住房公積金改革淺議

朱曉軍

[提要] 住房公積金自全國推廣以來，在籌集國家住房建設資金、改善居民購房能力上發(fā)揮了重要作用。但是，隨著市場轉型的深入，公積金帶來的公平和效率問題均飽受詬病，公積金改革被寄予厚望。本文對公積金存在的問題進行分析，并對地方政府的改革進行評述。

關鍵詞：住房公積金；爭議；改革

中圖分類號：C913.7 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年4月12日

根據1999年頒布2002年、2015年修訂的《住房公積金管理條例》以下簡稱《條例》規(guī)定，住房公積金是指國家機關、國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商投資企業(yè)、城鎮(zhèn)私營企業(yè)及其他城鎮(zhèn)企業(yè)、事業(yè)單位及其在職職工繳存的長期住房儲金，單位和職工個人必須依法履行繳存住房公積金的義務，即住房公積金是由單位和職工個人共同繳付，實行專戶存儲，歸職工個人所有，繳存職工購買自住房時可以申請住房公積金個人住房貸款。

梳理我國公積金的發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)：一是延續(xù)改革開放之初的改革路徑，中央確立方向，地方自主，這使得其自主權和靈活性高，有利于政策的執(zhí)行和檢驗，但同時也像很多改革初的政策一樣，中央缺少強有力的法律依據情況下，導致當前許多政策面臨各地之間不統(tǒng)一的情況，而各地之間的整合必然又是一項大的工程；二是由解決住房市場化的手段逐漸變成政府住房保障的金融工具，雖然效果受到質疑，但是搭建了一個住房保障的組織體系，將住房掌控在政府手中，這符合政府的偏好，對于住房的改革要有主動的掌控。

一、我國住房公積金的爭議

當前住房公積金已經發(fā)展了20多年，由于其出現(xiàn)的很多問題，使得眾多學者對于其是否有存在的價值進行討論，這些爭論逐漸將住房公積金存在的問題剖析清楚。

（一）公積金在繳存上存在較大差異。住建部內部統(tǒng)計顯示，截至2011年，住房公積金繳存覆蓋面約為全國城鎮(zhèn)職工的78%，但繳存覆蓋主要集中在黨政機關、事業(yè)單位和國有企業(yè)，在非公有制企業(yè)中，住房公積金繳存的覆蓋面約為20%，這意味著近80%的民營企業(yè)職工未有住房公積金覆蓋。因“所有制”身份不同而導致的住房公積金“保障差距”，正在形成一種新的因“所有制”而造就的“不公平”。

（二）繳存制度設計有缺陷，拉大貧富收入差距。使用住房公積金貸款的人員收入層次分布不均，高收入人群占比較大。按照現(xiàn)有住房公積金貸款制度，繳存人的收入低則繳存基數(shù)低，致使繳存金額少，能夠申請的貸款額度就少，購買房屋時需要個人先期繳納的金額就高，而他們的低收入無法承擔較高的購房首付款。這種矛盾使得大多數(shù)中低收入家庭很難有機會申請住房公積金貸款，享受“低貸”福利。而繳存人中收入較高的那部分人群，由于能夠承擔購房所需的初始投資，則可以一次甚至多次以優(yōu)惠利率進行公積金貸款。

（三）住房公積金利率設置不合理。現(xiàn)有的住房公積金“低利率存儲、低利率貸款”政策，極大地損害了那些長期不使用公積金繳存人的權益。為了達到公積金貸款低利率的目的，住房公積金存款利率比照同期一年期的商業(yè)存款利率。在當前通貨膨脹嚴重的情況下，繳存的住房公積金不但無法實現(xiàn)保值增值，還會逐年貶值，極大地傷害職工利益，打擊了職工的繳存積極性。“低貸”的福利只有申請了住房公積金貸款的借款人才能享受到，而“低存”帶來的損失卻是由全體住房公積金繳存人承擔。由于享受住房公積金貸款是有條件限制的，廣大中低收入人群往往無法達到申請公積金貸款的條件，這就造成了中低收入者義務多、權利少，政府補貼的住房福利在高低收入人群間呈現(xiàn)逆向流動，有悖于建立住房公積金制度的目的。

（四）管理體制方面的問題。一是住房公積金管理中心的定位存在問題。公積金中心是“不以營利為目的的獨立的事業(yè)單位”，它不是政府部門，卻替政府承擔了相當一部分住房保障職能，負有強制單位和個人繳存住房公積金的責任。住房公積金管理中心又需要完成資金歸集、放貸等本應由金融機構來執(zhí)行的職能，這就導致住房公積金管理中心定位與實際職能間的錯位，進而使中心的責權利不對等；二是監(jiān)管制度不完善。住房公積金制度從建立至今，已經逐步建立起一套自上而下的監(jiān)督檢查機制。按照《條例》的要求，各地方住房公積金管委會應當對住房公積金管理中心進行監(jiān)督和管理。但是受管委會的成員單位構成所限，管委會的組成人員往往并不從事住房公積金工作，對相關業(yè)務也不熟悉，這就造成了在實際工作中，住房公積金管委會的管理決策執(zhí)行力差、監(jiān)督檢查流于形式等問題；三是屬地化管理不利于資金有效配置。根據現(xiàn)有的制度安排，住房公積金實行屬地化管理原則，各直轄市、省會城市、設區(qū)城市公積金管理中心在其行政區(qū)內負責公積金的歸集、支取和貸款等工作，住房公積金不允許異地流轉和使用。

通過梳理，我們可以發(fā)現(xiàn)，公積金管理的整個環(huán)節(jié)是存在很多問題的，甚至其是否還有存在的價值都是值得商榷的。以上的爭論和質疑，均使得公積金管理部門面臨巨大的壓力，但是公積金管理部門自身是難以從公平的角度去改革的，因為公平問題的出現(xiàn)是整個制度設計、功能定位出現(xiàn)的問題，公積金的委托代理問題、使用率低的問題、收益率低的問題，這些問題并非市一級的政府管理部門能夠解決的。

二、改革公積金的政策建議

（一）調整住房公積金繳存政策，適當提高低收入職工的單位繳交比例。《條例》中規(guī)定的繳存范圍基本涵蓋了社會上各種職業(yè)的從業(yè)者，但是這一制度在執(zhí)行時的情況并不樂觀。現(xiàn)有繳存政策造成收入越高的職工，獲得單位繳交的住房公積金越多，違背了建立住房公積金制度的初衷，背離了公積金制度的公平性原則和住房保障職能。因此，應當針對不同收入水平群體，制定差異化的繳存政策。按不同層次的職工收入水平確定不同的個人繳交比例，特別關注低收入人群，適當提高低收入水平職工的單位繳交比例。

（二）調整住房公積金利率政策，解決“低存低貸”問題。適當提高住房公積金的存款利率，將其與住房公積金的繳存年限掛鉤，存款利率隨繳存時間的增加而提高，以使長期不使用住房公積金的人群也可以享受到公積金的福利。實行差別化的貸款利率，既要考慮貸款申請人的收入情況和信用狀況，還要考慮到貸款所購房屋的性質和評估價值等因素。在此基礎上設定不同的利率檔次、貸款期限和貸款額度。

（三）建立國家級住房公積金管理中心，整合各地方住房公積金資源，統(tǒng)籌規(guī)劃使用全國的公積金資金。由于各地方住房公積金的供需情況很不均衡，雖然總體上全國的住房公積金存在大量閑置資金，但是具體到某些大中型城市則往往呈現(xiàn)出入不敷出的狀況，資金壓力巨大。而那些住房保障壓力較小的城市，又存在大量的閑置資金。因此，在國家層面上建立資金池，統(tǒng)籌跨地區(qū)調配資金是十分必要和可行的。

（四）拓寬住房公積金投資渠道，更好地實現(xiàn)保值增值。應當大力宣傳住房公積金貸款政策，推動住房公積金貸款業(yè)務的開展，在滿足繳存人提取和貸款需求的基礎上，積極尋找新的更穩(wěn)健的增值渠道，減少住房公積金的資金沉淀和浪費。在進行嚴謹評估的基礎上，對政府的保障性住房項目發(fā)放專項項目貸款，既降低了政府建設保障房的建設成本，解決了政府住房保障投資緊缺的問題，又給住房公積金開辟了一條收益穩(wěn)定的增值渠道。

（五）加快住房公積金法制建設。住房公積金管理中心應當加強內部監(jiān)管，制訂詳細、可操作性強的實施細則和操作規(guī)程，從而實現(xiàn)公積金中心的自我管理，盡量消除管理中的漏洞和死角。依靠飛速發(fā)展的互聯(lián)網技術建立全國性的公積金數(shù)據庫，采集各地區(qū)公積金的使用數(shù)據加以分析，進而實現(xiàn)對各地區(qū)住房公積金管理中心的動態(tài)監(jiān)督。積極推動住房公積金的法制建設，建立健全住房公積金法律體系，使住房公積金管理有法可依，有章可循。對違法侵占、挪用、貪污住房公積金等犯罪問題，依法懲處。

作為住房保障的一個重要手段，住房公積金最受質疑的就是其公平性不足問題。另外，由于管理機構是政府部門，并不是資金的所有者，使得社會上存在大量對于公積金運行中的問題的批評，這些問題可以歸結為效率問題。我們可以發(fā)現(xiàn)，公積金制度面臨嚴峻的挑戰(zhàn)，其公平和效率問題都飽受詬病。因此，改革住房公積金任重道遠卻勢在必行。

主要參考文獻：

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