城鄉統籌下農村住房問題思考

楊振光

[提要] 隨著我國城鄉統籌戰略的快速推進，農民問題越來越成為關注焦點，而怎樣使農民增收成為城鄉統籌戰略中的首要問題。通過對農民資產結構進行分析，提出解決農民貧窮根本在于如何提升農村住房價值的觀點，并就如何提升農村住房價值提出基本思路。

關鍵詞：城鄉統籌；農村住房；宅基地；土地流轉市場；住房價值

中圖分類號：F061.5 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年2月25日

一、引言

自新中國成立以來，中國實施的“工業趕超戰略”的實質是以犧牲農業、農村、農民的利益來實現快速工業化。“工業趕超戰略”直接導致了農業與工業發展不協調，農村與城市發展不協調，農民與非農人口的收入出現差距等后果，出現了“二元經濟”甚至“二元結構社會”。為此，黨的十六大報告明確指出，“統籌城鄉經濟社會發展，建設現代農業，發展農村經濟，增加農民收入，是全面建設小康社會的重大任務”。2010年的中央一號文件也指出要把統籌城鄉發展作為全面建設小康社會的根本要求。由此可見，城鄉統籌發展已成為中國經濟發展的主旋律。

城鄉統籌中的農民問題是當前大家普遍關心的話題，因為農民問題是城鄉統籌發展戰略中的重點也是難點問題。當前，我國農村宅基地出現了宅基地面積嚴重超標、宅基地嚴重閑置、有關農村宅基地的法律法規存在弊端、農村宅基地的二次流轉受到限制等問題。這些問題凸顯了現在農村土地資源的嚴重浪費，土地價值得不到體現，由此可知，土地問題是農民問題的關鍵，解決了土地問題，農民的貧困問題也就會得到根本的解決。本文從分析農村居民家庭的資產結構入手，探討農村住房價值低的根本原因，并就如何提升農村住房價值提出提升農村宅基地的價值和提升農村房屋的價值兩條基本思路。

二、城鄉居民資產結構分析

圖1反映的是城鄉居民家庭資產結構情況，在城市家庭財產的構成中，房產占家庭財產的比重達到了47.9%，而房產在農村家庭財產結構中所占的比重僅為城市居民的一半。根據相關資料顯示，農村家庭房產面積約為城市家庭居民房產面積的2倍，城市家庭總資產為農村居民家庭總資產的十倍左右，但是城市居民房產價值往往是農村居民房產價值的十幾倍甚至幾十倍。是什么原因導致農村房產價值如此低廉呢？（圖1）

（一）農村土地性質決定了宅基地價值低。新中國成立之初，國家實行的農村土地制度是土地的所有權、經營權都歸農民。社會主義過渡時期，農村實行的土地制度變成了土地的所有權歸農民，經營權歸集體。社會主義改造完成后至改革開放前，農村實行的土地制度是土地的所有權，經營權都歸集體。改革開放以后，黨對土地制度進行了改革，農村土地的所有權歸集體，經營權歸農民。

新的土地制度解放了生產力，使農民的生產積極性大為提高，大大促進了農業的發展。但改革開放三十多年來，不斷有新情況出現，從現行的農村土地制度來看，似乎無法解決這些問題。例如，現行農村土地政策使多數農民無力支付自身向城市遷移、向工業轉型的必要成本，被排除在現代化進程之外，無力實現農民的城市化和農村、農業的現代化；與現有土地制度相聯系、相適應的城鄉二元戶籍隔離制度，造成對農民、農民工身份的歧視，進而在勞資關系、分配關系上和轉正、提干等晉升機會上大大不利于農民和農民工，進一步加劇農民和農民工的困苦；由于農民被束縛于土地上以傳統農業為生，僅能勉強維持日常生活，無力支付其自己和子女等的教育、醫療費用，從而素質得不到提高，技能得不到更新，健康得不到保證，世襲貧窮，自生自滅；當征收土地時，由于土地所有權不是農民本人，因此無論法理上還是實際上，失地農民所獲得補償很少，處境更加無助；現在的承包制下，農民無土地產權，不注重長遠投資，不珍惜、不保護資源而放濫經營的情況屢屢發生，危害嚴重。農村土地現行政策決定了農村宅基地屬集體所有，農民對其幾乎沒有什么話語權、支配權，因此農村宅基地價值普遍被低估。

（二）農村房屋特性決定了房屋價值低。農村房屋具有以下特征：房屋所有人一般是該農村集體經濟組織成員；房屋都依賴于土地而存在，失去土地，房屋則成為空中樓閣，不復存在，房屋與土地是緊緊聯系在一起的；房屋宅基地的取得具有無償性、限制性，農民建造住宅所需宅基地采用限額審批制度，要求一戶一宅，宅基地不得轉讓，同時，宅基地的取得一般為無償取得；房屋的流通被限制。

另外，農村房屋還具有無法自由交易的特征。這主要由以下三個方面決定的：（1）無產權。我國農村房屋沒有產權證，買賣時無法辦理過戶手續，造成這些農村私宅交易存在風險，由此便導致大量農村私宅閑置甚至毀壞，致使農民的房屋財產缺乏有力保護。（2）人口流動固定。城鄉二元管理體制使中國的城市化呈單向度方向流動：只有農民向城市流動，沒有城市居民向農村流動。結果是農民的房子越來越不值錢，而城市居民的房屋大幅度升值。（3）融資方式單一。城市居民可以通過抵押貸款、按揭等形式向銀行借款購房；而農村居民只能靠民間借貸完成自己的置房計劃，停留在自給自足的小農經濟時代。

根據上述分析可以得出結論：農村住房價值普遍被低估，具有巨大的升值潛力；如何挖掘和提升農村住房價值的潛力，將成為提高農民家庭總資產的重要途徑，這有助于解決農民貧困問題，從而促進城鄉統籌發展。

三、提升農村住房價值的思路

眾所周知，房產由兩部分組成：一部分是住房本身；而另一部分是住房所占用的那部分土地的使用權。因此，要提升農民房產的價值，可以從提升農村宅基地的價值和提升農村房屋的價值兩個方面入手：

（一）農村宅基地價值的提升

1、大陸以外國家及地區宅基地流轉制度比較與借鑒

（1）俄羅斯——以土地租賃權為中心的土地使用制度。俄羅斯土地制度變革已經從所有為重心的私有化轉向利用為中心的市場化。在土地利用的二元體系下，俄羅斯大幅縮限了終生繼承占有權、土地永久使用權等用益物權的適用范圍，建立以土地租賃權為中心的土地使用制度，這是一種適合在大國且土地市場不完善的社會中實現土地資源有效利用和流轉的制度安排。土地租賃的優點在于能夠商品化土地的使用權，從而進入市場交易，并且特別適合在一個不完善的土地市場中以非正式的交易方式實現土地資源的流轉。

（2）美國——土地私有制。美國是資本主義國家中典型的土地私有制國家，其大部分土地為私人企業和個人所占有，而美國的農村土地基本上是被家庭農場所占有的，這在美國農業生產發展過程中占有重要地位。美國政府對私人土地的管理主要是通過登記收費和規劃引導。同時，在自愿的原則基礎上，實行土地發展權的轉讓制度，其主要形式有兩種：一是出售國有土地，通過出臺一系列法案，如《土地先購權法》、《宅地法》來鼓勵拓荒和土地的開發；二是市場交易，如果要想使用那些不屬于自己的土地，都需要通過市場交易來實現。

（3）日本——在土地私有制基礎上鼓勵土地租借和流轉。日本1999年制定《新農業基礎法》，在以往農地產權制度的基礎上繼續推進農地產權的市場化流動，鼓勵農地產權向大規模經營農戶集中，允許股份公司參股農地產權，參與農業經營。目前，日本農地制度的主要特點是小規模所有，大規模經營。日本在穩定農民土地所有制這個前提下，遵循尊重農戶意愿、保護租賃關系的基本原則建立農地流轉機制，穩妥地促進農地向有生產積極性的農戶集中，從而達到提高農業生產率，確保農業生產力持續穩定發展的目的。

（4）臺灣地區——“均田”、“漲價歸公”。臺灣的土地制度是一種有管控的私有制。臺灣通過“三七五減租”、“公地放領”、“私有耕地征收與放領”實現“耕者有其田”，順利完成土改，其賦予農民的是一種十分完整的土地權利，它包含了土地所有權，使用權，以及由此派生的各項權能。在非農地交易上，臺灣則是實行“漲價歸公”的制度，賣出土地的增值部分要依法繳納所得稅。

（5）香港——兩權分離。香港的土地管理制度實行政府所有制下的土地批租制度，由香港政府一次性出讓若干年限的土地使用權，并一次收取整個出讓期限內各個年度地租的貼現值總和。土地使用權則可以出售，其使用權者是多方面的，可以是政府、財團以及個人。作為政府，掌握土地的所有權，有利于政府調節土地利益的公平；作為土地使用權進入市場，有利于給予公眾平等的土地獲利權并且能充分釋放土地的生產效益。

對比總結：從相關宅基地流轉制度的比較可以看出，這些國家和地區實行的土地制度都是在明確土地產權的基礎上，根據市場規律，把所有的土地實行自由流轉的制度，這里面包括農用地。在我國，城鎮土地歸國家所有，農村土地歸農村集體所有，國有土地是在市場上統一流轉的，但是農村的集體所有土地，特別是宅基地卻不是實行自由流轉，只允許轉讓給本集體內符合宅基地使用權分配條件的農戶。

2、提升農村宅基地價值的思路。根據其他國家及地區的經驗，我國可以采取完善農村土地產權制度建立和統一的土地流轉市場兩個方面的措施，對我國農村宅基地進行的價值提升。

（1）完善農村土地產權制度。完善農村土地產權制度大致可分兩步走：第一，明確農村土地產權歸屬。農村土地權包括所有權、占有權、使用權、收益權和處置權等。只有明確了農村土地所有權、使用權等各級產權的歸屬，才能夠建立合理的收益分配機制。在完善農村土地產權制集體所有制不變的前提條件下，對分散的農村土地使用現狀進行調查，從而建立完善的農村土地產權制度，從法律和法理上，對農村土地集體所有權和使用權的權屬做出清晰的界定。首先，對農村集體土地所有權進行確認，通過權能登記發證的形式對土地所有權予以確認；其次，規范集體土地使用權的種類，明確宅基地、集體建設用地和農用地使用權的使用期限和內容，并以法律形式物化農民與土地之間的產權關系。第二，分離宅基地的土地所有權和使用權。對農民來說，宅基地具有福利性、社會保障性，是農民基本的生活條件和重要財產之一。只有允許農村土地所有權與使用權的分離，農民才能理直氣壯地行使使用權、收益權和處置權等一系列土地權利。產權制度，究其根本是為了保障財產收益的合理分配。分離宅基地的土地所有權和使用權的意義在于通過確認宅基地的所有權與使用權，明確收益來源，確保正確分割。集體土地使用權得到明確、清晰的認證，農民因擁有土地使用權所享有的收益權也就清晰可見。分離宅基地的土地所有權和使用權具體做法是：宅基地的所有權歸集體所有，給予宅基地農民永久使用權，宅基地的占有權、使用權、收益權、轉移權歸農民所有。

（2）建立統一的農村土地流轉市場。宅基地是農民至關重要的財產之一，宅基地的價值可以決定農民自身財產的多少。然而，在農村宅基地很難自由流通，導致農民宅基地真正的價值無法實現，嚴重損害了農民的利益。因此，要提升農民宅基地價值，就需要建立統一的土地流轉市場。

農民宅基地流轉應當根據各地發展差異分類進行。在發達地區和大城市城郊地區，可以考慮直接建立區域性宅基地交易市場。先建立一個小區域擴散性的宅基地市場，然后在更大區域范圍內形成更為合理的價格機制。在欠發達地區和城市遠郊地區，可以由地方政府出面組織，對農民宅基地及住房進行整體規劃和集中改造。可以先在村莊附近修建能夠集約用地的商品房，然后按照一定價格折算辦法同農民的宅基地及房屋進行置換；置換后宅基地部分用于擴大耕地面積，更多則用于非農業性開發。這種做法最大的好處是，地方政府參與積極性較高，可以避免農民個人自發流轉帶來的一系列問題。

（二）農村房屋價值的提升。提升農村房屋價值可以從對已建房屋辦理房產證和規范農村房屋的流轉程序兩個方面入手：

1、對已建房屋辦理房產證。通過為農民辦理房產證，物化其房產資源，可以大大提升農村房屋的市場價值。明確發證范圍，對符合規劃的農民房屋發放全國統一的房屋所有權證書，對不符合規劃的、手續不全的、即將拆遷的不發證。可以按照以下程序執行：（1）本人到國土所申請，國土人員到現場對房屋進行勘察；（2）申請人持身份證復印件、農房建設用地批文、用地許可證、規劃許可證、原土地證、產權證到國土所進行登記；（3）國土人員審查，符合條件的收辦證相關資料，隨后進行填表、計算、繪圖、審查、報批；（4）房產權證辦完后，申請人接國土所工作人員通知后到國土所領取；（5）國土所對房產權證進行備案，并進行管理。

2、規范農村房屋流轉程序。規范農村房屋的流轉程序，同時通過嚴格的申請制度，可以讓交易雙方處于更平等的狀態下進行交易，減少了農民財產被損害的可能。具體做法可以參照農村土地流轉程序。首先，規范農村房屋流轉程序。采取轉讓方式流轉的，應由轉讓方提出書面申請，報村社區審查同意后，簽訂書面轉讓合同；采取出租、互換或者其他方式流轉的，由農戶雙方自愿協商，分別簽訂出租、互換合同書，然后報村社區備案。其次，規范農村房屋流轉合同簽訂程序。統一制定農村房屋流轉合同書文本，規定流轉農戶雙方當事人姓名、住所、房屋流轉形式、面積、四至和坐落、用途、期限和起止日期；雙方當事人應享有的權利和應承擔的義務；流轉房屋價款及支付方式；違約責任和其他事項等。

四、結論及展望

城鄉統籌的核心問題是農民問題，如何讓農民致富是關系到國家安定、能否實現小康的根本性問題。研究表明，農民貧窮的根源在于農民的物化資產價值偏低。與城市居民對比發現，城市居民物化資產的大部分來自于房產，而農村居民物化資產中房產比例較低，其價值則更低。因此，要讓農民致富從根本上應當提升農村房地產的價值。通過提升農民的宅基地價值以及農民的房屋價值，就能夠提高農民的物化財產，使農民從根本上脫貧。

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