改革開放前的農(nóng)村土地制度歷史變遷探析

李才寧

摘 要：本文鑒于從新中國成立后到改革開放以前，中國的農(nóng)村土地制度的變遷過程的歷史事實(shí)，探討分析其是一個(gè)典型的強(qiáng)制性制度變遷過程。通過“土改”廢除封建地主土地所有制，建立農(nóng)民個(gè)人土地私有制；通過對中國典型“個(gè)體小農(nóng)”的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行社會主義改造，將農(nóng)民土地私人所有改造為合作者性質(zhì)的勞動群眾集體所有；并通過開展人民公社化運(yùn)動，建立“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的農(nóng)村土地集體所有制。

關(guān)鍵詞：土地制度；歷史變遷；集體所有

1 新民主主義經(jīng)濟(jì)形態(tài)下的農(nóng)地制度（1949年—1952年）

新中國成立前，全國解放區(qū)內(nèi)實(shí)行農(nóng)民土地所有制，解放區(qū)以外的敵占區(qū)和國統(tǒng)區(qū)實(shí)行封建地主土地所有制。因此，在新中國政府剛剛成立時(shí)的新解放區(qū)內(nèi)，農(nóng)村土地分配處于嚴(yán)重的失衡狀態(tài)——將近一半的耕地被占人口比重不到5%的地主階級所占有，而其他大量農(nóng)村人口只能使用剩余一半的耕地，而其中很多貧農(nóng)和雇農(nóng)甚至完全沒有土地。因此，新中國成立后，在全國范圍內(nèi)開展了將封建地主土地所有制轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民土地所有制的土地改革運(yùn)動。

1949年冬開始，在華北解放新區(qū)約有1000萬人進(jìn)行了土地改革。在土地改革中，將需要改革的地區(qū)分為三類：一類是純新區(qū)，即未進(jìn)行過土改的地區(qū)；一類是恢復(fù)區(qū)，即曾經(jīng)進(jìn)行過減租減息、反奸清霸、調(diào)劑土地或農(nóng)民自主分配土地的地區(qū)；最后一類是重災(zāi)區(qū)，即暫不實(shí)行土改的地區(qū)。在這三類地區(qū)，政府實(shí)行了不同的土改做法。在純新區(qū)，采用充分發(fā)動群眾，建立健全基層群眾組織，肅清封建勢力，鎮(zhèn)壓匪特，摧毀國民黨的農(nóng)村基層政權(quán)，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行沒收地主和富農(nóng)土地、向普通農(nóng)民分配土地的土改工作。在恢復(fù)區(qū)，鎮(zhèn)壓罪大惡極、群眾痛恨的奸匪惡霸，發(fā)動群眾；對地主反攻倒算奪取的土地一律宣布無效，由農(nóng)民收回并還給原有田戶。通過土改運(yùn)動，1950年春，華北新區(qū)基本完成土改的村有25000多個(gè)，占新區(qū)村莊總數(shù)的70%。

1950年6月9日—19日，中共第七屆中央委員會第三次全體會議通過了在全國范圍內(nèi)開展土地改革的決議。1950年6月14日—23日，中國人民政治協(xié)商會議第一屆全國委員會第二次會議，討論通過了《中華人民共和國土地改革法》，規(guī)定“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實(shí)行農(nóng)民的土地所有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國的工業(yè)化開辟道路。”此后，華東、華南、西北、西南各地區(qū)結(jié)合本地的實(shí)際情況，開始分期分批推行土地改革。

該次土地改革主要以“反霸——?jiǎng)澐蛛A級成分——沒收、征收和分配——復(fù)查”的步驟進(jìn)行。其中，沒收和征收的主要對象是：沒收地主的土地；征收祠堂、廟宇、寺院、教堂、學(xué)校和團(tuán)體在農(nóng)村中的土地及其它公地；征收工商業(yè)主在農(nóng)村的土地；征收半地主式富農(nóng)出租的土地；征收因從事其他職業(yè)或因缺乏勞動能力而出租的超過當(dāng)?shù)孛咳似骄恋財(cái)?shù)量兩倍以上的那一部分土地，這主要指革命軍人、烈士家屬、工人、職員、小販等出租的土地；在某些特殊地區(qū)征收富農(nóng)出租土地的一部分或全部。被沒收和征收的土地，由本鄉(xiāng)農(nóng)民協(xié)會接收后，采用統(tǒng)一、公平合理的方式分配給無地少地及缺乏其他生產(chǎn)資料的貧農(nóng)所有。

2 農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期的農(nóng)村土地制度（1953年—1956年）

1953年春，在基本完成了建立農(nóng)民土地所有制的土地改革后，中國的農(nóng)民個(gè)體經(jīng)濟(jì)的制度框架也就基本形成。在此種經(jīng)濟(jì)模式下，農(nóng)村社會趨于穩(wěn)定，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)量也逐步開始增長。但是，個(gè)體經(jīng)濟(jì)下的農(nóng)村社會，一些新的問題開始出現(xiàn)。對農(nóng)業(yè)的社會主義改造基本經(jīng)歷了三個(gè)階段。

1、“慎重起步”的農(nóng)業(yè)互助組

建立農(nóng)業(yè)互助組，即在土地和其他生產(chǎn)資料私有制好分散經(jīng)營的基礎(chǔ)上，實(shí)行勞動互助。這種農(nóng)業(yè)互助組的形式，在中國的農(nóng)業(yè)發(fā)展歷史上是長期且較為普遍存在的。在新中國成立前，華北的一些省區(qū)和東北北部老解放區(qū)，為了克服農(nóng)民家庭個(gè)體勞動力少、耕畜農(nóng)具等生產(chǎn)資料短缺的困難，就出現(xiàn)過幾戶農(nóng)民家庭在農(nóng)忙季節(jié)生產(chǎn)互助的情況。新中國成立后的經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期，為擴(kuò)大生產(chǎn)、加強(qiáng)副業(yè)、建設(shè)小型水利等，一些臨時(shí)互助組開始向常年互助組發(fā)展。這種互助合作制度，有助于解決長期戰(zhàn)亂后農(nóng)民勞動力、畜力和生產(chǎn)工具不足等家庭經(jīng)營困難，提高了農(nóng)民的生產(chǎn)能力和勞動效率，受到大多數(shù)農(nóng)民的 歡迎。農(nóng)民紛紛表示“互助有四強(qiáng)，勞力強(qiáng)、技術(shù)強(qiáng)、畜力強(qiáng)、糞肥強(qiáng)”，而單干戶則是“獨(dú)木不成林，孤島不成群，生產(chǎn)有困難，干活累死人”。

2、“快速發(fā)展”的初級社

初級農(nóng)業(yè)合作社在土地和其他生產(chǎn)資料私有的條件下，實(shí)行土地入股，統(tǒng)一經(jīng)營，集中勞動，統(tǒng)一分配，合作社給予土地和其他生產(chǎn)資料一定的報(bào)酬。最早成立初級農(nóng)業(yè)合作社，是為了解決互助組時(shí)期共同勞動和分散經(jīng)營之間的矛盾。這種合作社的形式比互助組更有利于集約化使用土地和分工協(xié)作，同時(shí)對于平整土地及建設(shè)小型水利等需要一定資本投入的農(nóng)務(wù)工作的開展有所幫助。初級社的產(chǎn)權(quán)制度可以說是建立在私有產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)上的“股份合作”制度。初級社內(nèi)生產(chǎn)資料經(jīng)營權(quán)與所有權(quán)相分離，使生產(chǎn)資料所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)和收益權(quán)都得到了更有效的規(guī)范。同時(shí)初級社有效克服了互助組生產(chǎn)經(jīng)營規(guī)模過小的局限性，為農(nóng)民提供了一種更具規(guī)模和效益的穩(wěn)定的生產(chǎn)方式。因此，初級合作社符合當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)條件，是一種有效率的制度安排。

3、“跑步完成”的高級社

高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社是在土地等基本生產(chǎn)資料公有制的基礎(chǔ)上，采用“各盡所能，按勞取酬”的分配原則，實(shí)行統(tǒng)一經(jīng)營，統(tǒng)一分配。在高級農(nóng)業(yè)合作社里，土地由集體統(tǒng)一經(jīng)營使用，全體社員參加集體統(tǒng)一勞動，同時(shí)取消了土地分紅，按勞動的數(shù)量和質(zhì)量進(jìn)行分配。由于高級社取消了土地報(bào)酬，農(nóng)民個(gè)人的土地已經(jīng)作為合作社生產(chǎn)資料被無償轉(zhuǎn)歸合作社集體名下，農(nóng)民土地所有制也就轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有制，從而實(shí)現(xiàn)了對農(nóng)業(yè)的社會主義改造。取消土地報(bào)酬，本意是為了使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更容易集中和積累資金，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)能力，也有助于國家工業(yè)化建設(shè)的資本積累。但是，由于高級社在推進(jìn)過程中，從中央到地方都過急過快，違反了自愿互利的原則，同時(shí)合作社規(guī)模過大使得一些合作社管理者的生產(chǎn)指揮往往脫離實(shí)際顧此失彼，再加上平均主義盛行，種種原因?qū)е罗r(nóng)業(yè)大規(guī)模減產(chǎn)，總體上呈現(xiàn)衰退趨勢。

3 人民公社化時(shí)期的農(nóng)村土地制度（1957——1977年）

1958年，在農(nóng)業(yè)合作化運(yùn)動高潮過后，由于經(jīng)濟(jì)建設(shè)中“左”的思想的影響，中央開始把“超英趕美”作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，并于中共八大二次會議上通過了“鼓足干勁，力爭上游，多快好省地建設(shè)社會主義”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展總路線，各地農(nóng)村掀起了合并農(nóng)業(yè)合作高級社“辦大社”的運(yùn)動。

同年秋天，進(jìn)一步發(fā)展成興辦大型綜合性的人民公社運(yùn)動，僅僅用了兩三個(gè)月的時(shí)間，就在全國農(nóng)村普遍實(shí)現(xiàn)了人民公社化，實(shí)行了土地和其他打算大型生產(chǎn)資料的公社集體所有。“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”中的“三級”，是指人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)和基本生產(chǎn)隊(duì)對集體土地的所有權(quán)問題；“三級所有”是指人民公社范圍內(nèi)的土地及其他集體資產(chǎn)屬于人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)和基本生產(chǎn)隊(duì)所有，并按照資產(chǎn)登記劃分權(quán)屬；“隊(duì)為基礎(chǔ)”是指生產(chǎn)隊(duì)為基本核算單位，農(nóng)村土地的基本部分屬于生產(chǎn)隊(duì)，一小部分屬于公社和生產(chǎn)大隊(duì)所有。同時(shí)，仍保留了一小部分農(nóng)民家庭的自留地。這種“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”的土地所有制形式和集體經(jīng)營制度，一直保持到改革開放前。生產(chǎn)隊(duì)范圍內(nèi)的土地歸生產(chǎn)隊(duì)集體所有，一律不準(zhǔn)出租和買賣，由生產(chǎn)隊(duì)組織本隊(duì)的勞動力統(tǒng)一經(jīng)營和耕種，農(nóng)民家庭和個(gè)人不擁有獨(dú)立的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，也不是獨(dú)立的生產(chǎn)經(jīng)營單位。生產(chǎn)隊(duì)作為基本核算單位，獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧，直接組織生產(chǎn)和收益分配。

這種“三級所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”、農(nóng)民集體統(tǒng)一經(jīng)營管理、依靠行政手段配置土地資源的制度安排，符合當(dāng)時(shí)國家意識形態(tài)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必要，但也從一開始就暴露出固有的制度缺陷。首先，由于土地產(chǎn)權(quán)歸屬不是家庭這一農(nóng)業(yè)經(jīng)營的最小單位，土地利用和勞動投入缺少產(chǎn)權(quán)上的激勵(lì)和約束——在集體統(tǒng)一所有并經(jīng)營管理的制度下，勞動的激勵(lì)非常低，而勞動的監(jiān)督成本又很高。其次，土地主要依靠行政手段的征收和劃撥進(jìn)行資源配置，導(dǎo)致土地資源配置的決策權(quán)集中在不止一個(gè)政府管理部門手中，而土地使用的需求主體卻沒有資源配置的自主決策權(quán)，因此導(dǎo)致土地資源利用方式粗放不合理，缺少對土地資源的統(tǒng)一調(diào)配和統(tǒng)籌規(guī)劃。最后，由于這種人民公社化的集體土地所有制是在國家強(qiáng)制性引導(dǎo)下的制度，政府在制度的供給和維持中具有強(qiáng)制力，因而作為基礎(chǔ)生產(chǎn)經(jīng)營單位的社員和生產(chǎn)隊(duì)不可能享有從制度中主動退出的“退出權(quán)”。而這種制度退出權(quán)的缺失形成了一種人民公社內(nèi)部農(nóng)戶和農(nóng)戶之間博弈的“囚徒困境”[1]，直接導(dǎo)致農(nóng)戶選擇降低自身的生產(chǎn)效率來維持自身收益的均衡，也使得這種制度的改進(jìn)面臨較高的交易成本和政治風(fēng)險(xiǎn)。

雖然黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)人在后來的反思中也意識到，如果不急于立即向社會主義過渡，而是繼續(xù)實(shí)行新民主主義政策，在充分發(fā)揮土改帶來的農(nóng)民個(gè)體所有制的積極性之后，才去動搖私有制；那樣可能不至于“搞成后來那樣千篇一律的農(nóng)業(yè)集體化模式”。但是應(yīng)該看到，第二次土地改革的前半段，在政治上，作為新生國家領(lǐng)導(dǎo)者的中國共產(chǎn)黨，通過進(jìn)一步推進(jìn)和參與土地產(chǎn)權(quán)制度的改革，政治地位逐漸上升，同時(shí)更多地實(shí)現(xiàn)著公共管理職能。然而，到了人民公社期間，政府忽視經(jīng)濟(jì)規(guī)律，各地方為了“爭先”放大中央政策的錯(cuò)誤，剝奪農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的自主權(quán)，忽視農(nóng)民的意愿進(jìn)行生產(chǎn)，完全按照中央政府的要求和指令辦事，造成了農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的極其低下，嚴(yán)重阻礙了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人民生活水平的提高。

注釋

[1]林毅夫：《解讀中國經(jīng)濟(jì)》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》，2013年第2期，第13頁。.

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