論非警務活動中的問題及對策

哈杰　劉景寧

摘要：近年來，非警務活動在整個公安機關活動的占比日益擴大，對于正常的警務活動的影響也越來越大，其表現形式和原因是多方面的，而解決這一問題難度大，耗時長，見效慢。因此，非警務活動所帶來的影響理應引起公安工作者的重視。

關鍵詞：非警務活動；表現形式；問題；原因；解決方法

所謂非警務活動，是指公安機關從事的，不屬于《人民警察法》與公安部《110接警工作規則》規定范圍的，本不應該由公安機關承擔的各種社會事務活動。

公安機關的職責主要是維護國家安全，維護社會治安秩序，保護公民的人生安全，人生自由和合法財產，預防，打擊，懲治違法犯罪等。但近年來，由于群眾權利意識增強，社會發展而導致的娛樂性商業性活動增多。研究案情時發現，大量的警力被用于非警務活動，其影響不容小覷，其所帶來的問題也日益嚴峻。

1非警務活動的表現形式

1.1參與聯合執法

因公安機關有強制的措施權，處罰權，所以在各部門行政執法遇到阻力時，地方黨政機關領導常常會要求公安機關介入以綜合治理為名的聯合執法，例如：征地拆遷，催討稅款，計劃生育罰款，調停經濟糾紛等，明明應該由政府，國土資源部門，計生部門，稅務部門等承擔的責任，竟都轉嫁到了公安機關。

1.2參與娛樂性，商業性安保

公安機關常常被要求參與娛樂性，商業性的演唱會，足球賽的安保工作，這些本該由保安服務公司所承擔的責任被強制到了公安機關身上。并且這類活動需要大量警力，極大的影響了警務活動的執行效率。

1.3干預民眾實現自身權利

在一些地方黨政機關領導的要求下，公安機關阻止民眾上訪，甚至對那些舉報違法犯罪行為的群眾羅織罪名，打擊報復的事件常有發生。有時還被要求對于那些進行正常新聞采訪報道的記者進行阻攔。

1.4公安機關職責范圍以外的非緊急救助

《人民警察法》第21條規定：人民警察遇到公民人身、財產安全受到侵犯或者處于其他危難情形，應當立即救助；對公民提出解決糾紛的要求，應當給予幫助；對公民的報警案件，應當及時查處。但是類似ATM機吞卡，工地噪音過大，醫療事故糾紛，甚至貓爬上樹下不來了，電燈壞了等一系列問題，是不屬于公安職責的，但當事人往往第一時間報警，而警察為了不讓民眾失望，也選擇了出警。

2非警務活動所帶來的問題

2.1公安機關基層工作人員壓力過大

基層民警的工作時間，工作強度，工作壓力的大大增加。我國警察數量和人口比例在11：10000，而發達國家平均在35：10000基層派出所建制在5～50人左右，警力少、事件多。例如南京中央門派出所，基層民警近四十位，但是最多的一天接警七百余起，平均每人要處理二十余起，但這其中，不少都不應由公安機關管理。再例：廣東省民警每天加班時間平均3-4小時，工作時間平均11小時以上，平均每三周才有一天的休假。1而導致如此高的工作強度與工作壓力其中很大一部分原因是承擔過多的非警務活動。原廣東的警力在全國屬于前列，基層民警尚且如此，試想警力少的省份的基層民警的工作壓力。并且由于承擔大量警務活動而導致的長時間加班，使得基層民警難以陪伴自己的家人，加之工作壓力巨大，很多基層民警在心理上也存在問題。

2.2降低警察的職業認同感

公安機關的職責主要是維護國家安全，維護社會治安秩序，保護公民的人生安全，人生自由和合法財產，預防，懲治違法犯罪等。但現在，警察的大量精力被用于實行非警務活動，例如某居民家夜里3點停電了，打110求助，要求警察去修。再例如，某居民家的貓上房下不來了，也向警察求助。警察出于對社會群眾的承諾，不得不出警。但是執行這樣的非警務活動，難免會降低對于自身職業的認同。同樣，在被要求去執行商業性，娛樂性的安?；顒訒r，的確會讓很多警察產生不滿。

2.3惡化警民關系

公安機關在非警務活動中的濫用警力和濫用強制措施得不到民眾的理解與支持，損害了公安機關在人民群眾中的印象，降低了公安機關的公信力，警察權威的下降。例如強制征地，這明明是國土資源部門管轄范圍之內的事，但公安機關被置于與人民群眾對立的矛盾的第一線，公安機關成了其他部門不作為的“替罪羊”，并在網上招致一片罵聲，民眾日常對于警察唯恐避之不及。

2.4影響正常的警務活動

公安部門的一項統計表明，在全國“110”報警服務臺接到的電話中，屬求助性質的非警務報警大約占六七成，而在北京，這個數字高達九成。在北京市公安局“110”報警服務臺每年近200萬件的報警電話中，只有10%屬于警情報警，因此大量警力被用于非警務活動，這給正常的警務活動帶來了巨大的影響，沒有人力去執行正常的警務活動，并且，由于上述非警務活動而導致的警民關系惡化，會使得警察在執行正常的警務活動中遇到的阻力增強，民眾不愿意與警察過多接觸，不愿去將苗頭，線索報告警察，這大大加大了警察工作的難度

2.5越責使用職權，濫用職權等情況增多

警察承擔了別的部門應承擔的職責，因此，在客觀上，也獲得了更多的權力。警察在接受地方政府的派遣時，時常超越了法律授權，這會導致警察越權現象時有發生，而越權，也就導致了濫用權力，在實際過程中擁有更多權力的同時，執法者的心態也會發生改變，會變得不自覺的濫用職權。

2.6影響法制化進程的建設

在進行非警務活動的行政過程中，公安機關是違法行政。而對于上述出現的，對于當事人打罵，扣押，阻礙民眾行使公民權利，阻止新聞工作者進行正常拍攝，這一類非警務活動中的強制執法、暴力執法已經屬于違法行為，公安機關，作為國家的執法者，應該自覺的遵守，維護法律，這種違法行為，是對法律的踐踏，在法制化進程的途中，公安是極為重要的一環，如果公安機關都不能自覺遵守，那么何談法制化社會？

3非警務活動的成因

3.1規定內容不清

《公安機關人民警察內務條令》第三十二條規定：公安民警應當熱情為求助的群眾提供必要的幫助，解答群眾提出的問題，對群眾報警、報案應當及時妥善處理。《人民警察法》第21條規定：人民警察遇到公民人身、財產安全受到侵犯或者處于其他危難情形，應當立即救助；對公民提出解決糾紛的要求，應當給予幫助；對公民的報警案件，應當及時查處。但這些條令對于什么是必要，什么是危難情形卻缺乏一個明確的規定，而如果拒絕不履行責任，則可能會構成違法，因此，在這樣的情形下人民警察的時間不得不大量耗費在非警務現場。

3.2各行政部門的不履責

各部門的不積極履責，對于自身職能的不明確，加之為了減少行政阻力，于是促使運用黨政機關領導派遣公安機關進行非警務化活動，因此，公安局，公安廳，公安部又成了“不管局”，“不管廳”，“不管部”，即其它部門不管的都交由公安機關管理，而公安機關過多的介入了這些行政事務后，使得這些行政部門更加的不履職，更加的依賴公安機關。這是不合理也是不合法的。

3.3對于黨政機關領導要求的難以拒絕

由于警察是雙重領導制，從機關管理方面講，雙重領導關系是指地方國家機關受同級國家權力機關以及黨委和上級同類型機關同時領導，一般的地方國家機關都含有雙重領導。表現為在行政關系上歸地方政府領導，在業務上歸上級同類部門的領導。這就是人們常說的“條塊分割”。例：海南省瓊海市公安局曾發生這樣的兩件事：海南省瓊海市公安局曾發生過這樣兩件事：萬泉鎮公安派出所所長因聽從鄉鎮政府負責人的指派，在公路上設卡收稅，群眾反應強烈，瓊海市公安局以超越職權范圍、違法行使職責為由，撤銷了其所長職務；幾乎與此同時，瓊海市另一派出所所長依法拒絕了鄉鎮領導指派的收稅任務，由于雙方意見分歧較大，鄉鎮政府以所長與鄉鎮政府關系不協調為由，要求瓊海市公安局更換所長。由此可見公安機關在行政中是處于弱勢地位的。這樣就導致警察處于兩難的境地：聽從當地政府的指派，不按法律規定的職權來行事，則會受法律的懲罰，而不聽從當地政府的指派，一方面會受到政府的非議。

3.4公安機關自身的承諾

公安機關“有警必接，有難必幫，有險必救，有求必應”，以及“有困難找警察”的這一列口號，導致了人民群眾凡有事即撥打110，這些口號帶來的巨大的影響力的同時，隨之而來的是巨大的負面影響，人民群眾每時每刻都會有各種各樣的困難，公安機關沒有能力，也不應該凡事都承擔，都解決，做出承諾只會給公安機關帶來巨大的壓力，而承諾了卻做不到，也會降低警察的權威。民眾在意識上認為公安機關凡事都管，這也是承諾而導致的對于公安機關職責的誤讀

3.5社會服務業的發展沒有跟上節奏

例如：大型的娛樂性，商業性活動的安保本來就應該由保安服務公司承擔，隨著社會的不斷發展，精神層次的不斷提高，這類活動必將大量的開展，但是與此同時，保安服務業卻沒有跟上節奏導致本該由他們承擔的那部分，竟由公安機關完完全全承擔了，這也是極不合理，極不科學的。根據江蘇省保安協會統計數據，截止2011年，我國國內共有保安服務企業2966家，保安從業人員421萬人。然而，從與全國人口總數的比例、與現有公安人員總數的比例的角度來衡量，這些數字就無法與保安服務業較發達的國家相提并論了。當前國內的保安服務單位規模小的不足百人，規模大的數千人，能夠達到萬人規模的很少。而國外保安服務業發展已較為成熟。比較著名的有美國的平克頓偵探公司共有雇員35000人，在美國、加拿大和英國等地設有120多個辦事處，并且和60多個國家建立了業務聯系。還有，英國的國際性私人保安公司“G4S”擁有雇員70萬人，為70000名客戶提供安全服務和保安產品，服務對象包括政府部門、各種社會組織和機構以及世界各國的大型工商企業，承包倫敦奧運會。這些保安公司的出現，大大減輕了公安機關對于非警務活動的承擔。

公安機關承擔大量非警務活動，這一問題復雜，解決起來難度大，見效慢，而且影響巨大，需要各方的支持和幫助。首先是對于非警務活動的界定容易發生變化，例如：在拆遷時，如果警察被要去“壯氣勢”，這是非警務活動，但是若是在“壯氣勢”的同時發生了沖突，那么這里便成了警務活動現場。足球賽，演唱會，本屬于商業活動，警察去屬于非警務活動，但是若是發生了沖突，騷亂，那么這里也變成了警務活動現場，凡此種種，數不勝數。再者，雙重領導制，即公安機關既接受當地黨委政府的領導，也接受上級公安機關的直接領導是十分必要的，因為這是這是公安機關的三大任務要求的即：鞏固黨的執政地位，維護社會長治久安，保障人民安居樂業，公安機關是“槍”，則黨就是公安機關的“槍把子”。并且，公安一切工作的基本出發點和落腳點都是人民，讓人民滿意是公安工作的宗旨，因此，人民群眾報警，哪怕是非警務活動，又如何能不出警？因此對于這類問題，解決態度是不疾不徐，溫火燉湯，下面，筆者淺談自身所想到的幾點解決方法。

4非警務活動的解決方法

4.1加強宣傳工作

通過新聞，媒體，網絡，微信平臺等宣傳工具，宣傳部門有針對性的宣傳，宣傳那些因為非警務活動而占用大量工作時間，但是依舊努力工作的基層民警的心聲，以及他的家人們的心聲。并且，宣講因非警務活動過多而導致正常的工作難以進行，破案效率降低等這一系列的問題，并且，向社會展示基層民警的工作，讓民眾看到警察工作的不易。另外，也要宣講，明確公安機關的職責。中國人民是最善良也是理解人的人民，當他們知道了這些，在意識里，便會減少對于非警務活動的報警。

4.2與各部門，各黨政機關領導進行溝通

明確各部門的職責，闡明利害關系，不能進行大包大攬。與黨政機關領導既要溝通也要敢于說不，若是在執行非警務活動時的違法行為，是要追責到個人的，講清利害。對于例如：國土，稅務，計生，社區這些行政機構，要積極的與其溝通，幫助他們履責，而不是代替他們履責。并且一切以《人民警察法》為準，以不違反法律為先。

4.3提升基層民警的個人素質

許多基層民警也分不清自身的權責，有時候也不管是否是自身的權限范圍以內，就冒然去執法，這樣做，往往是吃了力，還不討好。并且，會讓更多的人認為，警察就是什么都管，而在執法過程中，若被執法者一句：是在你的權限內嗎？反而會降低公安機關的權威，而且在非警務活動中，警察也存在暴力執法的行為，這更是不正確的。因此，要加強對于基層民警的知識技能培訓。

4.4放寬保安服務業市場準入門檻的同時，加大監管力度。

政府可以放寬對于保安服務業市場的準入門檻，由公安系統加大對于其培訓以及監管力度，這樣，可以大大減少非警務活動對于警力的占用，畢竟，大型的安保活動所占的警力是非常巨大的。在降低準入門檻的同時加強對其監管力度，這樣可以收到事半功倍的效果。

4.5改革“財權”

公安系統的的經費是由地方撥付的，因此，面對黨政機關領導的要求時，難免會底氣不足，并且會受到制約，不得不去參與非警務活動。并且公安機關的經費是固定的，但是當大量的費用被用于非警務活動后，對于正常的警務活動的經費支出必然減少，這也影響了正常警務活動的執行。如果能由上級機關或中央直接撥付，并且實行?？顚Ｓ?，那么公安機關的自主性必將大大加強，從而減少對于非警務活動的參與。

如果采取上述方法，我想，是可以在不引起大的波瀾的同時緩而穩的減少對于非警務活動的參與。