西部民族地區新型城鎮化與一帶一路的協同推進

內容提要 我國正在推進一帶一路與新型城鎮化戰略，兩大戰略之間存在相互影響、相互促進的耦合關系。西部民族地區區域性中心城市匱乏、城市首位度突出、城市群發展滯后、城鄉差距明顯、城鎮發展的生態承載能力低，對一帶一路戰略的推進形成掣肘，需結合新型城鎮化戰略進行適當調整。一是推動區域中心城市和節點城市的發育；二是促進邊疆城市發展，構建合理的城鎮體系；三是加強地方合作，促進城市群發展；四是以城鄉統籌和生態文明為基礎制定城鎮規劃；最后以民族融合為導向推進城鎮建設。

關鍵詞 民族地區 一帶一路 新型城鎮化 城市群

〔中圖分類號〕F299.21 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕0447-662X（2017）05-0077-07

一、一帶一路與新型城鎮化

2013年，我國提出了“一帶一路”戰略以擴大國際經濟合作和促進國內區域均衡發展。《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》提出以沿線中心城市為支撐共同打造新亞歐大陸橋等六大經濟走廊，并根據“一帶一路”走向明確我國城市發展的空間布局和功能定位。2014年，我國發布了《國家新型城鎮化規劃》，提出加快轉變城鎮化發展方式，以人的城鎮化為核心，有序推進農業轉移人口市民化；以城市群為主體形態，推動大中小城市和小城鎮協調發展；以綜合承載能力為支撐，提升城市可持續發展水平；以體制機制創新為保障，通過改革釋放城鎮化發展潛力，走以人為本、四化同步、優化布局、生態文明、文化傳承的中國特色新型城鎮化道路，規劃同時強調要依托陸橋通道上的城市群和節點城市，構建絲綢之路經濟帶，推動形成與中亞乃至整個歐亞大陸的區域大合作。2015 年 12 月召開的中央城市工作會議第一次系統闡述了新型城鎮化中的“群”“帶”關系。“群”是指城市群，即要以城市群為主體形態，科學規劃城市空間布局；“帶”是指“一帶一路”、長江經濟帶等區域戰略。會議強調要以“一帶一路”建設、長江經濟帶發展為引領加快構建“兩橫三縱”城市化格局，為國家戰略的推進提供支持。從現狀看，與一帶一路相適應的地方城鎮化規劃均得到國家的大力支持，有的甚至直接上升為國家戰略。2015年，國務院批準設立云南滇中新區，打造我國面向南亞東南亞輻射中心的重要支點和西部地區新型城鎮化綜合試驗區。2016年，《四川省新型城鎮化規劃》出爐，規劃瞄準“一帶一路”新布局，提出實施川南內江、宜賓、自貢、瀘州四市一體化發展，促進川南經濟區崛起。

作為典型的通道經濟，城市是“一帶一路”戰略實施的主要空間平臺和核心支撐體系，新型城鎮化建設對于推進實施“一帶一路”、長江經濟帶等國家重大戰略，培育壯大西部地區的經濟增長具有重要意義。長期以來，西部民族地區城鎮化發展滯后，問

* 基金項目：國家社會科學基金項目“社會轉型過程中城市社區建設與民族融合研究”（12CSH011）；2012年天津市教委社科重大項目“京津冀協同發展機制創新研究”

題頗多，成為阻礙社會經濟發展的重要因素。李克強總理在提出新型城鎮化戰略時關注到這一問題，提出“我們是多民族、廣疆域的國家，要研究如何打破這個規律，統籌規劃、協調發展，讓中西部百姓在家門口也能分享現代化”。《李克強之問：“胡煥庸線”怎么破？》，人民網，2014年11月28日，http：//politics.people.com.cn/n/2014/1128/c1001-26113082.html.為保證“一帶一路”戰略的有效實施，國家層面頻頻出臺支持地方城鎮發展的財稅、金融、投資貿易和交通運輸政策，同時設立了國家絲路基金，重點投向城鎮基礎設施建設和公共服務設施等領域。“一帶一路”在空間上強調向西開放，內蒙古、新疆、寧夏、廣西、云南、貴州等西部少數民族地區的城市承擔著重要的經濟功能，烏魯木齊、喀什、南寧等一些城市被定位為絲綢之路經濟帶節點城市、樞紐城市以及海上絲綢之路門戶城市等，目前內蒙古北部地區、新疆西北地區、云南、廣西南部地區的一些口岸城市已經成為國家重點開發開放實驗區。可以說“一帶一路”戰略為西部民族地區的城鎮化發展提供了千載難逢的機遇。同時，一帶一路是新時期國家制定的一個大戰略，“國家大戰略是政府本著全局觀念，為實現國家的根本目標而開發、動員、協調、使用和指導國家所有政治、軍事、經濟、技術、外交、思想文化和精神等資源的統籌規劃和部署。”杜德斌：《“一帶一路”：中華民族復興的地緣大戰略》，《地理研究》2015年第6期。因此，“一帶一路”與新型城鎮化戰略是相互聯系的一個整體，它們相互交叉、彼此融合、高度一致，“在政策理解和戰略實施的過程中，要全面地把握其內在的聯系，處理好彼此相互作用、相互促進和相互補充的關系。”蔡繼明：《論國家四大區域發展戰略的耦合》，《區域經濟評論》2016年第4期。地方的城鎮化需要建立起適應“一帶一路”發展的理念和保障機制，需要充分利用“一帶一路”戰略機遇推進新型城鎮化建設。對西部民族地區而言，更要加強兩大戰略的銜接和配合。從文獻檢索的情況看，已有研究分析了西部民族地區城鎮化的發展特點以及新型城鎮化進程中存在的問題，參見房冠辛：《新型城鎮化的核心價值與民族地區新型城鎮化發展路徑》，《民族研究》2015年第1期；王平：《民族地區新型城鎮化的路徑與模式探究》，《民族研究》2014年第1期；孔祥利：《西部民族地區新型城鎮化進程中地方政府職能的轉變》，《陜西師范大學學報》2014年第1期。也關注到西部民族地區推進一帶一路的重點和策略，比如建立“大湄公河流域經濟圈”“中亞區域經濟合作帶”“緣西邊境國際經濟合作帶”“跨亞歐經濟合作區”“新（疆）-西（西伯利亞）地緣經濟區”等。參見楊小兵等：《我國國際次區域經濟合作研究》，經濟科學出版社，2015年；宋澤楠：《“一帶一路”背景下西南少數民族地區的開放型發展》，《廣西民族研究》2015年第3期。但對一帶一路與新型城鎮化戰略之間的有效融合與銜接缺乏深入探討。在兩大國家戰略疊加的背景下，分析民族地區城鎮化對一帶一路戰略的影響，探討民族地區的城鎮發展如何融入一帶一路，將有助于促進一帶一路戰略的順利推進，也有助于推動西部民族地區實現更高水平的城鎮化。

二、西部民族地區城鎮化發展及其對一帶一路的掣肘

首先，城市競爭力弱，區域性中心城市匱乏。

一帶一路戰略的推進需要大量區域中心城市的支撐，因為“區際經濟的發展，區際要素的流動依靠于一系列的網絡系統，而這些網絡的交叉點就是大大小小的城市。”江曼琦：《區際經濟運行機制研究》，天津科學技術出版社，2000年，第112頁。我國的城市發展極不均衡，建制市和5萬人口以上的鎮大多分布于東部丘陵和平原地帶，表現為“低密高疏”的垂直分異和“東密西疏”的水平分異，西部民族地區城市密度低、人口少，經濟發展水平低，呈現出“兩低一少”的城鎮化特點。從經濟發展水平看，2015年綜合經濟競爭力指數排名中，民族地區城市普遍靠后。2015年中國一帶一路最具競爭力城市前十名中，西部民族地區只有烏魯木齊市上榜。一帶一路最具競爭力城市指標體系包括區位優勢指數、政策傾向指數、發展潛力指數、競爭優勢指數在內的4項一級指標、11項二級指標、41項三級指標。具體排名參見中國城市競爭力研究會網站，http：//www.china-citynet.com/yjh/fyphb_show.asp？id=4854.由于人口和經濟規模小，西部民族地區普遍缺少區域性中心城市。區域性中心城市是指在區域經濟合作中能夠發揮城鎮鏈接和資源整合功能的特大城市和大城市，市區人口一般在300萬以上，每年舉辦博覽會、貿易洽談會等各種會展達到90～200次。目前西部民族地區市轄區人口超過300萬的城市只有南寧市、昆明市和烏魯木齊市，市轄區人口超過百萬的城市也不多見。內蒙古滿洲里作為中國最大的陸路口岸城市，是與俄羅斯、蒙古和中亞各國開展合作的主要樞紐，但人口規模不足40萬，只是內蒙古自治區直轄的一個縣級市。廣西南部的東興市每年進出口貨物近百萬噸，邊貿總額在全國陸路口岸中排名第三，但其戶籍人口只有14.8萬。從空間分布上看，西部民族地區缺乏強有力的龍頭城市。陜西省寶雞市以東的經濟帶上城市發達，區域中心的集聚和輻射功能突出；甘肅省天水市以西的經濟帶上城市總體經濟實力和對外聯系功能較弱，次級區域中心的作用也不明顯。李俊鵬：《構建絲綢之路經濟帶核心城市群研究》，《河南科學》2016年第3期。

其次，城鎮發展不均衡，城市首位度突出。

城市首位度是運用首位城市與區域其他城市間的人口規模比例關系衡量城市結構合理與否的重要標準，其合理的閾值應小于2。由于地方發展資源有限，西部民族省份確立的發展重點大多是轄區內的省會等行政中心城市，比如國家級新區貴州貴安新區、云南滇中新區等均圍繞貴陽、昆明等省會城市設置，這導致了經濟資源和人口高度集中于行政中心城市。目前我國首位城市度偏高的區域主要集中在西部地區，比如新疆烏魯木齊市人口規模（262.9萬），排名第二的伊寧市人口規模（53.6萬）與之相差4.9倍；青海西寧市現有城市人口120.47萬人，排名第二的格爾木市僅有17.93萬人，與之相差6.7倍。人口數據來源于《中國城市統計年鑒2014》，中國統計出版社，2014年。在一帶一路中發揮重要節點功能和樞紐作用的邊境城市、口岸城市的經濟發展日益邊緣化。據調查，新疆幾乎所有的口岸城鎮沒有任何生產性支柱產業，一些口岸甚至不具備人員基本生活的條件。徐旭忠等：《各地爭當向西開放核心：缺乏協調或致惡性競爭》，《瞭望新聞周刊》2015年3月30日。根據第六次人口普查數據，烏蘭察布、呼倫貝爾、巴彥淖爾、個舊、崇左等13個民族地區邊境地州市人口規模都有不同程度下降。這些城市均處于一帶一路的重要通道上，但由于資源的大量流失，使他們無法發揮橋頭堡的功能。

第三，地方合作水平低，城市群發展滯后。

城鎮群是以一個或多個中心城市為核心，以綜合交通網絡為骨架，形成的具有緊密經濟、社會聯系的網狀城鎮地域組織。隨著城市化快速推進，中國已形成長三角、珠三角、京津冀、長江中游、成渝城市群等5大國家級城市群，正在形成以26個絲路城市為主體的絲綢之路城市群，如中原城市群、寧夏沿黃城市群、關中-天水城市群、天山北麓城市群等。目前長三角、珠三角、京津冀等已經形成了較為緊密的城市間合作關系，建立了長三角城市經濟協調會、珠江三角洲城鎮群城鄉規劃局局長聯席會議、珠三角城市民族和宗教工作聯席會議、珠江三角洲區域大氣污染防治聯席會議、京津冀市長聯席會議、京津冀三地法院聯席會議等有效的合作機制，推動了城市群的快速發展。數據顯示，“長三角”“珠三角”“京津冀”三大城市群創造了全國36%的國民生產總值，成為帶動區域經濟增長的重要龍頭。李正豪：《“十三五”重塑區域版圖 經濟帶、城市群將成重點》，《中國經營報》2016年1月4日，D01版。自“十三五”規劃以來，通過城市群推進經濟合作和經濟帶的形成已經成為一種新的區域發展手段。在國內層面，諸多城市群規劃已經被納入到“一帶一路”的戰略統籌中。在國際層面，以發展邊境城鎮群和走廊城鎮群促進跨境經濟帶的發展思路也越來越清晰。“十三五”規劃提出重點培育中西部地區城市群，規劃引導北部灣、山西中部、呼包鄂榆、黔中、滇中、蘭州-西寧、寧夏沿黃、天山北坡城市群發展，促進以拉薩為中心、以喀什為中心的城市圈發展，建設內陸開放戰略支撐帶。城市群的發展需要資源的有效整合，需要地方政府推動城市間經濟、文化和社會事務的協調與合作。“一個健康發展的城市群不能僅僅是單一的空間經濟結構，不能僅是單一的經濟共同體，而應是政治、文化、社會體系的高度融合。”馬志強：《我國城市群的聚集方式和特色》，《測繪與空間地理信息》2006年第4期。但受行政區劃和管理體制的制約，西部民族地區城鎮關系不協調現象較為普遍，城市間缺乏有效的合作機制，目前只有絲路重鎮經聯會、隴海蘭新地帶市（州）長聯席會以及烏魯木齊、西寧、銀川、蘭州、西安聯合成立西北五城市經濟技術聯席會，但這些合作并不是依托城市群而建立，因此合作較為松散，合作水平較低。目前城市群發育水平由東部地區向中部和西部地區逐漸降低，依次為長江三角洲城市群>珠江三角洲城市群>京津冀城市群>山東半島城市群>遼東半島城市群>成渝城市群>武漢城市群>中原城市群>環鄱陽湖城市群>海峽西岸城市群>長株潭城市群>哈大長城市群>江淮城市群>關中城市群>南北欽防城市群>呼包鄂城市群>晉中城市群>蘭白西城市群>天山北坡城市群>滇中城市群>黔中城市群>酒嘉玉城市群>銀川平原城市群。方創琳：《中國城市群形成發育的新格局與新趨向》，《地理科學》2011年第9期。

第四，城市經濟實力不足，城鄉差距明顯。

除少數資源型城市外，中國經濟水平較高的城市主要集中在長三角、珠三角和京津冀三大城鎮密集區。據統計資料顯示，中國所有地級以上城市GDP排名前100名中西部民族地區只有9座城市，且大多排名靠后（分別是36名鄂爾多斯市、40名包頭市、45名昆明市、61名呼和浩特市、63名南寧市、74名烏魯木齊市、84名柳州市、90名貴陽市、100名赤峰市）。柳建文：《新型城鎮化背景下少數民族城鎮化問題探索》，《西南民族大學學報》2013年第5期。由于城市經濟實力不足，對鄉村經濟的帶動作用非常薄弱。目前我國592個國家級貧困縣中西部地區民族自治縣就占224個，內蒙古、廣西、寧夏、新疆的民族貧困縣占比達100%。黃毅：《新型城鎮化視角下民族地區反貧困問題研究》，《農村經濟》2015年第6期。據不完全統計，廣西邊境地區大約有50萬農村貧困人口，很多邊民仍住在茅草房或殘舊的土坯房里，主要靠政府救濟，已經嚴重影響到中國與南亞及東南亞國家之間的經濟合作。聯合國最近發布的《大湄公河流域環境展望》指出，大湄公河流域的經濟合作提高了中國廣西、云南地區的生活水平，但經濟增長卻未惠及這一區域超過70%的農村人口，他們中的許多人直接依賴自然資源為生，已經導致日益嚴重的污染和土地退化，同時也增加了貧困和農村人口在面對自然災害和社會分裂時的脆弱性。柳建文：《民族地區如何推進一帶一路》，《貴州社會科學》2016年第9期。

第五，城鎮發展的生態承載能力低下。

城鎮化和城市群的發展需要考慮一系列區域環境閾值。其中區域生態承載力反映的是在不損害區域生產力的前提下，—個區域有限的資源能供養的某一種群的最大個體數；區域環境容量是指某一區域空間范圍內的環境要素（大氣、水體等）在一定的環境質量標準下所能容納的污染物的最大排放量；城市群環境承受能力是指城市群所在區域的大氣環境和水環境對城市群人口和社會經濟發展所排放的廢氣、廢水等污染物的吸納和自凈能力。方創琳：《中國城市群可持續發展理論與實踐》，科學出版社，2010年，第93～94頁。西部民族地區所處的青藏高原、黃土高原和蒙新高原生態環境極為脆弱。除廣西屬于中度生態環境脆弱區外，西藏、新疆、內蒙古、云南均屬于強度生態環境脆弱區。這些地區可開發的資源較少，自然災害發生率高，生態承載能力低，根據國務院2010年頒布的《主體功能區規劃》，有20個限制開發和禁止開發的重點生態功能區分布在西部民族地區。從全國和各省份生態文明建設與新型城鎮化發展的協調度來看，福建、浙江、廣東等東部沿海地區在實現生態文明建設的同時，也推進了新型城鎮化建設，呈現出生態文明建設與新型城鎮化發展的優質協調狀態。協調度得分較低的區域主要位于西藏、新疆、內蒙古、寧夏、青海等西部民族地區，這些地區受自然條件、人口分布等的影響，呈現出生態文明建設與新型城鎮化發展的失調狀態。熊曦：《生態文明建設與新型城鎮化協調度測度研究》，《生態經濟》2016年第3期。

綜上，民族地區城市發展水平低、城市群發育遲緩、城鄉發展差距明顯、城市發展的生態壓力大已經成為影響“一帶一路”戰略實施的突出矛盾。2015年底召開的“中央城市工作會議”提出要在“全國主體功能區規劃”和“國家新型城鎮化規劃”的基礎上，結合 “一帶一路”建設，以城市群為主體形態，科學規劃城市空間布局，實現緊湊集約、高效綠色發展。會議還提出要在中西部地區培育發展一批城市群和區域性中心城市，促進邊疆中心城市、口岸城市發展，同時加強創新合作機制建設，引領城市協同發展，形成城鄉發展一體化的新格局。

三、西部民族地區應協調推進新型城鎮化與一帶一路

首先，推動區域中心城市和節點城市的發育。

隨著一帶一路的推進，我國的經濟重心發生變化，國家正在重新設定和培育新的區域中心城市。根據 “一帶一路”的部署，結合國家新型城鎮化規劃，商務部等十部門近日聯合印發了《全國流通節點城市布局規劃（2015-2020年）》，呼和浩特、南寧、貴陽、昆明、拉薩、西寧、銀川、烏魯木齊等入選“國家級流通節點城市”。包頭、呼倫貝爾、鄂爾多斯、桂林、柳州、欽州、防城港、遵義、六盤水、曲靖、紅河、海西、海東、石嘴山、喀什、伊犁、博爾塔拉、巴音郭楞、日喀則等19個地州市入選區域級流通節點城市。民族地區應加強城鎮規劃與國家政策的對接，充分利用這一政策平臺加快建設區域性中心城市，同時重點支持有區位條件的邊境口岸城鎮和有產業、人口聚集條件的城鎮成長為重要節點城市，以此帶動城市群的發展。同時，民族地區需要通過產業戰略的調整解決城市人口規模偏小的問題。在民族地區43個地級市中，有約74.4%的城市非生產性行業居首位，導致這些城市無法提供較多的就業崗位，缺少人口的吸納能力。江曼琦：《民族地區城市經濟發展的特點及對策研究》，《中央民族大學學報》2009年第5期。目前我國45個邊境地州市盟中經濟總量最高的內蒙古滿洲里市年主營業務收入在2000萬元以上的工業企業有84個，而江蘇省一個縣級市昆山年主營業務收入在2000萬元以上的工業企業有1926個，滿洲里市只有昆山的4.4%。根據《中國城市統計年鑒2014》（中國統計出版社，2014年）相關數據計算得出。為推進企業參與一帶一路戰略，國家設立了400億美元的絲綢之路基金和基礎金為1000億美元的亞洲基礎設施投資銀行，并對中西部地區保持傾斜，民族地區應借助這一政策平臺加快培育和建設生產型企業，增強上述中心城市和節點城市對人口的吸納能力。

其次，促進邊疆城市發展，構建合理城鎮體系。

城鎮體系是指在一個相對完整的區域或國家以中心城市為核心，由一系列不同等級規模、不同職能分工、相互密切聯系的城鎮組成的系統，城鎮體系內的城市有大有小，大的城市成為城鎮體系的核心，小的城鎮充當城市體系的基層。民族地區城鎮化面臨的一個困難是地域廣闊、人口分散，難以形成聚集效應，進而影響到城市群的發展，因此需要重點發展大城市。但城市也不是越大越好，國際經驗表明，資源過于集中容易產生“城市病”，“尤其是大城市或城市的過分擴張不僅導致經濟的無效性，同時也引起社會的不公平。失衡會導致強烈而極端的移民潮以及發生社會動亂的可能性。”[美]彼得·尼茨坎普：《區域和城市經濟學手冊：區域經濟學》，安虎森等譯，經濟科學出版社，2001年，第603頁。因此，民族地區在推進區域中心城市的建設中需要促進轄區內大、中、小城市的合理搭配，避免人口和經濟資源盲目向個別大城市集中。邊疆城市是對外開放的重要門戶，是發展邊境貿易和跨國合作的重要平臺。邊境城市除城市對區域經濟發展的一般性作用外，還具有一些特殊功能，包括溝通國內外經濟聯合、技術協作和商品流通方面的流轉功能；作為生產基地和出口商品集散地的外貿功能；國際貿易中的資源導向和對國內經濟發展引導的雙重導向功能等。楊德穎主編：《中國邊境貿易概論》，中國商業出版社，1992年，第37頁。此外，西部邊境地區面臨一些涉及宗教及民族因素的社會政治風險，可能加大一帶一路推進的難度。因此“一帶一路”城市體系的發展在空間上不但要重視內陸地區，而且還需要有若干在地理、制度、經濟、文化等方面具有一定特征的城市充當各種類型的節點，緩和來自各種風險的沖擊，使“一帶一路”戰略能在各個地區有效整合和嫁接。孫久文：《“一帶一路”戰略的國際區域合作重點方向探討》，《華南師范大學學報》2015年第5期。我國138個邊境縣（區、市）中109個在西部民族地區，其中廣西的憑祥、東興、龍州；云南的河口、景洪、婉盯、瑞麗；西藏的亞東；新疆的喀什、霍爾果斯、阿拉山口、阿勒泰、伊寧、阿克蘇；內蒙古的二連浩特、額爾古納、滿洲里等城市的少數民族與鄰國很多民族語言相通、文化相近，是防范社會風險、銜接內陸和邊疆、推動“一帶一路”的有利節點。根據國家衛計委的預測，“一帶一路”戰略的實施將促進邊境貿易和人口聚集，影響人口分布格局。國家衛計委：《“一帶一路”戰略將影響人口分布》，《新京報》2015年7月9日，第3版。近日國務院又印發了《推動1億非戶籍人口在城市落戶方案》，提出建立財政性建設資金對吸納農業轉移人口較多城市基礎設施投資的補助機制。西部民族地區應在城鎮規劃中加大對這些邊境城市基礎設施和公共服務設施的投入，吸引人口向邊疆地區聚集，促進不同規模城鎮的協調發展。同時，“一帶一路”戰略的推進使得城鎮資源要素的配置開始超越了“本地”“本國”的范疇，進入到更廣闊的國際資源配置空間，需要加強邊疆城市的對外交往能力。城市對外交往能力包括城市的國際化程度、可持續發展程度、競爭力程度等。目前西部民族地區國際化程度最高的城市南寧排名第21

位。于宏源：《城市對外交往活力指數初步構建》，《公共外交季刊》2016年第2期。2013年絲綢之路經濟帶城市合作發展論壇上來自中國、中亞、西亞的8個國家24個城市達成了《絲綢之路經濟帶城市合作發展烏魯木齊共識》，在科技、文化、教育、衛生及城市建設、貨物通關等領域簽署了5個合作意向書。《中國城市競爭力專題報告2015》指出隨著“一帶一路”的推進，“城市外交”已經從國家總體外交的補充發展為國家總體外交的重要途徑；從城市自主開展對外交往的輔助地位上升為從屬于國家總體外交戰略規劃頂層設計的“排頭兵”和“主力軍”地位。當前，“城市外交”進入寬領域、深層次、高水平、全方位的發展階段。2015中歐城鎮化伙伴關系論壇提出要把中歐城鎮化合作融入“一帶一路”建設，幫助中國城市提升其國際化水平。目前，廣西與東盟國家締結友好城市22對，其數量居中國各省區之首。絲綢之路經濟帶上的烏魯木齊市與哈薩克斯坦的阿拉木圖市、銀川市與吉爾吉斯斯坦的比什凱克市結為友好城市關系。西部邊疆城市應從國際視野出發，積極加強與國外城市的合作，促進資源跨境流動，提升城市的國際化程度和對外交往能力。20世紀70年代，墨西哥莫西卡利、華雷斯、新拉雷多等沿邊城市積極開展與美國圣迭戈，圣安東尼奧等邊境城市的合作，甚至建立了邊界城市聯盟，吸引了國內外大量投資。昔日落后的墨西哥北方邊境城市目前己發展成為現代商業中心和國際大都會。我國西部的蘭州-西寧地區、天山北坡地區等城鎮密集地帶與哈薩克斯坦、俄羅斯的“邊境城鎮帶”相連，有助于跨境城鎮群的發展。借鑒國際經驗，在合作較為成熟的基礎上，西部民族地區邊境城鎮也可以嘗試建立跨境城市群。

第三，加強地方合作，促進城市群的發展。

由于發展資源有限，民族地區往往通過搶資源、搶政策的方式來推動經濟發展，導致了地方之間的惡性競爭現象和區域經濟一體化程度低下，已經使民族地區的城鎮化和經濟發展陷入“空間受限、潛力受阻、資源有限”的困境。一帶一路戰略強調地方之間的“互聯互通”與資源要素流通渠道的建立，實質上是推動地方城鎮化發展方式的變革與發展空間的擴大。《國家新型城鎮化規劃》提出“以城市群為主要平臺，推動跨區域城市間產業分工、基礎設施、環境治理等協調聯動。重點探索建立城市群管理協調模式，創新城市群要素市場管理機制，破除行政壁壘和壟斷，促進生產要素自由流動和優化配置。”目前廣西提出建設以南寧為中心的北海城市群，包括桂林與賀州在內的桂北城鎮群、以柳州為重心的桂中城鎮群和以梧州為核心的桂東南城鎮群，寧夏提出以銀川、青銅峽為中心建設沿黃城市群，青海提出以西寧、蘭州為核心建設西蘭城市群，云南提出以昆明為中心建設滇中城市群等，但這些計劃大多停留在規劃階段，還沒有形成有力的推動機制。為推動省內城市群的發展，云南在“滇中經濟區規劃建設協調領導小組”的架構下成立了負責實施《滇中城市群規劃》的實體性機構“滇中城市群規劃管理辦公室”，隸屬省住房和城鄉建設廳，但其級別過低，很難協調昆明、曲靖、玉溪、楚雄等地州市之間的利益關系。另一方面，由于我國憲法和地方組織法中關于政府合作的具體規定和條例幾乎是空白，這使得跨省區城市群政府間的合作缺乏法制保障。民族地區需要建立省級層面的實體機構或職能部門推進省內的城市合作；國家需要制定區域性專項法律法規推進跨省的城市間合作。十八屆三中全會提出探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，設立跨行政區劃的人民法院，辦理跨地區案件。這一制度設計主要針對司法判決中的地方保護主義，但也可被用來協調跨區域地方政府在合作中的利益糾紛。日前，京津冀三地法院聯席會議機制建立，以破除地方合作中的利益藩籬。該機制嘗試建立區域性糾紛解決中心，對京津冀城市協同發展中關系到公共政策落實、民生保護等案件可以就地立案、開庭、調處和宣判。

第四，以城鄉統籌和生態文明為基礎制定城鎮規劃。

新型城鎮化要求促進城鄉發展一體化、公共服務一體化和生態環境保護一體化。按第六次人口普查數據，少數民族的城鎮化率僅為32.84%，其中東鄉、傈僳、布朗、拉祜等27個民族城鎮化率在30%以下，最低的傈僳族人口城鎮化率只有10.76%。由于語言、宗教和其他文化習俗，部分少數民族進城的意愿很低，表現出固守田園的特征，一些以游牧為生的民族還未形成定居意識。從人口分布看，中國的族群型貧困特征突出。目前國家劃定的14個集中連片特困地區中有9個屬于少數民族聚集區，這些區域也是“一帶一路”實施的重要地域空間，因此西部民族地區推進區域中心城市、節點城市和城市群的建設均要關注“人的城鎮化”問題，防止少數民族發展的邊緣化。“從歷史上看，人口結構的變化與西北古絲綢之路沿線串珠狀城市群的興衰互為表里。在當代的一帶一路戰略推進中，其重要載體或依托仍是沿線城市點、帶、群的建設，而在這種城鎮化的建設中應著眼于人，堅持以人為本的新型城鎮化建設理路。”秦開鳳：《空間生產視閾下絲綢之路的歷史審視與現實啟示》，《山東社會科學》2016年第3期。同時，要堅持用生態發展的理念支撐城鎮化的發展。中國快速城鎮化進程導致了日益嚴峻的環境問題。研究表明，未來中國城鎮化水平每提高1%所消耗的能源將達到20135萬噸標準煤，生態超載指數將高達5.68。方創琳：《特大城市群地區城鎮化與生態環境交互藕合效應解析的理論框架及技術路徑》，《地理學報》2016年第4期。新型城鎮化規劃要求“完善推動城鎮化綠色循環低碳發展的體制機制，實行最嚴格的生態環境保護制度，形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式和生活方式”。生態城市強調技術與自然的充分融合，物質、能量的高效利用，是一種理想的城市化模式。生態城市規劃的五項原則包括生態保護戰略、生態基礎設施建設、居民的生活標準、歷史文化的傳承以及將自然融入城市建設。推進新型城鎮化還需要“發掘城市文化資源，強化文化傳承創新，把城市建設成為歷史底蘊厚重、時代特色鮮明的人文魅力空間”。目前，湖北已經提出以“荊楚文化走廊”為紐帶打造城市群和城市文化生態圈的建設思路。湖北省社會科學院楚文化研究所課題組：《荊楚文化與湖北城市群文化生態圈建設研究》，《江漢論壇》2004年第6期。西部民族地區人文資源儲量豐富，熱貢藝術、羌年等14項少數民族文化遺產已入選了聯合國教科文組織非遺項目，515項少數民族文化項目入選國家級非遺名錄。熱貢文化、羌族文化、黔東南民族文化等7個國家級文化生態保護實驗區均位于西部民族地區。民族地區的城鎮規劃要考慮到區域的生態承載能力，發展符合民族文化特點的城市和城市群。比如，云南迪慶、西藏昌都、青海玉樹共處“香格里拉”區域文化圈，可以聯合打造“香格里拉文化城市群”。對民族地區而言，梳理人文資源，處理好民族傳統文化與城鎮化之間的關系，建設生態城市和文化型城市群是推進一帶一路的重要內容。

最后，以民族融合為導向推進城鎮建設。

民族地區的城市化受文化、傳統習俗等諸多因素影響，具有特殊性。少數民族大量遷入城市并不能達到預期的效果，反而帶來社會排斥、文化沖突等問題，可能成為“一帶一路”戰略實施過程中的隱性風險。“一帶一路”建設中，社會認同是不同民族之間和諧共處的基本紐帶，要采取有力措施減少民族之間因文化、習俗、觀念等差異在交往中產生矛盾和誤會，以民族融合的方式增進社會認同。張軍：《“一帶一路”治理西北民族地區社會穩定的機遇、挑戰及應對》，《西北民族大學學報》2016年第5期。另一方面，城市發展中重視人文關愛因素將是民族地區避免“城市病”的重要防疫系統。“城市群的規劃和發展的著眼點是人而不是物，是生活在這一地區的人群；大都市群也不光是建筑群和公路、產業的集聚，而是將之作為經濟社會平衡發展的承載體，體現一種文化，一種生活方式和理念，讓它在可持續發展中發揮更大的輻射效應。”朱易安：《城市群發展中的環境友好和人文關愛》，《雙三角論壇：國際大都市群理論與中國當代城市發展研討會論文集》，上海師范大學，2006年。從城市發展史看，城市建設具有技術建構和社會建構兩個層面，中國的城市化發展主要強調了技術建構，在一定程度上忽略了城市群的社會屬性和“人”的重要性，由此導致了一系列社會問題和矛盾。為此，《新型城鎮化規劃》提出“注重人文城市建設意義深遠”。在民族地區，城市規劃應注重不同群體間社會關系的構建，在推進城市群的發展中促進不同民族間的文化交流和社會融合。比如，寧夏沿黃城市群輻射內蒙古、陜西和甘肅毗鄰地區，將促進回族、漢族和蒙古族之間的交流。從實踐中看，隨著一帶一路戰略的推進，各民族的遷徙頻率明顯增加。第六次人口普查數據顯示，銀川市漢族人口增長了44.74%，其他少數民族人口增長了35.71%。為實現“一帶一路”戰略與新型城鎮化的協同發展，西部民族地區的城市亟需建立起有效的民族融合機制。

作者單位：南開大學周恩來政府管理學院

責任編輯：秦開鳳