是整個職業教育教學的重視度不斷弱化。雖然在職稱管理上有評聘分離制度，但是，由于高職院校未被下放高級職稱評審權，職稱評審受主管機關在數量和質量上的雙重限制，考慮到各種教育評估和評比的需要，高職院校往往對獲得高級職稱的人員都終身聘用，致使教師一勞永逸。

（四）入職門檻學歷化

如果說“職稱”是教師的事業發展線，那么“學歷”則是教師的生命起跑線。隨著高等教育的大眾化，高校對學歷的要求也水漲船高，目前無論研究型大學還是教學型本科院校，教師入門起點為博士研究生，高職院校教師入職門檻一般為碩士研究生。不僅如此，入職后教師學歷與職稱直接掛鉤，不少高職院校已經明文規定：80年后教師如果沒有博士學位，不能參評高級職稱。這些做法在造就對于高職院校而言不為必需的研究型人才的同時，將高職院校所急需的雙師型、技能型人才以高學歷門檻的硬性條件拒于門外，不利于高職院校生產第一線技能人才培養目標的實現。

上述四弊中，問題的根本在于治理自主權，很多文章都在呼吁國家有關行政部門簡政放權，但出于對國有資本的負責，主管機關不敢放權，擔心會出現“一放則亂、一收則死”的局面。國家管理層之所以鼓勵非公有資本參與職業教育辦學，既是為了減輕國家財政的負擔，也是嘗試通過混合制改革來促進政府職能的轉變，但是如果不放權，則追逐投資回報的非公有資本不會被吸引進入職業教育領域。簡政放權的關鍵在于解除編制困擾，高校不納入編制管理，實施全員合同制，簡化人員身份構成，使每個人都努力用自己的效能爭取待遇。

二、人社部人事制度改革新政對高職院校混合所有制改革的積極影響

對于計劃經濟產物的編制改革，國家相關部門一直在探索并實踐。20世紀90年代企業開始實行勞動合同制，原自收自支事業單位逐步改為企業，被取消編制，一些公益二類事業單位，逐漸控編并啟動人事代理制度，有些地方對現有編內人員實行實名統計，隨自然減員逐步收回編制。2016年7月，人社部表示：將研究制定高校、公立醫院不納入編制管理后的人事管理銜接辦法，建立健全以合同管理為基礎的用人機制[3]。而早在2015年1月14日國務院印發《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》提出，以制度并軌的方式從根本上解決養老金“雙軌制”問題，將機關、事業單位和企業一同納入統一的城鎮職工基本養老保險體系[4]。從全體機關事業單位人員的養老金并軌改制，到高校、公立醫院人員不納入編制管理，可見事業單位人事制度改革意圖以及有計劃、分步驟逐步實施的改革舉措，就高職院校混合所有制辦學改革所涉及事業與企業制度融合而言，可產生積極的影響。

（一）有利于促進混合所有制高職院校教職工的身份平等

編制差異是混合所有制辦學改革后人力資源管理的主要難點。取消編制后，公辦高職院校中全部教職工都成為聘用合同制人員，都繳納養老保險，將來都由社會養老，這意味著公辦高職院校在編教職工的護身符被打破，回歸到了應有的社會公平，雖然短時間內不能完全拉平編制內外人員之間的各種差距，但畢竟已經邁出改革的實質性步伐。編制內與編制外的差異逐步取消必將增強教職員工的平等意識，給編制內人員敲響警鐘，給編制外的人員激勵鼓舞，營造出“人盡其才，才盡其用”的公平和諧的良好環境，種種矛盾也將逐漸化解，有利于混合所有制高職院校的健康成長。

（二）有利于促進混合所有制高職院校人才的流動

養老保險雙軌制下，機關事業單位穩定、體面、旱澇保收、退休金高等優勢令社會欽羨，求職者蜂擁而至，出現了每年公務員考試數千人爭一崗的“壯觀景象”。一些企業員工寧可放棄已繳納多年的養老保險個人賬戶，也要竭盡全力擠向事業單位；高職院校中沒有編制的合同制教職工，也多半是抱著排隊等編制的“夢想”，甘愿在學校委曲求全。與此同時，機關事業單位職工無養老保險個人賬號，如果去企業，就要放棄機關事業單位工齡的積累從零開始繳納養老保險，這就使得已經在機關事業單位工作多年的工作人員不愿考慮往企業調動，人才配置出現單向流動的局面。統一實施全員合同聘任制，將不存在事業編制的優越性，必將疏通事業單位人員的進出渠道，促進人才在社會不同行業間的流動，變人力資源單向流動為多向流動，而且不僅表現在外部流動，還表現在高職院校的內部流動，通過競聘上崗，將合適的人用在適合的地方，從而充分挖掘個人價值潛力，為促進職業教育混合制改革奠定良好的人力資源環境基礎。

（三）有利于促進混合所有制高職院校人才的優化配置

公辦高職院校的國有資本混合了社會資本后，資本權益不再單一，代之以產權清晰、權責明確的利益訴求主體。原先政府統籌統管的包辦模式被打破，在原有的事業制度中融入適應非公有資本運營和市場環境需要的現代企業制度和相互協商而又相互制約的管理模式，形成能產生強大市場競爭力的新治理結構。事業編制取消后，高職院校用人自主權必將加大，將會在國家人事政策的框架內，根據人才市場規律和學校的實際情況靈活制定人事管理制度。按照新規，養老保險制度由待遇確定型向繳費確定型轉變，退休養老金只與繳費基數、繳費年限有關，解除了與職稱、崗位工資、薪級工資的關聯，將潛在影響事業單位現行工資結構和績效考核辦法調整，有利于高職院校人事管理體制機制的去行政化，有利于高職院校人才引進的多元渠道及各種人才類型的合理配置，為建立混合所有制辦學的新治理結構掃除障礙。

三、混合所有制高職院校人事制度改革的著力點

混合所有制辦學突破了公有制和私有制界限，以股份形式將各種來源的資本融合為法人財產，以市場經濟為基礎，以法人制度為核心，通過決策權、經營權、監督權“三權分立”的治理結構求發展。在混合制下，內部結構按照資本效能的最佳狀態優化設置，人力資源配置和管理必將突破單一所有制下人事制度的壁壘，使人員選拔、績效評價和薪酬激勵等方面的制度產生深刻的變化，換言之，混合所有制辦學實踐將倒逼高職院校人事制度變革。

（一）黨的領導要加強，干部隊伍結構要調整

資本混合后的高職院校，應該建立黨建、辦學管理和師資三支隊伍。高職院校的混合制改革要吸取國有企業改制的經驗和教訓，進一步強化混合制辦學中黨的領導作用，理順黨委與董事會的關系。黨的領導地位應主要體現在意識形態導向、辦學行為規范、經濟運作監督等方面，以防止國有資產流失，確保公有資本的安全性。為此，黨的建制中的干部可由上一級黨政組織部門聘用，參照公務員編制管理，配以相應行政級別，定崗于黨委、紀委、團委等重要部門。辦學管理隊伍中的干部則由董事會聘用，不存在行政級別，歸屬職業經理人范疇。管理隊伍中的普通員工和師資隊伍中的各類教師由學校人事機構聘用。三支隊伍的崗位有的可以兼職，有的則不能兼職。例如，黨委書記、董事長不建議兼任，董事長、校長可以兼任但崗位職能必須嚴格、清晰，校長應職業化非專業化或學術化。管理隊伍中少數具備教師資格和能力的可以兼任教學工作，但優秀的專業師資不建議兼職管理工作。三支隊伍的薪資待遇須以制度加以平衡，并適當向師資一線傾斜，避免三者之間薪酬落差過大而打擊任何一方的積極性。

（二）人事管理要上升為戰略管理職能

混合所有制后的人力資源將成為與資金、技術同等重要的戰略性資源，在管理理念和方法上與公辦高職院校的人事管理有很大區別。資本混合后，各級各類政府機構應給予高職院校充分的自主權，將管理功能變為服務功能，做好政策扶持、信息采集、咨詢培訓、督查指導等工作，而高職院校則應在人力資源投入規模決策、組織機構設置、崗位設置與崗位分類分級、人員選拔聘任、職稱或技能評定、考核評價、薪酬收入分配制度等方面大膽地為自己做主。要求學校突破傳統的人事管理思維，從輔助性管理職能上升為戰略性管理職能，通過對人力資源制度設計、實踐調整來助力贏得市場競爭優勢，具體地說，應做到以下幾方面的改變：管理的責任主體應由人力資源部門轉變為決策層；管理內容從事務管理轉變為戰略決策；管理技能從技術技能擴展為概念技能；管理方法從被動適應轉變為主動領導；對外關系從有限接觸轉變為密切聯系[5]。

（三）科學設崗，定責定薪，績效管理

資本混合后，要按需設崗，以崗定編，不以編制、學歷、職稱作為區分薪酬價值差別的絕對條件，而以崗位適合度、能力值和貢獻率作為人力資源價值考量依據，確定合理的崗位薪酬等級標準，建立基于公平的差別化薪酬政策。職稱制度做到評聘分開，打破教授終身制，根據其研究成果對學校及社會產生的影響力聘用，可以高職低聘，也可以低職高聘，甚至可以不聘。不以學歷作為用人的絕對門檻，根據崗位需要引進各類人才，做到才盡其用。實施全員聘用合同制，徹底消除鐵飯碗思想，可因崗位的調整而變更或停止聘用，使人員的選拔、任用、考核、退出等機制向更加市場化、動態化的方向轉變。

（四）鼓勵教職員工身份轉型

混合所有制高職院校靠差別化薪酬激勵機制調動員工的積極性，還允許以知識、技術、資本作為重要的經營要素入股參與辦學并享有相應權益，使工薪族變教職員工身份為持股股東身份，如此，教職員工利益與學校發展息息相關，教職員工參與股東大會決策，成為學校真正意義上的主人，同時也保障了對學校的正常管理和有效監督。

四、 結束語

混合制改革勢在必行，取消高校事業編制的人事制度改革也是大勢所趨，在養老金并軌的強有力推動下，實行全員合同聘任制的預期指日可待。但資本混合，并不意味取消高職院校的公益事業性質，不能因混合了非公有資本而使教育完全走市場化道路，高職院校混合制改革應探索“公益”和“市場”兩條腿走路[6]，可部分配置市場資源，進行財政差額撥款，否則與職業院校混合所有制改革的目的相違背。無論是混合制改革倒逼人事制度變革，還是人事制度改革先行為混合制改革鋪路，二者必相伴而行，變革為上。