PPP模式應用于吉林省物流產業的風險分析

王述晨+孫穎

[摘 要]將PPP融資模式應用于國際物流運輸與基礎設施建設是對PPP模式的開發與拓展，更是在中國應用公共私營合作的創新。但是，由于建設周期長，運營模式不成熟，相關政策法規不健全等原因，長春東北亞國際物流區PPP項目存在著巨大的潛在風險。文章以長春東北亞國際物流區為例，分析PPP模式的特點，存在的風險及應對措施，并嘗試找出相關借鑒意義為其他企業提供幫助。

[關鍵詞]PPP模式；基礎設施建設；國際物流運輸；風險；長春東北亞國際物流區

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.15.230

聯合國發展計劃署（1998）認為，PPP模式是指政府、營利性企業和非營利性組織基于某個項目而形成的相互合作關系的形式。通過這種合作形式，合作各方可達到比預期單獨行動更有利的結果。合作各方參與某個項目時政府并不是把項目的責任全部轉移給私營部門，而是參與合作的各方共同承擔責任和融資風險。由此可知，PPP模式具有公私伙伴關系、風險利益平等、資金來源廣泛、建設運行周期長等特點。而這些特點也對中國這樣一個缺乏實踐經驗的國家造成了一定的影響，并有可能產生負面影響（袁競峰等，2009）。本文以長春東北亞國際物流區為例，剖析PPP模式應用于基礎設施建設和國際物流運輸的風險問題及應對措施，并據此為其他企業提供借鑒意義。

1 長春東北亞國際物流區運營情況

1.1 項目概況

東北亞國際物流產業園區北起長德新區、南鄰興隆綜合保稅區、西接長東北核心區、東連長春空港經濟開發區，總占地面積約54平方公里。包括“東北亞物流通道、東三省物流通道、三小時經濟圈”三個層次的物流通道。規劃建設“兩港”（東北亞國際陸港、智慧公路港），“三中心”（東北亞國際貿易服務中心、東北亞國際物流研發中心、東北亞國際展銷中心），“六園區”（保稅物流區、專業物流區、裝備物流區、電商產業區、先進制造區、居住配套區）。東北亞國際物流產業園區開發PPP項目是依托長春鐵路綜合貨場，立足長吉圖、輻射東北亞的國際化、現代化、綜合性物流中心項目。建成后將成為東北地區最大的鐵路物流樞紐中心，成為東北亞物流產業的新通道、新平臺、新窗口，形成吉林省對外開放的內陸港口和長吉圖區域重要的物流樞紐。

1.2 項目實施情況

長春國家高新技術產業開發區管理委員會、中鐵投資集團有限公司、龍翔投資控股集團有限公司、建信信托有限責任公司四方在平等、自愿的基礎上就項目合作模式、開發建設、投資前景等有關事宜達成了一致意見，按照“風險共擔、全程參與、權責清晰、投建協同”的原則，采取“項目投融資+規劃設計+建設總承包+物業綜合開發”的PPP模式，結成戰略聯盟，合力構建區域規劃、產業定位、園區建設、品牌推廣、招商引資、投融資服務、金融合作和綜合服務一體化的“大經營”格局，為政府和業主提供投資、規劃設計、建設管理一攬子項目解決方案和一站式服務。

2016年9月12日中鐵投資集團有限公司聯合體中標，成為了長春東北亞國際物流區的建設和運營公司。各設施服務費單價共計47304.1200萬元，合作期限15年，中鐵投資公司的工作主要包括，道路（含排水管網），綠化及景觀，地下綜合管廊，公共服務設施的投資、設計、建設、運營、維護以及區域產業開發工作。

2 長春東北亞國際物流區項目的風險及應對

PPP模式在物流產業項目中應用的組織結構和實施過程的特點，決定了此種PPP項目的風險因素多樣且錯綜復雜，各種風險所引起的后果的嚴重程度大小不一，同時各種風險因素之間與外界的交叉影響又使風險呈現多樣性、復雜性和多階段性。結合各種文獻中對風險類別的劃分，按照私人部門不可控制的風險（以下簡稱為不可控風險）與私人部門可以通過內部調節或前期準備避免或減小的風險（以下簡稱可控風險）對長春東北亞國際物流區的PPP模式風險因素進行分類。

2.1 不可控風險的識別及應對

不可控風險包括國際風險、國家風險和不可抗力風險三大類。

2.1.1 國際風險

國際風險是指由于國際間各種政治、經濟因素對PPP項目造成的風險，由于本次課題研究的PPP項目與國際物流運輸相關，因此國際風險被列入此次風險評估的考察過程之中。此外，國際匯率的變化對于項目貸款及國際物流海關也有一方面的影響。因此，國際風險是影響PPP項目正常運行的風險因素之一。

國際風險包括匯率風險和國際合作風險。匯率風險是指經濟主體持有或運用外匯的經濟活動中，因匯率變動而蒙受損失的可能性，這主要應用在PPP項目的融資過程中。長春東北亞國際物流區的中標企業共有四家，但這些公司的背后都或多或少地會涉及國際融資部分，這就為此PPP項目增加了匯率風險發生的可能。國際合作風險則主要指在基礎設施建設完畢后的國際物流運輸工程中可能遭遇的風險，由于國際物流會借用中國之外的運輸資源，因此，項目是否能正常運營與各國之間的國際合作息息相關。國際合作風險包括國際物流問題與國際關系風險兩部分，這都是由于物流方面的客觀原因造成的。

國際風險的應對措施：①淡化政府的資本供給作用，強化政府的制度供給作用。充分利用民間市場的資金能力，增強我國資金在國際匯率市場上的應對能力，將政府作為后盾的作用充分發揮，給予制度上的支持。②加快建立法律支持環境，為應付匯率風險做準備。我國關于PPP模式的政策法規空白大，而對于國際物流運輸的法律規定也不夠完善，因此，國家立法部門需要加快法律建設腳步，減少風險的不利影響。③簽訂合作條款，厘清責任分配。對于國際物流運輸和國際合作的未知風險，應該提前同相關公司簽訂合同，劃分責任，減少其他國家違約或耍賴的情況。

2.1.2 國家風險

國家風險與本國的政治、經濟和法律環境有關，不可能由私人部門對這一類別的風險進行控制和管理。

國家風險包括國家政治風險、國家法律風險及國家金融風險。國家政治風險是指政府的制度環境、經濟法律政策的變化，造成項目融資失敗或者物流運輸不暢的風險。具體來說，這類風險主要包括政府政策支持的可持續性與不利變更的風險、政府決策和審批的不利影響以及政府“尋租行為”對私人部門融資的負面效應。國家金融風險是指在貸款方面，由于利率、匯率變動而導致的不能按時償還的風險，在宏觀層面的通貨膨脹，也會對PPP項目融資造成不利影響。國家法律風險對PPP項目的影響較大，因為，現行的法規對于PPP項目的約束力度不夠，存在立法空白，不能使項目受到很好的保障，且后續法律的出臺也不能保證會有利于PPP項目的發展。與此同時，本國對于國際物流的立法約束也是不足的，這也為本研究項目的順利運營增加了風險。

國家風險的應對：①獲得政府的批準，項目的建設規劃、設計方案、投融資計劃等得到吉林省人大和法院的審查和批準之后進行，可避免出現因政府的意愿更改而變更或者終止項目的情況。②通過溝通，確保政府部門不會沒收或者直接國有化建設中的項目，即使出現，政府也要給予合適的補償，并通過與政府簽訂協議和法律文件的形式，保障長春東北亞國際物流區特許經營權的有效性、持續性、可轉移性等。③在戰略規劃階段，長春國家高新技術產業開發區管理委員會應對具有合作可能性的金融機構、利率水平以及相關的政策等進行了分析，制定出了通過充分利用政策性銀行、商業銀行、信托、夾層基金、大型機械融資租賃等手段進行融資的方案，并且估算項目的融資成本。④在雙方簽署的合同文件中，應明確規定中鐵投資集團有權把項目產品或服務價格在通貨膨脹發生時，根據當地的通貨膨脹指數來進行合理的調整，以彌補通貨膨脹增加的成本。⑤應聘請國內知名律師，與長春市法院形成法律文件，明確自身和政府的權利責任，以及利益和風險分配等問題（趙彥鋒、張笑斐，2016）。

2.1.3 不可抗力風險

不可抗力風險指項目運營過程中最不確定、可能造成最大危害的風險，關于不可抗力風險中的自然因素指項目主體無法合理預見和正常防范的自然作用。PPP項目不可抗力風險中的自然因素包括項目建設過程中的自然災害風險、國際物流中的自然風險、建設用地環境的不利影響和環保問題。

項目建設過程中的自然災害指的是在項目設施建設過程中會遇到的不可預見的自然災害，包括地質災害（如地震、泥石流等）和火災。國際物流中的自然風險主要是針對國際物流這一特殊的、新興的服務業中，來自自然環境的不可確定的不利影響，國際物流運途較長，時間跨度也較大，面臨的自然災害也較其他物流多。建設用地環境的不利影響指項目建設所在地的自然環境存在，或在建設過程中發生了不利的變化，這里的自然環境主要指的是土地（土質、土壤）方面和氣候方面。環保問題，也是近年來逐漸為人們所重視的問題，指的是PPP項目建設對于環境造成破壞問題時，可能由此造成一些賠償和罰款問題，環保問題強調的是PPP項目主體應對環境保護問題予以足夠的重視（杜亞靈等，2011）。在東北亞國際物流中心項目建設過程中，這些自然不可抗力風險會對項目正常運營產生不利的影響，特別是針對物流業時，在貨物運輸和貨物存儲過程中，面臨的類似火災、地質災害是較為明顯的。

為應對不可抗力風險，應做到：①參考借鑒成功經驗，對實地進行考察和勘探，邀請相關專家對基礎設施建設方案、國際物流運輸路線進行規劃和前期準備，減少風險的危害。②合同中應明確要求當發生不可抗力風險時，政府應給予一定的資金補償，共同分擔風險，降低中鐵投資集團單方面的風險承擔成本。③建立與合作伙伴的風險分擔機制。中鐵投資集團在與各合作伙伴簽訂合作合同時，應標明各參與方應該采取的措施以及風險分擔方案。④將一部分風險投保給保險公司，分擔風險。

2.2 可控風險的識別及應對

可控風險包括兩大類，分別是項目特殊性風險及信用風險。

2.2.1 項目特殊性風險

項目特殊性風險是指項目本身所具有的風險，這類風險是可以遇見和管理的。由于PPP項目具有一次性、不可重復性的特點，因此，本次研究項目風險與其他項目存在著差異。

項目特殊性風險具體包括開發風險、運營風險、市場風險及設施完工風險。

開發風險是指在項目初始階段所面臨的風險。項目在前期準備階段的費用繁多，需要私人部門了解項目的可行性與特殊性，并對自身進行能力估計，這都是巨大的成本支出，如果中標失敗，那么這些成本將付之東流。同時，建設項目基礎設施的前期準備工作也可能由于項目延期再次遭受損失。

開發風險的應對：①參考專家學者意見，對項目的可行性進行研究和考察，通過各種調查數據，了解項目建設過程中的風險因素。②與長春國家高新技術產業開發區管理委員會進行溝通，了解項目招標進展情況，了解競爭對手的實力，對自身的優缺點進行分析和調整，爭取招標的機會。③在建設開始初期就努力超額完成，為以后的不可預測因素做好準備。

運營風險是指在項目運營期間存在的風險，其中最重要的就是技術風險，技術先進，國際物流才會得到各國的重視，才能使物流區發展起來。同時，私人部門對于項目的經營管理與財務問題的處理，也是使中國的國際物流順利進行的必要保證。

運營風險的應對：①需要項目決策者事先做好充分的技術可行性研究工作，選定具備相應技術條件的項目承擔者，保證項目能夠采用先進成熟的技術（周蘭萍，2015）。②應該簽訂項目運營和維護協議，約定運營成本的范圍、項目設施的維護條款和相應的獎懲措施。

市場風險則表現為長春與本國其他物流區及世界其他物流區之間的競爭問題以及國際市場對于此類物流的需求程度。或者服務或產品價格的變化等導致現金流低于預期的風險，再者由于長達25年的建設周期，很難保證市場環境的長期穩定。

市場風險的應對措施：①長春國家高新技術產業開發區管理委員會在前期就對市場進行了充分的調研，做好風險分析，全方位把控項目。②與政府設立風險共擔機制。③完善國家的保障支持政策，使中國產業能在國際市場上進行競爭。

設施完工風險是指在物流區的建設過程中承擔的風險。在長期建設過程中有著很多的不確定性，如成本超支、質量不合格、原材料供應不足等問題。影響因素較多也較為復雜，如由于物資供應成本上升、維護費用過高等因素造成成本超支，項目質量風險，土地能否及時獲得，生產技術故障和管理能力不足，以及如果遇到地質因素或歷史遺跡而改變項目建設條件等。

完工風險的應對措施：①選擇有實力的公司。通過組織專業的招標專家小組，認真審查投標公司的資格、技術、商務，篩選出符合公司要求的投標公司，確保其能在規定的時間內完成項目。②在選好中標公司后，通過簽訂合作合同，將風險進行轉移，督促他們在規定的時間內完成合同。③運用最新的風險管理理念，采用“風險預控”思路代替常規的“風險事后管理”，在前期項目論證中即將風險控制機制嵌入到規劃修編、運營策略等中，并通過經濟測算的動態數據模型進行論證，對風險點的敏感性進行分析，在規劃方案及運營計劃及后期的運營中避免敏感風險的發生（張雷，2015）。

2.2.2 信用風險

信用風險貫穿于項目各個階段，由于PPP項目是一個委托代理項目，其在實施過程中信息不能在各個階層，各合作者之間順利流通，會導致雙方信息的信息不對稱無法掌握項目的準確信息，這就導致了委托代理問題。同時，公私部門的利益追求不同、中標企業之間的利益分配不均也會導致風險。

信用風險的應對措施：①長春國家高新技術產業開發區管理委員會、中鐵投資集團有限公司、龍翔投資控股集團有限公司、建信信托有限責任公司組成的聯合體，應通過相互協作，為長春東北亞國際物流區推波助瀾，同時由于企業的同源性，降低了項目的信用風險。②嚴格篩選合作對象，通過嚴格的資格審查、技術審查和商務審查，篩選出勝任的合作對象。

3 長春東北亞國際物流區應對項目風險的經驗借鑒

3.1 項目前期的調研準備工作充分

正是洞察了長春市在我國“一帶一路”建設進程中向北開放的重要窗口作用，即構建東西貫通、南北縱橫、銜接順暢、高效便捷的物流運輸網絡，以物流通道建設促進開放通道暢通，為長吉示范區開展對外貿易、加強國際合作提供一流的物流平臺。四方才制定了將按照“風險共擔、全程參與、權責清晰、投建協同”原則，采取“項目投融資+規劃設計+建設總承包+物業綜合開發”的PPP模式結成戰略聯盟。

3.2 高新技術與人才的投入

在東北亞國際物流區的前期規劃階段，長春市規劃院、德國物流研究院、吉林大學東北亞研究院、吉林大學管理學院以及哈爾濱工業大學建筑學院的多位專家學者共同參與了該項目《東北亞國際物流產業園區實施規劃》的專家論證會，為項目提供規劃、建設指導以及全程的監督工作，就項目的戰略性、國際性、前瞻性、可行性和創新性進行了深入的研討，大大降低了該項目的建設風險。

3.3 充足的運營資金

長春東北亞國際物流園區項目建設周期長，涉及范圍廣，需要有大量的資金投入。為建立多元化、可持續的城市建設開發投融資機制，響應國家關于吸引社會資本參與基礎設施領域投資的要求，引進社會資本推進城市基礎設施的建設，長春國家高新技術產業開發區管理委員會、中鐵投資集團有限公司、龍翔投資控股集團有限公司、建信信托有限責任公司四方在平等、自愿的基礎上就項目合作模式、開發建設、投資前景等有關事宜達成了一致意見。而中鐵集團作為國務院國資委管理的世界雙“500強”企業，以投資建設國家基礎設施為主業的專業化投融資公司，致力于為地方政府的城市基礎設施和新型城鎮化建設提供從投融資到總體規劃、勘察設計、建設管理、施工總承包、產業導入的“一站式”綜合服務。其自成立以來，采用多種融資模式，成功建設了多項具有重大戰略意義的投融資建設項目。這也保證了東北亞國際物流園區充足的建設資金和運營資金。

綜上來看，長春東北亞國際物流園區的項目風險識別和應對能力較強，目前所面臨的風險比較有限。但是同樣需要關注的是，由于未來多種不確定因素的存在，不能排除在未來的運營過程中出現新的風險的可能性。應抱有風險意識，在有效控制和管理現有風險的同時，防范新風險的出現，抑或在即使出現新的風險時仍有積極有效的應對方案。

參考文獻：

[1]周蘭萍.新常態下PPP項目風險控制難點及對策[J].建筑，2015（20）：8-17.

[2]袁競峰，李啟明，鄧小鵬，等.基于公共部門角度的PPP模式在我國發展的推動力研究[J].建筑經濟，2009（1）：85-89.

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